Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I. wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił A.B. udzielenia informacji publicznej dotyczącej zaopatrzenia Urzędu Gminy i podległych mu jednostek w opał (węgiel, koks) w latach 2006 -2009 r. w formie informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że A.B. wniósł o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zaopatrzenia Urzędu Gminy i podległych jednostek w opał za okres 2006-2009 w podziale na zakupy dokonywane z zachowaniem procedur przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych w informację: o ogłoszeniu przetargu, rozstrzygnięciu przetargu, umowie z firmą realizującą zaopatrzenie oraz bez stosowania ustawy, w tym informację: kto realizował dostawę, na jakiej podstawie (decyzji), wysokości i wartości dostaw.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem koniecznym do jej udostępnienia jest wykazanie przez wnioskodawcę interesu publicznego.

A.B. w piśmie z dnia [...] czerwca 2010r, powołując się na treść art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy, dokonał własnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2010r. wnioskodawca uzasadnił istnienie interesu publicznego tym, że w ostatnim okresie odbył szereg spotkań z mieszkańcami gminy i często musiał wysłuchiwać szeregu plotek i pomówień kierowanych w stronę Urzędu Gminy, a dotyczących sposobu zakupu opału w poprzednich latach. Wnioskodawca podał, że sam jest urzędnikiem państwowym i nie może dopuścić do dalszego szerzenia się takich niesprawdzonych, wręcz szkodliwych "plotek". Najprostszym sposobem, zdaniem wnioskodawcy, jest udanie się do Urzędu i uzyskanie informacji w tym temacie. Wójt Gminy powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzeczenia sądów i organów odwoławczych stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dotyczyć stanu faktycznego lub stanu wiedzy jaką posiada podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w dniu udzielania odpowiedzi. Jeżeli wniosek dotyczy informacji, która wymaga od organu dokonania szeregu czynności, w tym zgromadzenia materiałów, w tym archiwalnych i dokonania ich analizy, sporządzenia zestawień, informacja taka stanowi informację przetworzoną a tym samym uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. W dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie informacji publicznej Urząd Gminy nie posiadał informacji żądanej przez wnioskodawcę, a udzielenie odpowiedzi wiązało się z jej wytworzeniem. Wójt Gminy podał, że przygotowanie żądanej informacji wymaga zaangażowania osób, środków i czasu, tym bardziej, że część dokumentów jest zarchiwizowana. Dalej Wójt wskazał, że ponieważ żaden przepis prawa nie obliguje do sporządzania zestawień czy sprawozdań w takim zakresie, informacja żądana przez wnioskodawcę stanowi informację przetworzoną która wymaga od wnioskodawcy wykazania, że żądanie takie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się do pojęcia interesu publicznego, organ wyjaśnił, iż jest to sformułowanie niedookreślone, nie posiadające jednolitej definicji prawnej. Przyjmuje się, że w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej oznacza, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Uzasadnienie szczególnego interesu publicznego wymaga wykazania, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc udowodnić, że informacje, które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również uzasadniać, że działa w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla danego interesu. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie informacji jest szczególnie uzasadnione interesem publicznym. Z pewnością interesem publicznym nie jest wskazana przez wnioskodawcę chęć położenia kresu rozprzestrzeniania się nie popartych żadnymi faktami szkodliwych plotek.

Od przedmiotowej decyzji A.B. wniósł odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. zwrócił się z ustną prośbą do kierownika referatu J.K. z zapytaniem, w jaki sposób Urząd Gminy realizował zaopatrzenie w opał samego Urzędu i podległych mu jednostek w latach 2006-2009. Ze strony BIP Urzędu Gminy wiedział, że w 2010 r. odbyło się to w drodze przetargu, natomiast za wymienione powyżej lata nigdzie nie ma na ten temat żadnej informacji. Odwołujący wskazał, że jego prośba nie dotyczyła podziału informacji według sposobu dokonywania zakupów, lecz była uwarunkowana całkowitym brakiem informacji na ten temat na stronach BIP. Składając prośbę o informację nie wiedział w jakiej formie były dokonywane zakupy. Chcąc uniknąć informacji niepełnej poprosił o informację o dwóch możliwych sposobach dokonywania zakupów, warunkując ją słowem "jeżeli". Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy, jeżeli zakupy były realizowane w drodze przetargu to druga część wniosku stawała się nieaktualna i odwrotnie. A.B. twierdził, że nie prosił o wytworzenie informacji nowej, lecz o kserokopię posiadanych dokumentów. Jego zdaniem żądana informacja była informacją prostą przekształconą, a nie przetworzoną, a zatem nie podlegała ograniczeniu, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu A.B. podniósł naruszenia prawa materialnego, t.j.:

* art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do

informacji publicznej poprzez bezzasadne żądanie wskazania ważnego interesu

publicznego w uzyskaniu przedmiotowych informacji,

* art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego

zastosowanie i błędną, niezgodną z prawem, rozszerzającą jego wykładnię w

sytuacji, gdy informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej

nie są informacją przetworzoną w rozumieniu tego przepisu,

* art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazane przez Wnioskodawcę

okoliczności nie uzasadniają "szczególnego interesu publicznego".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że na dzień złożenia wniosku organ l instancji nie dysponował gotową informacją, a jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentów źródłowych, wytworzenie dokumentów żądanych przez wnioskodawcę wskazuje na proces ich przetworzenia. Dlatego też SKO uznało, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, t.j. takiej która wymaga dokonania zestawień, analiz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że wniosek A.B., oprócz żądania uzyskania informacji publicznej, wskazywał również na kryteria, na podstawie których dana informacja miała być opracowana. Oznacza to, że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z cytowanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

A.B. wezwany przez Wójta Gminy do wykazania istotnego interesu publicznego, któryby uzasadniał udostępnienie wnioskowanych informacji, zdaniem SKO, interesu takiego nie wykazał, bowiem uzyskane informacje nie będą miały znaczenia dla funkcjonowania Urzędu Gminy, czy Gminy jako całości.

Organ II instancji powołał się na trzecią tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009 r, IV S.A./Wr 119/09, zgodnie z którą "Trudno byłoby uznać, że dla wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" żądanej informacji wystarczy sformułowanie ogólnego i abstrakcyjnego twierdzenia, że uzyskana wiedza posłuży do poinformowania innych mieszkańców gminy"

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Dlatego też słusznie organ l instancji nie udzielił wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej.

Na powyższą decyzję A.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. podnosząc:

l. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r.

(Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i domaganie się od

skarżącego wykazania ważnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowych

informacji pomimo, że przepis ten wyraźnie zakazuje żądania wykazania interesu

prawnego lub faktycznego i w konsekwencji naruszenie jednego z podstawowych praw

człowieka gwarantowanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną

wykładnię i przyjęcie, że informacja, której domagał się skarżący jest informacją

przetworzoną oraz uznanie, że przepis nakłada w takim przypadku na skarżącego

obowiązek wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie

szczególnie istotne dla interesu publicznego;

3. na wypadek uznania, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją

przetworzoną zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji nie jest

szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz

4. na wypadek, gdyby udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w

sposób przez niego wskazany (kopie dokumentów) nie było możliwe, zarzucił

naruszenie przez organ obowiązku wskazania - zgodnie z art. 14 ust. 2 - w jaki

sposób, lub w jakiej formie informacja może być udostępniona,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj:

1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. przez nie rozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów potwierdzających istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, mimo tego, ze wykazanie przez podmiot zobowiązany niewystąpienia tej przesłanki stanowi podstawę odmowy udzielenie informacji publicznej.

W konkluzji skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz

decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według

norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza, się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż przy jej wydaniu naruszono przepisy prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógłby mieć istotny wpfyw na jej wynik.

Zgodnie z art. 61 konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej jako ustawa). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis art. 6 ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Ustawodawca nadał zatem temu pojęciu bardzo szerokie znaczenie.

W myśl utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r, II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r, IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637).

O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przywołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Tego rodzaju regulacja jest istotna z punktu widzenia podmiotu żądającego informacji, stanowi bowiem ułatwienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia przewidzianego w ustawie. Analizując treść pojęcia "sprawa publiczna" nie można pominąć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

W rozpoznawanej sprawie powstały spór pomiędzy skarżącym a organami administracji dotyczy w pierwszej kolejności zagadnienia, czy żądana przez wnioskodawcę informacją jest tzw. informacją publiczną prostą (art. 2 ustawy), czy też przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Należy zauważyć, że ustawodawca nie sformułował definicji legalnej wskazanych terminów. W judykaturze wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego ( wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., l OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W piśmiennictwie prawniczym za informację "przetworzoną" uznano "taką informację publiczną, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Niewątpliwie proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych" (E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Przegląd Sądowy Nr 7-87 2004, s. 157). Zgodnie z tym stanowiskiem informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H.lzdebski - Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r.

s. 31, R.Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r, nr 2, s. 97).

W świetle poglądów judykatury, informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten -co do zasady - wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. To, że dla udzielenia informacji konieczne jest dopiero wytworzenie stosownego dokumentu świadczy dodatkowo o tym, iż będzie to inny dokument niż pierwotny czy pierwotne dokumenty. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie, a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2010 r., IV SA/GL 670/10, cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo przyjęły, że skarżący

domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2010r. wymagał bowiem sięgnięcia do dokumentów źródłowych, analizy dokumentów i udzielenie wyselekcjonowanej odpowiedzi. Organ musi sprawdzić, czy nabycie opału nastąpiło w drodze przetargowej czy bezprzetargowej, a w przypadku gdyby doszło do nabycia opału w drodze przetargu, nadto ustalić wynik przetargu. Zauważyć przy tym należy, że przetarg nie jest czynnością jednorazową, ale składa się z szeregu czynności. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że na dzień zgłoszenia wniosku trudno przyjąć, iżby organ dysponował już gotowymi informacjami na temat zakupu opału dla Urzędu Gminy i podległych mu jednostek w okresie od 2006 r. do 2009 r. Niewątpliwie sporządzenie żądanych informacji wymaga pewnego zaangażowania "intelektualnego" i osobowego po stronie organu.

Drugą istotną kwestią wymagającą wyjaśnienia i rozstrzygnięcia jest to, kto -wnioskodawca czy organ - ma obowiązek wykazania interesu publicznego w otrzymaniu informacji publicznej przetworzonej.

Nie powinien budzić niczyich zastrzeżeń pogląd, że wnioskodawca, w momencie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, o której stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma obowiązku wskazywać, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Obowiązek ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na organach wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy

Jedynie zagadnienie ciężaru dowodu budzi kontrowersje zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Według jednego stanowiska odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej może nastąpić tylko wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/WA 1720/05, II SA/WA 1721/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r, II SAM/A 1048/07, LEX nr 368241).

Według autorów poglądu przeciwnego, który skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela, wykładnia językowa art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do postawienia takiej kategorycznej tezy, że to wnioskodawca, aby otrzymać informacje publiczną przetworzoną musi wykazać istnienie interesu publicznego. Wprowadzenie przedmiotowego obowiązku po stronie wnioskodawcy wymagałoby jednoznacznej regulacji, a zaproponowana przez organy wykładnia ww. przepisu pozostaje w sprzeczności z ratio legis ustawy.

Według stanowiska doktryny obywatel nie ma obowiązku uzasadniania, że dostęp do informacji, o który się zwraca leży w interesie publicznym: to urząd musi wykazać, że ta informacja nie jest istotna dla ogółu obywateli ( por. T.R.AIeksandrowicz - Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej wyd. 2 warszawa 2004, s. 103). Z kolei Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska podnoszą, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny Warszawa 2008, s. 27, tak też WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r., II SA/WA 795/05, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05).

Zgodzić należy się z poglądem, że brakuje podstaw normatywnych do wyłączenia stosowania ogólnej normy art. 2 ust. 2 ustawy w odniesieniu do wniosków o udostępnienie informacji przetworzonej (A.Piskorz-Ryń, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia , Samorząd Terytorialny 2007, nr 3 s.78).

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, dla ogółu obywateli, istotne dla potencjalnie dużej liczby podmiotów, że mogą mieć wpływ na funkcjonowanie określonych podmiotów publicznych, uczestników życia społecznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności ( wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., l OSK 787/10).

W tym miejscu odnieść należy się do pojęcia interesu publicznego, które jest pojęciem niedookreślonym, ocennym, nie posiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że zawsze jest wymagane wszechstronne odniesienie powyższej klauzuli do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej. Treść takiego pojęcia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną z dla interesu publicznego należy uznać taką, która w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Interesu takiego nie będzie można wykazać, jeżeli wnioskodawca ma w uzyskaniu informacji wyłącznie własny interes (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2003 r., SA/Sz 2872/2002, LexPolonica nr 362939).

Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r., II SA/Wa 225/04, Lex nr 189180).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, przyjmując, że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Organy stwierdziły bowiem, że twierdzenia A.B. nie dają podstaw do przyjęcia istnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego. Organy nie podjęły jednak z urzędu w tym zakresie szerszych rozważań dla wykazania nieistnienia tegoż interesu publicznego. Trudne za takowe uznać stwierdzenie organu II instancji, że uzyskane informacje nie miały znaczenia dla funkcjonowania Urzędu Gminy, czy gminy jako całości. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonywana według kryteriów obiektywnych.

Z powyższych względów uzasadniony jest wniosek, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wniosek A.B. dotyczył udzielenia informacji publicznej związanej z gospodarowaniem przez gminę środkami publicznymi.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2007 r., II SA/Wa 875/06 (LEX nr 338297) stwierdził, że informacja o zasadach używania samochodów służbowych przez organy władzy publicznej i jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne stanowi informacje podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, organy administracji publicznej, kwalifikując określone informacje do podlegających udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej w pierwszej kolejności powinny mieć na względzie kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji), a nie jedynie podmiotowe. Ponadto powinny mieć na uwadze ratio legis ustawy, zasadę wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją (art. 61) i w konsekwencji przepisy ustawy interpretować w sposób rozszerzający na korzyść wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r.).

Za rozszerzającym sposobem rozumienia przepisów ustawy wypowiada się również doktryna. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji zapewnienie możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych w zakresie, w jakim pozwala na to system demokratycznego państwa prawnego. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J.Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149).

Dokumentem o dużym znaczeniu dla określenia granic oraz instrumentów dostępu do informacji publicznej jest Zielona Księga Wspólnoty Europejskiej, która położyła podwaliny pod przyszłą regulację tej materii, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Sądu Pierwszej Instancji, jak również zmiany w Traktacie Wspólnoty Europejskiej. W dokumencie tym stwierdza się między innymi, że transparentnosć w życiu publicznym jest obecnie jednym z podstawowych wyzwań społeczeństwa demokratycznego. Zdaniem autorów Zielonej Księgi regulacja w zakresie dostępu do informacji publicznej powinna cechować się limitowaniem wyjątków od wolnego dostępu do informacji, rygorystyczną (wąską) wykładnią tych wyjątków, proporcjonalnością ich stosowania oraz zasadą dowodu, co oznacza, iż nie wystarcza uprawdopodobnienie przez organ publiczny, że dana informacji nie może zostać udostępniona, potrzebne jest bowiem udowodnienie takiej tezy (por. treść opinii Sekretarza Komitetu integracji Europejskiej do sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu poselskiego do ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 25 czerwca 2001 r. druk sejmowy nr 2094, wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2001 r).

Nadto nie można tracić z pola widzenia, że odmowa udzielenia informacji publicznej przetworzonej nie jest tożsama z odmową udzielenia informacji w ogóle. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 787/10 stwierdził, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 ustawy nie oznacza, że w każdym przypadku wyłączona jest tym samym możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy, w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia.

W kontekście powyższych uwag należy zauważyć, że argumentacja skarżącego zawarta w skardze zmierza w kierunku wykazania, że część jego żądania możliwa jest uwzględnienia bez potrzeby dokonania przetworzenia informacji. Skarżącego podnosi bowiem, że jeżeli zaopatrzenie w opał następowało w drodze przetargu, to jego żądanie polegało jedynie na wydaniu mu kopii (ewentualnie umożliwienia mu wglądu) do ogłoszenia przetargu, dokumentu rozstrzygającego przetarg oraz umowy z wykonawcą.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej miałyby być zawarte dane osobowe osób, które podpisały umowę oraz tajemnice gospodarcze to prawo skarżącego do informacji publicznej podlegałoby ograniczeniu. Organ powinien w takim przypadku dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych ( Dz. U. z 2002r. Nr 1101, poz. 926 ze zm.).

14

Powyższych okoliczności organ nie rozważał, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uzasadnia stwierdzenie, że doszło również do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Dostrzeżone uchybienia zobligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, organ zobowiązany będzie dokonać z urzędu ponownej analizy wniosku skarżącego pod kątem tego, czy po jego stronie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu żądanej informacji i ustalić, w jaki sposób skarżący zamierza je wykorzystać, czy sposób ten związany jest z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie organów Gminy.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji organów obu instancji w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art, 205 p.p.s.a.