Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Związku Pracodawców [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 580/16 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi S. Z., L. K.-P.i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym – organizowania na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Związek Pracodawców [...] z siedzibą w Warszawie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 580/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił Związkowi Pracodawców [...] z siedzibą w Warszawie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi S. Z., L. K.-P. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] lutego 2016 r., [...], w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym – organizowania na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że S. Z., L. K.-P. i M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym – organizowania na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W skardze tej Związek Pracodawców [...] w Warszawie zawarł wniosek o dopuszczenie na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., Związku Pracodawców [...] w Warszawie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Związek jako organizacja pracodawców jest organizacją społeczną i może brać udział w postępowaniu w zakresie swojej działalności statutowej. Zakres działalności statutowej tego uczestnika obejmuje natomiast zakazy organów samorządu terytorialnego wynajmu nieruchomości gminnych członkom Związku, jeżeli w przedstawieniach cyrkowych prezentują oni również zwierzęta. Związek jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców występuje w obronie interesu prawnego wszystkich cyrków polskich, które powinny mieć równy dostęp do najmu nieruchomości gminnych i należących do Skarbu Państwa. Wyjaśniono, że Związek nie miał możliwości zajęcia stanowiska w sprawie dotyczącej wydania zaskarżonego zarządzenia, gdyż organ nie prowadził żadnych konsultacji w tej sprawie, ani też nie informował opinii publicznej o zamiarze wydania takiego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając dopuszczenia do udziału w sprawie w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 33 § 2 i art. 25 § P.p.s.a. i stwierdził, że Związek Pracodawców [...] w Warszawie niewątpliwie jest organizacją społeczną o jakiej mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., jednakże jego udział w niniejszym postępowaniu jest wykluczony. Zarządzenie Prezydenta Miasta Tychy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), a zatem w innym trybie niż orzeczenia i akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Nie jest to akt wydany w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie nie zapadło bowiem na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a., lecz zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji należy przyjąć, że stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest oprócz organu, który wydał zaskarżone zarządzenie, jedynie podmiot wnoszący skargę. Przemawia za tym również okoliczność, że konieczną przesłanką wniesienia skargi (i w konsekwencji uzyskania przymiotu strony postępowania sądowego) jest wcześniejsze wezwanie organu samorządu do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg w odniesieniu do Związku Pracodawców [...] w Warszawie nie jest spełniony. Nie jest zatem wystarczające powołanie się w tym względzie przez wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym na fakt, że jest organizacją społeczną i może brać udział w postępowaniu w zakresie swojej działalności statutowej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Związek Pracodawców [...] z siedzibą w Warszawie, zarzucił naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. i wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie Związku Pracodawców [...] w Warszawie do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. przewiduje możliwość udziału w charakterze uczestnika organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 wskazanej ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis ten nie ogranicza zatem możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniach administracyjnych (podobnie jak art. 33 § 1 P.p.s.a.. Art. 33 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza zatem udziału organizacji społecznej w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną. Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 33 § 2 P.p.s.a. pozwala na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika także w przypadku postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych ze skarg na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiło udział stowarzyszenie – dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Przesłanki te powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OZ 1103/15).

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], którym określoną klasę podmiotów wykluczono z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie Gminy Miasta Tychy albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi dysponuje Prezydent Miasta Tychy. Zaskarżony akt zakazuje także dystrybucji biletów na wydarzenia organizowane przez ww. klasę podmiotów za pośrednictwem jednostek organizacyjnych Miasta Tychy na przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, a także ich promocji. Legalność tego aktu będzie dopiero przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, a zatem merytoryczne uwagi w tym zakresie ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego byłyby przedwczesne. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazać jednak należy, że zaskarżony akt ma charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 468/14). Oddziałuje jednocześnie na sytuację prawną opisanej klasy podmiotów, tj. osoby organizujące wydarzenia związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Ma to istotne znaczenie dla oceny, czy Związek podlega dopuszczeniu do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a.

Z § 3 ust. 1 statutu Związku wynika, że "podstawowym celem i zadaniem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego", a zadania swoje w myśl § 3 ust. 3 lit. f) tego statutu realizuje w szczególności poprzez "opiniowanie aktów prawnych dotyczących działalności gospodarczej, uregulowań administracyjnych, ekonomiczno-finansowych i podatkowych, [...] z zakresu ochrony środowiska i ochrony zwierząt [...]." Analizowany akt administracyjny niewątpliwie stanowi akt prawny, jednocześnie udział Stowarzyszenia w postępowaniu ma zapewnić mu wyrażenie opinii względem tego aktu, ingerującego w interes członków zrzeszonych w Związku tj. osób prawnych i fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przedmiotowym zdefiniowanym w Polskiej Klasyfikacji Działalności w ugrupowaniu "Pozostała działalność usługowa, komunalna, społeczna i indywidualna, pozostała", oznaczoną symbolami PKD od 91.33.Z do 93.05.Z, a w szczególności "działalność cyrkową" (PKD 92.34.Z), "działalność związaną z grami losowymi i zakładami wzajemnymi" (PKD 92.71.Z), "działalność wesołych miasteczek i parków rozrywki (PKD 92.33.Z). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej, jak wymaga tego art. 33 § 2 P.p.s.a.

Odnotować należy, że samo stwierdzenie, że niniejsza sprawa dotyczy zakresu działalności Stowarzyszenia nie oznacza jednak jeszcze, że ma ono prawo przystąpić do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Jak bowiem wspomniano, konieczne jest ustalenie, że za jego udziałem przemawia interes społeczny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Interes społeczny nie jest przy tym synonimem interesu prawnego, a zatem nie jest konieczne, by organizacja społeczna lub jej członkowie posiadali interes prawny, aby uznać, że za udziałem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11, interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że za udziałem Związku Pracodawców [...] z siedzibą w Warszawie w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny. Postępowanie to dotyczy bowiem aktu rzutującego na osoby korzystające z wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), której ograniczanie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP) – co świadczy o randze i znaczeniu, jakie przykłada do tej wolności ustrojodawca wyrażający wolę społeczną. W interesie społecznym jest, aby w postępowaniach sądowych dotyczących bezpośrednio wolności i praw konstytucyjnych zapewniony mógł być udział czynnika społecznego w postaci organizacji społecznych. Dodać przy tym należy, że sprawa odnosi się do aktu administracyjnego różnicującego sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z Miastem Tychy względem innych podmiotów, a zatem pojawia się wątek realizacji zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), którego wyjaśnienie z dodatkowym udziałem organizacji społecznej również pozostaje w interesie społecznym. Kwestię tę podkreślono w zażaleniu wskazując, że zaskarżony akt dyskryminuje członków Związku, wobec czego występuje on w obronie interesu prawnego wszystkich cyrków polskich, które powinny mieć równy dostęp do najmu nieruchomości gminnych i należących do Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu odnotowuje również, że kwestia organizacji wydarzeń cyrkowych z udziałem zwierząt jest przedmiotem toczącej się w Polsce debaty społecznej, odnotowywanej także w prasie oraz w postaci m.in. petycji, co świadczy o randze toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, determinującego walor udziału w nim organizacji społecznej.

Powyższy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 935/16 oraz z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1181/16, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 188 i art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.