Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" maja 2021 r. nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1, 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020, poz. 110 z późn. zm.; dalej: p.r.d.), art. 7 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz.54; dalej: ustawa zmieniająca p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania A. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] (dalej: skarżący, strona, przedsiębiorca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: [...]WITD) z [...] czerwca 2020r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Podstawę faktyczną decyzji [...]WITD z [...] czerwca 2020 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. Naruszenie stwierdzono podczas przejazdu zespołu pojazdów składającego się z więcej niż 2 pojazdów. Ponadto podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wysokości, długości i dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów.

W dniu [...] listopada 2019 r. na drodze ekspresowej [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się trzyosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...], dwuosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej przyczepy marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów był wykonywany przejazd drogowy z ładunkiem pamperów, rur metalowych, mydła w płynie, stanowiących ładunek podzielny w imieniu przedsiębiorcy. Przebieg kontroli utrwalono protokołem kontroli nr [...] z [...] listopada 2019 r.

W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, przez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, skutkującej błędnym ustaleniem, że skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia,

- art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: u.t.d.), poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, pomimo, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia,

- art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. przez jego niezastosowanie, wszczęcie, a następnie prowadzenie równolegle dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego naruszenia;

- art. 92a ust. 3 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie stronie kar w łącznej wysokości 30.000 zł za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej.

Ponadto skarżący na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zarzucił decyzji nieważność, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, tj. decyzją z [...] lutego 2020 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. Co do wysokości kary, art. 140ab p.r.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W przypadku omawianych kar, okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony zostały wymienione w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Dlatego na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. uregulowanie art. 189d k.p.a. nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Podobnie na mocy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. nie ma również zastosowania art. 189e oraz 189f k.p.a.

Organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii II-VII, o których mowa w art. 64b-64d p.r.d.w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast na mocy art. 11 ustawy zmieniającej p.r.d., do postępowań w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII, o którym mowa w art. 64d ust. 1 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ wyjaśnił, że art. 64 ust. 1 p.r.d. określa warunki, na jakich jest dozwolony ruch pojazdu nienormatywnego, którego definicję zawiera art. 2 pkt 35a p.r.d. Z kolei art. 64 ust. 2 p.r.d. wprowadza zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny.

Na mocy art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę tę, w myśl art. 140aa ust. 3 p.r.d. nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.

Podczas kontroli stwierdzono, że ww. zespół pojazdów składał się z więcej niż 2 pojazdów, co stanowiło naruszenie art. 62 ust. 4 p.r.d. Przejazd wspomnianego zespołu pojazdów był wystarczający do nałożenia kary pieniężnej, gdyż na mocy art. 64 ust. 4b p.r.d. przejazd zespołu pojazdów złożonego z liczby pojazdów większej niż określona w ust. 4 lub o długości większej niż określona w ust. 4a wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 64d czyli zezwolenia kategorii VII. Zezwolenie to wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI.

Przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r.) w ust. 1 pkt 5 reguluje, że długość pojazdu nie może przekraczać w przypadku zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy -18,75 m, w ust. 4, że wysokość pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 12, nie może przekraczać 4,00 m. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia określa, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów złożonego z pojazdów mających łącznie, co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy - 40 ton, z wyjątkami w tym przepisie wskazanymi, z tym że wartość ta nie może przekraczać 44 ton.

Ciągnik samochodowy marki [...] został po raz pierwszy zarejestrowany w 2017 r., naczepa - w 2011 r., a przyczepa - w 2016 r., w związku z czym zdaniem GITD dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 40 t.

W dniu kontroli ww. zespołem pojazdów strona wykonywała przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym, którego definicję a contrario można wywnioskować z art. 2 pkt 35 lit. b) p.r.d.

Po przeprowadzeniu pomiarów zespołu pojazdów podczas kontroli, stwierdzono następujące przekroczenia dopuszczalnych norm:

- długość zespołu pojazdów 25,24 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie o 6,49 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 34,61 %);

- wysokość zespołu pojazdów z ładunkiem 4,17 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie o 0,17 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 4,25 %);

- rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów 60,91 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,11 w górę) - przekroczenie o 40,9 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 102,25 %),

- podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazdem pojazdem nienormatywnym.

Nieprawidłowe ustalenie przez [...]WITD dopuszczalnej długości kontrolowanego zespołu pojazdów (16,50 m) i przekroczenia o 8,74 m nie miało wpływu na kwalifikację prawną, jak i wysokość kary pieniężnej. Karę tę należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które odnosi się do przejazdu pojazdu o parametrach określonych w Ip. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. Podobnie rzecz się miała z dopuszczalną masą całkowitą zespołu pojazdów, gdyż przekroczenie tego parametru wyniosł0 – 20,9 tony.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. w niniejszej sprawie karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 za brak zezwolenia kategorii VII należało ustalić w wysokości 15 000 zł czyli jak w pozostałych przypadkach.

Organ odwoławczy przyjął odmiennie niż [...]WITD, że skontrolowano zespół pojazdów składający się z trzyosiowego ciągnika samochodowego marki [...], dwuosiowej naczepy marki [...] i trzyosiowej przyczepy marki .[...] (odmiennie niż wpisano w dowodzie rejestracyjnym), a nie ciągnik siodłowy wraz z dwiema naczepami, co jednak pozostawało bez wpływu na kwalifikację prawną i wysokość kary pieniężnej. GITD bowiem kierował się definicjami pojazdu, zawartej w art. 2 pkt 31 p.r.d. oraz definicjami przyczepy i naczepy ujętymi w art. 2 pkt 50 i 52 p.r.d. Odwołując się do treści art. 62 ust. 4 p.r.d. stwierdził, że zespół pojazdów ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny może składać się najwyżej z 2 pojazdów i jest to maksymalna liczba pojazdów w zespole uczestniczącym w ruchu drogowym, uwzględniając definicję pojazdu członowego wskazaną w art. 2 pkt 35 p.r.d.

Już z tytułu samego tylko przejazdu po drogach publicznych zespołu pojazdów, jak skontrolowany, należało nałożyć karę administracyjną w maksymalnej wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach, bez względu na wartości pomiarów.

Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. VI SA/Wa 2844/13 z 8 stycznia 2015 r., co do którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt. II GSK 1483/15 z 7 marca 2017 r. oddalił skargę kasacyjną.

Nie podzielił GITD argumentacji skarżącego, że wyniki pomiarów posłużyły do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu tych samych przekroczeń dopuszczalnych wartości. Zauważył, że kara pieniężna 15.000 zł została nałożona w wyniku przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, a podstawą nałożenia kary pieniężnej były przepisy p.r.d., a nie u.t.d.

Organ wyjaśnił, że przepisy p.r.d.: art. 140aa i art. 140ab, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, uprawnione organy: nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia [...] października 2012 r.

Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481; dalej: nowelizacja u.t.d.), która weszła w życie 3 września 2018 r., nastąpiło niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów p.r.d. w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynikało z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8; dalej: rozporządzenie 2016/403) i miało związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.

Zdaniem GITD, w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów: p.r.d. oraz przepisów u.t.d. Organ uważał, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame, zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. Przepisy p.r.d. sankcjonują bowiem poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 p.r.d. Porównywane ustawy chronią inne dobra prawne, u.t.d. – warunki przewozu, uczciwą konkurencję, a p.r.d. – bezpieczeństwo w ruchu oraz drogi przed dewastacją. Są to, więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów. Organy administracji działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Nie można więc mówić o podwójnym karaniu. Organ podkreślił, że jeśli jakieś zachowanie jest sankcjonowane karą pieniężną na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących i takie zachowanie zostało ujawnione, to organ administracji ma obowiązek wszcząć postępowanie i wymierzyć karę, gdyż w innym przypadku naraziłby się na zarzut naruszenia prawa, co jego zdaniem potwierdzało przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona m.in. z tytułu przejazdu zespołu pojazdów składającego się z więcej niż 2 pojazdów, a nie wyłącznie z tytułu przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, czy dopuszczalnej długości. Sam przejazd zespołu składającego się z trzech pojazdów w niniejszej sprawie powodował nałożenie kary pieniężnej 15.000 zł. Skarżący dołączył kopię decyzji nr [...] z [...] lutego 2020r., z której wynika, że kara pieniężna w wysokości 12.000 zł została nałożona z tytułu dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o co najmniej 20 % (lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna długość została przekroczona od 20 % (Ip. 10.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d.). Podstawą do nałożenia kary były więc przepisy u.t.d., a nie przepisy p.r.d. W postępowaniu z zakresu u.t.d. organ nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, która w związku z art. 92a u.t.d. została ograniczona do wysokości 12.000 zł. Tym samym organ nie naruszył żadnego z przepisów.

Przedsiębiorca także wskazywał na decyzję z [...] czerwca 2020 r. nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Odnosząc się do tego rozstrzygnięcia, GITD wyjaśnił, że w przypadku naruszenia obowiązku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie stosownego zezwolenia, organ stwierdzający naruszenie podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d. i stosuje wobec podmiotu wykonującego przejazd sankcje z art. 140ab ust. 1 p.r.d. Natomiast naruszenie w zakresie pilotowania pojazdu stwierdza się w decyzji wydanej na podstawie art. 140aa ust. 1a p.r.d., a karę wymierza w oparciu o art. 140aa ust. 3a p.r.d., przy czym w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia w pilotowaniu pojazdu, karę nakłada się bądź to na podmiot wykonujący przejazd, bądź to na podmiot wykonujący pilotowanie. W sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego oraz obowiązku zapewnienia właściwej liczby pojazdów pilotujących, jakkolwiek odpowiedzialność ponosić będzie ten sam podmiot (podmiot wykonujący przejazd), to jednak nie wystąpi tożsamość przedmiotowa sprawy, albowiem nadal występują dwie odmienne podstawy prawne rozstrzygnięcia i odrębne obowiązki podmiotu wykonującego przejazd.

Organ odwoławczy zauważył, że zasadą jest prowadzenie jednego postępowania w stosunku do jednej sprawy (powołał się na orzecznictwo NSA) i art. 62 k.p.a., który nie znajduje jednak zastosowania, gdyż wszczęto sprawy na innej podstawie prawnej tj. art. 140aa ust. 1 i art. 140aa ust. 1a p.r.d. W przepisach postępowania administracyjnego nie ma podstawy, która wprost przewidywałaby możliwość łączenia do rozpoznania w jednym postępowaniu administracyjnym spraw dotyczących tej samej strony, ale wszczętych na podstawie rożnych przepisów prawnych. Dlatego GITD uznał, że w przypadku stwierdzenia naruszenia w zakresie braku zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego i jednoczesnego stwierdzenia naruszenia polegającego na braku zapewnienia właściwej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, właściwym było wydanie dwóch decyzji administracyjnych, załatwiających odrębne sprawy administracyjne.

Organ podniósł, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (RP) są jednoznaczne. Strona, wykonując przejazd po drogach publicznych na terytorium RP, musi zachować zgodność z obowiązkami jakie ustawodawca nakłada w p.r.d. i rozporządzeniu z 31 grudnia 2002 r. Wobec tego argumentacja o regulacjach obowiązujących w innych państwach i z tym związanych dopuszczalnych parametrach zespołu pojazdów, nie ma znaczenia. Organ odwołał się do załącznika nr I do Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. z 17.9.1996 r., L 235/59; dalej: dyrektywa 96/53), który reguluje maksymalne dopuszczalne wartości, a które zostały przepisane i są zbieżne z dopuszczalnymi wartościami określonymi w rozporządzeniu z 31 grudnia 2002 r.

Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Organ I instancji poinformował stronę, że w przypadku zaistnienia okoliczności świadczących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia, powinna przedstawić stosowne dowody. Strona w toku postępowania przed [...]WITD pismem z 11 grudnia 2019 r., złożyła wyjaśnienia, których nie uznano za dowody świadczące, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Również nie są takimi dowodami wyjaśnienia zawarte w odwołaniu.

W ocenie GITD strona nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i miała wpływ na powstanie naruszenia ujawnionego podczas kontroli. Strona powinna była być świadoma, że każdy przejazd zespołu pojazdów składającego się z więcej niż 2 pojazdów wymaga zezwolenia kategorii VII.

Odnośnie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, to w świetle przepisów k.p.a. logicznym następstwem postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. Nierozpatrzenie wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowiłoby rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 k.p.a. W tej sytuacji mając na uwadze ww. relacje zachodzące pomiędzy zwykłym, tj. instancyjnym postępowaniem weryfikującym decyzje administracyjne, a nadzwyczajnym sposobem ich weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji GITD przyjął, że postępowanie w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji tym bardziej, że organ odwoławczy rozstrzygający w trybie art. 138 k.p.a. ma szersze uprawnienia niż działając w trybie art. 156 k.p.a. Może, rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę pod względem merytorycznym, o ile zajdzie taka potrzeba - prowadzić dalsze postępowanie uzupełniające i skorygować ewentualne wady prawne także w sytuacji, w której nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Natomiast odnośnie kwestii sytuacji finansowej, GITD zauważył, że organy administracji stoją na straży prawa i stosują go oraz kontrolują jego przestrzeganie, a nie są organami ustawodawczymi i nie mają możliwości kształtowania przepisów. Jeżeli strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej uiszczenie nałożonej kary pieniężnej, może wystąpić z wnioskiem o ulgę w spłacie należności do [...]WITD.

Zdaniem GITD w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 6, 7, 8 oraz 77 k.p.a., podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Przedsiębiorca nie zgadzając się z wydaną decyzją, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżył ją w całości. Zarzucił decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

1.1. art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364), art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem poprzez nałożenie na przewoźnika dwóch kar za to samo zarzucone zachowanie, tj. kary z u.t.d. i kary z p.r.d., w sytuacji gdy podmiot nie powinien być karany dwukrotnie za jedno zarzucone zachowanie, która to reguła ma zastosowanie również do sankcji administracyjnych o charakterze prewencyjnym lub represyjnym będących karami pieniężnymi, bowiem postępowanie karne na gruncie konwencyjnym i konstytucyjnym rozumiane jest szerzej niż na gruncie krajowym (patrz wyrok ETPCz w sprawie Engel, skarga nr 5100/71).

1.2. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zarzucone naruszenie przepisów p.r.d. stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej [...] listopada 2019 r., udokumentowanej protokołem nr [...], w sytuacji gdy sprawa dotycząca naruszenia przepisów p.r.d. stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej we wspomnianym dniu, udokumentowanej ww. protokołem została rozstrzygnięta inną wcześniej wydaną decyzją ostateczną [...]WITD z [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GITD z [...] maja 2021 r. nr [...], która nie została zaskarżona do WSA i jest ostateczna.

Mając powyższe na uwadze wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...]WITD i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów na okoliczność tego, że za jedno zarzucone naruszenie zostały nałożone dwie kary oraz sprawa dotycząca zarzuconego naruszenia z p.r.d. została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Skarżący wystąpił także o wydanie postanowienia o zwróceniu się do

- Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym:

"Czy art. 62 ust 4, art. 64 ust 4b, 64 ust 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust 1, ust. 3 pkt 1, ust 4, art. 140ab ust 1 pkt 3 lit c), ust 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tego samego podmiotu, za ten sam czyn, który zawiera się w naruszeniu stypizowanym w Ip. 10.2.4, 10.3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; sankcji administracyjnej przewidującej karę pieniężną są niezgodne z zasadą ne bis in idem oraz zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364), art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966r. (Dz.U.1977.38.167), art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.";

- do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym następującej treści:

" Czy przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzeni Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE dotyczących masy i wymiarów pojazdów którymi wykonywane są przewozy (tabela 4 załącznika I) należy interpretować w ten sposób, że art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz oczywista dla TSUE i przez niego uznawana zasada ne bis in idem sprzeciwia się temu by Państwa Członkowskie stosowały wobec jednego podmiotu za jeden przewóz dwie sankcje administracyjne – kary pieniężne, jedną za przejazd pojazdu nienormatywnego (przekraczającego dopuszczalne wymiary lub masę) z ładunkiem lub bez ładunku bez zezwolenia i drugą za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej lub wymiarach które zostały przekroczone (są nienormatywne), w sytuacji gdy jedno naruszenie (przejazd) zawiera się w drugim (przewóz – którego częścią jest przejazd).".

Skarżący uzupełnił zarzuty skargi w pismach procesowych z 10 sierpnia 2021r. oraz 15 listopada 2021 r., w którym podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. przy ustalaniu faktów stanowiących podstawę nałożenia kary, gdyż w zakresie dotyczącym wymiarów pojazdu (długości, szerokości, wysokości) brak jest informacji przy użyciu, jakich urządzeń nastąpiło ustalenie tychże wymiarów, czy te urządzenia posiadały świadectwa legalizacji, świadectwa wzorcowania, według jakiej normy wykonano pomiary, jak i w zakresie dotyczącym masy całkowitej brak jest informacji, jakiego termometru użyto do pomiaru temperatury, czy był legalizowany, a wykonanie ważenia w odpowiednich warunkach meteorologicznych jest warunkiem uzyskania prawidłowego jego wyniku.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, nie podzielił stanowiska skarżącego, podtrzymał to zaprezentowane w decyzji i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Należy podkreślić, że na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przywołanie tej regulacji jest istotne, dlatego że skarżący po upływie terminu trzydziestodniowego od chwili otrzymania zaskarżonej decyzji w piśmie z 15 listopada 2021 r. (k. –97 akt sądowych) uzupełnił zarzuty skargi o zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału, zgodnie z którymi to zasadami obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność adminstracyjno-karną, natomiast w niniejszej sprawie ustalenie faktów stanowiących podstawę nałożenia kary nastąpiło z naruszeniem przepisów, bowiem: w zakresie dotyczącym wymiarów pojazdu (długości, szerokości i wysokości) brak jest informacji przy użyciu jakich urządzeń nastąpiło ustalenie ww. wymiarów, czy te urządzenia posiadały świadectwa legalizacji, świadectwa wzorcowania, według jakiej normy wykonano pomiary oraz w zakresie dotyczącym masy całkowitej brak jest informacji jakiego termometru użyto do pomiaru temperatury, czy był to tremometr legalizowany, a wykonanie ważenia w odpowiednich warunkach meteorologicznych jest warunkiem uzyskania prawidłowego jego wyniku. Zasadą uregulowaną w art. 53 § 1 p.p.s.a. jest, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego zarzut ten należało rozpatrzeć w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do najdalej idącego w skutkach zarzutu, żądającego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie można uznać jego zasadności.

Należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, żeby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/20, opubl.:Lex nr 3149896).

Zaskarżona decyzja (z [...] maja 2021 r.) została wydana na podstawie art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Podstawę faktyczną stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach.

Natomiast decyzja (wydana 13 maja 2021 r. i z tym dniem stała się ostateczna na mocy art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a.), a która miałaby powodować nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., została wydana na podstawie art. 140aa ust. 1a i ust. 3a pkt 1, art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowił brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie.

Owszem, obie wspominane decyzje były następstwem kontroli przeprowadzonej przez inspektorów [...] Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2019 r., udokumentowanej w protokole kontroli nr [...] (w aktach adm.). Podczas tej kontroli stwierdzono zarówno brak zezwolenia kategorii VII, jak i brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, a więc naruszenia objęte opisanymi powyżej decyzjami.

Skarżący z okoliczności, że obie decyzje poprzedziło jedno zawiadomienie [...]WITD z [...] grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania, wywodził skutek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że w zawiadomieniu tym mowa jest o wszczęciu postępowania w sprawie kary pieniężnej w zakresie naruszeń opisanych w załączniku do protokołu kontroli, którego kopię organ wraz z zawiadomieniem przesłał skarżącemu.

Jednak, co istotniejsze kara 15.000 zł została utrzymana przez zaskarżoną decyzję wobec potwierdzenia wystąpienia naruszenia z art. 140aa ust. 1 p.r.d.

(Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.), na skarżącego jako podmiot wykonujący przejazd, zgodnie z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. i w wysokości 15.000 zł na mocy art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. (za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach).

Z kolei kara w wysokości 3.000 zł, rozstrzygnięta ostatecznie decyzją GITD z [...] maja 2021 r. nr [...], została nałozona na podstawie art. 140aa ust. 1a pkt 1 p.r.d. (W przypadku braku wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.). Została nałożona na skarżącego jako podmiot wykonujący przejazd, w myśl art. 140aa ust. 3a pkt 1 p.r.d. i w wysokości 3.000 zł na mocy

art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d.

Mimo że jeden i ten sam protokół kontroli był podstawą wszczęcia postępowania, to jednak dokumentował on różne naruszenia spowodowane kontrolowanym przejazdem/przewozem, sankcjonowane w oparciu o odrębne przepisy. Dlatego w przypadku porównywanych decyzji nie można mówić o tożsamości spraw. Ponadto obie sankcje, jak wynika z powołanych przepisów p.r.d. nie podlegają sumowaniu, a przy tym zarówno ust. 1, jak i ust. 1a art. 140aa p.r.d. mówią o decyzjach nakładających karę pieniężną, czyli że kary za opisane naruszenia są nakładane oddzielnie, chociaż w przypadku skarżącego mogłyby być ustalone w jednej decyzji, ale i tak nie podlegałyby sumowaniu.

Niezasadny więc okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez organ.

Natomiast, okoliczność, że ww. decyzja z [...] maja 2021 r. stała się ostateczna, miała istotny wpływ na ocenę ustaleń dokonanych przez GITD.

Należy bowiem wyjaśnić, że w myśl § 2 ust. 1, wydanego na podstawie art. 64i ust. 2 p.r.d., rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. poz. 629) pojazd nienormatywny, który przekracza co najmniej jedną z następujących wielkości: długość pojazdu - 23,00 m (pkt 1), szerokość - 3,20 m (pkt 2), wysokość - 4,50 m (pkt 3), masa całkowita - 60 t (pkt 4) - powinien być pilotowany przez jeden pojazd wykonujący pilotowanie.

W niniejszej sprawie, podczas kontroli ustalono, że był to zespół pojazdów (3,a maksymalnie mogły być 2 pojazdy), składający się z pojazdu ciężarowego (GITD wyjaśnił prawidłowo, że był to ciągnik), dwóch przyczep (GITD prawidłowo wskazał, że była to naczepa i przyczepa); długość zespołu pojazdów wyniosła 25,24 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 34,61 %); wysokość zespołu pojazdów z ładunkiem wyniosła 4,17 m; rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów wyniosła 60,9 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ponad 50%). Zatem długość zespołu pojazdów oraz jego rzeczywista masa całkowita powodowały, że pojazd ten powinien był być pilotowany przez jeden pojazd wykonujący pilotowanie. Skarżący zaś, akceptując decyzje o nałożeniu kary 3.000 zł za brak odpowiedniej liczby pojazdów pilotujących, w rzeczywistości zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez organ podczas kontroli. W protokole kontroli zawarto, że kierowcy okazano świadectwa legalizacji (lub odpowiednio świadectwa wzorcowania) przyrządów pomiarowych użytych do poszczególnych pomiarów (s. 3 protokołu). Choć kierowca odmówił podpisania tej części protokołu kontroli, a podpisał część obejmującą wyniki przeprowadzonej kontroli, to w protokole przesłuchania go w charakterze świadka (w aktach adm.) nie zgłaszał żadnych uwag do procedury przeprowadzenia pomiarów przez inspektorów ITD. W opisie naruszeń w protokole kontroli zaznaczono, że użyto legalizowanych urządzeń, a ponadto wszystkie przyrządy pomiarowe zostały opisane w protokole ważenia, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli. Do tego na znajdującej się w aktach administracyjnych płycie CD organ utrwalił wszystkie świadectwa legalizacji przyrządów użytych podczas kontroli. W odniesieniu do ewentualnego wpływu temperatury na prawidłowość ustaleń faktycznych, w protokole jednoznacznie stwierdzono, że temperatura powietrza wynosiła 9 stopni Celsjusza. Nadto z instrukcji obsługi użytych wag SAW 10C/II wynika, że mogą być używane w temperaturze -20 stopni do +40 stopni Celsjusza. Skarżący zaś nie przedstawił przeciwdowodów, że pomiary zespołu pojazdów przeprowadzono nieprawidłowo.

Wymaga też podkreślenia, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie podważał ustaleń faktycznych.

Dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadne.

Co do zarzutu sformułowanego w pkt 1.1 skargi, tj. naruszenia przez organ zasady ne bis in idem wskutek nałożenia na skarżącego jako przewoźnika dwóch kar (na podstawie p.r.d. i u.t.d.) za to samo zachowanie, w ocenie Sądu, także jest niezasadny.

Kara 12.000 zł została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją GITD z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Sankcja ta została nałożona na stronę na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 2 u.t.d., lp. 10.2.4., lp. 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20 % oraz dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdu, którego dopuszczalna długość została przekroczona o ponad 20 %.

Gdy chodzi o przepisy, na podstawie których została nałożona kara na podstawie u.t.d., zostały wprowadzone na podstawie art. 1 nowelizacji u.t.d; weszły w życie 3 września 2018 r. z mocy art. 11 tego aktu.

W uzasadnieniu projektu omawianej nowelizacji u.t.d. (druk sejmowy VIII.2459) ujęto, że projektowane zmiany u.t.d., p.r.d. oraz ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych wynikają z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8; dalej: rozporządzenie 2016/403) w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego.

Zmiana brzmienia załącznika nr 3 do u.t.d. ma na celu dostosowanie treści przepisów do postanowień rozporządzenia 2016/403 w taki sposób, aby były one koherentne z kwalifikacją i pogrupowaniem naruszeń przewidzianymi w przepisach ww. aktu prawnego Unii Europejskiej.

Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń zgodnie z postanowieniami ww. załącznika nr I oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Zatem wszystkie zaproponowane zmiany w załącznikach są niezbędne do prawidłowej implementacji prawa Unii Europejskiej.

Jednocześnie wprowadza się też zmiany u.t.d. mające na celu wdrożenie przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniającej dyrektywę Rady 96/53 ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1; dalej: dyrektywa 2015/719).

Również przepisy p.r.d. w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją u.t.d. miały zastosowanie przy nałożeniu kar na podstawie p.r.d. (art. 11 ustawy zmieniającej p.r.d.).

Należy zauważyć, że rozporządzenie 2016/403 ma na celu wykonanie uregulowań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE L poz. 300 z 14 listopada 2009, s. 51 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 1071/2009), szczególnie jego art. 6 ust. 2 lit. b). Komisja bowiem została zobowiązana do sporządzenia wykazu kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów unijnych, które, oprócz naruszeń wymienionych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009, mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorców transportu drogowego lub zarządzającego transportem (motyw 1 Preambuły rozporządzenia 2016/403). W tym celu Komisja powinna określić wagę naruszeń poprzez odniesienie do ryzyka spowodowania śmierci lub ciężkich obrażeń ciała oraz podać częstotliwość występowania naruszeń, powyżej której powtarzające się naruszenia uznaje się za poważniejsze (motyw 2 ww. Preambuły). Wykaz kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń, który ma zostać ustanowiony, powinien obejmować naruszenia przepisów unijnych odnoszące się do obszarów określonych w art. 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009 (motyw 3 ww. Preambuły). Wspomniane środki, które mają zostać przyjęte, są niezbędne, aby zapewnić przejrzystość, uczciwość i pewność prawa przy ocenie wagi naruszeń i ich konsekwencji dla dobrej reputacji przedsiębiorców transportowych lub zarządzającego transportem (motyw 5 Preambuły).

W myśl art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2016/403 ustanawia ono wspólny wykaz kategorii, rodzajów i stopni poważnych naruszeń przepisów unijnych w komercyjnym transporcie drogowym, jak określono w załączniku I, a które, oprócz naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009, mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. W ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 2016/403 sklasyfikowano naruszenia przepisów dyrektywy 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów), obecnie zmienionego uregulowaniami dyrektywy 2015/719. Jest to także wypełnienie założeń podanych w motywie 3 Preambuły, gdyż wśród obszarów poważnych naruszeń przepisów wspólnotowych wymienionych w art. 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009 w pkt (ii) wymieniono maksymalną masę i wymiary pojazdów użytkowych w ruchu międzynarodowym.

W konsekwencji w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2016/403 zaznaczono, że do utraty dobrej reputacji mogą prowadzić naruszenia wymienione załączniku I do tego aktu i niezależnie - naruszenia określone w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009. Ten ostatni załącznik, jak wynika z jego tytułu, określa najważniejsze naruszenia dla celów art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1071/2009. Określone w tym ostatnim załączniku najpoważniejsze naruszenia stanowiły górny próg odniesienia dla oceny poziomu wagi odnośnie innych naruszeń (motyw 12 Preambuły rozporządzenia 2016/403).

Z porównanych uregulowań wynika więc, że rozporządzenie 2016/403 doprecyzowywało wykaz kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów wspólnotowych objętych art. 6 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1071/2009, które mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji.

Wobec powyższego, skoro załącznik IV do rozporządzenia 1071/2009 określa najważniejsze naruszenia dla celów art. 6 ust. 2 lit. a) tego aktu, a załącznik I do rozporządzenia 2016/403 wprowadza kategoryzację poważnych naruszeń objętych art. 6 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1071/2009, to zakres uregulowań załącznika I do rozporządzenia 2016/403 i załącznika IV do rozporządzenia 1071/2009 jest rozłączny.

Zarówno naruszenia wymienione w załączniku I do rozporządzenia 2016/403 i załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 (naruszenia z tego załącznika w zasadzie skutkują utratą dobrej reputacji) odnoszą się do utraty dobrej reputacji, która jest wymagana od przedsiębiorcy wykonującego zawód przewoźnika drogowego (art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1071/2009).

Szczegółowe warunki związane z wymogiem dobrej reputacji reguluje wspomniany już art. 6 rozporządzenia 1071/2009. Przepis ust. 1 tego art. stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2, państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorca i zarządzający transportem muszą spełniać, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji. Warunki te są określone pod lit. a) i lit. b). Jak już zaznaczono w lit. b) wymieniono obszary naruszeń, które następnie zostały objęte załącznikiem I do rozporządzenia 2016/40. Natomiast w lit. a) określono dziedziny przepisów krajowych mające wpływ na ocenę dobrej reputacji. Wśród tych warunków wymienia się wymogi w dziedzinie objętej prawem o ruchu drogowym (lit. a) iv). Zatem, według opisanego uregulowania, dziedzina objęta prawem o ruchu drogowym uznawana jest za część prawa członkowskiego. To stanowisko potwierdza także dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17.09.1996, str. 59, Dz. Urz. WE L 67 z 09.03.2002, str. 47 oraz Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1; dalej: dyrektywa 96/53/WE). Według tej dyrektywy różnice między normami Państw Członkowskich w odniesieniu do ciężarów i wymiarów pojazdów użytkowych mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji i stanowić przeszkodę w ruchu między Państwami Członkowskimi. Dlatego na podstawie zasady pomocniczości należy na poziomie wspólnotowym podejmować działania w celu usunięcia tej przeszkody (motyw 3 i 4 Preambuły). Powyższe normy Państw Członkowskich w odniesieniu do ciężarów i wymiarów pojazdów użytkowych odzwierciedlają równowagę między racjonalnym i gospodarczym wykorzystywaniem pojazdów użytkowych, a wymaganiami dotyczącymi utrzymywania infrastruktury, bezpieczeństwa drogowego oraz ochrony środowiska naturalnego i jakości życia (motyw 5 Preambuły). Dyrektywa ta została implementowana przez p.r.d. oraz wydane na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. poz. 2560)

Jak już wspomniano, wypełnienie przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie 2016/403 nastąpiło głównie przez nowelizację u.t.d.

Należy także zauważyć, że dyrektywa 96/53 w art. 10e wymaga, aby Państwa Członkowskie ustanowiły przepisy o sankcjach mających zastosowanie w przypadku naruszenia tego aktu i stosowały wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić ich wykonanie. Sankcje te muszą być skuteczne, niedyskryminujące, proporcjonalne i zniechęcające. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 8 dyrektywy 2015/719. Jak wyjaśniono w motywie 14 Preambuły do dyrektywy 2015/719, państwa członkowskie powinny określić przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszej dyrektywy i powinny zapewnić ich wdrożenie, aby zapewnić zgodność z niniejszą dyrektywą. Zakreślono, że sankcje te powinny być skuteczne, niedyskryminujące, proporcjonalne i odstraszające. Chodzi bowiem o rozwiązanie problemu naruszeń związanych z przeciążeniem pojazdów, aby uniknąć zakłóceń konkurencji i zapewnić bezpieczeństwo na drogach (motyw 12 Preambuły do dyrektywy 2015/719).

Z powołanych uregulowań już wynika, że możliwe jest odrębne nakładanie sankcji za naruszenie stwierdzone na podstawie p.r.d. (jako powiązane z naruszeniem dyrektywy 96/53, zmienionej dyrektywą 2015/719) i u.t.d. (jako będące wynikiem naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 i załączniku I rozporządzenia 2016/403). Z porównania zapisów rozporządzenia 1071/2009 i mającego charakter wykonawczy względem niego rozporządzenia 2016/403 oraz dyrektywy 96/53 zmienionej dyrektywą 2015/719 wynika, że chronią odmienne, choć w pewnych obszarach zazębiające się dobra, co słusznie zauważył organ. Dlatego i kategoria dóbr chronionych przez u.t.d i p.r.d. skutkuje możliwością nakładania odrębnych kar za naruszenia, mimo że stwierdzonych podczas jednej kontroli i ujętych w jednym protokole kontroli (por. wyroki NSA z 28 września 2021 r. w sprawach : II GSK 375/21 i II GSK 248/21; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozporządzenie 1071/2009 bowiem reguluje dostęp do zawodu przewoźnika drogowego i wykonywanie tego zawodu (art. 1 ust. 1) i to jest realizowane w celu pełnego utworzenia wewnętrznego rynku transportu drogowego opartego na uczciwych zasadach konkurencji i wymaga jednolitego stosowania wspólnych zasad określających dostęp do zawodu przewoźnika drogowego rzeczy lub osób. Te wspólne zasady przyczynią się - w interesie przewoźników drogowych, ich klientów i całej gospodarki - do podniesienia poziomu kwalifikacji zawodowych przewoźników, racjonalizacji rynku, poprawy jakości świadczonych usług, a także do zwiększenia bezpieczeństwa drogowego. Ułatwią one również przewoźnikom drogowym skuteczne korzystanie ze swobody przedsiębiorczości (motyw 1 Preambuły do rozporządzenia 1071/2009). Jednolite i skuteczne stosowanie zasad dostępu do zawodu przewoźnika drogowego stanowi główny warunek dostępu do rynku wspólnotowego (motyw 4 Preambuły do ww rozporządzenia).

Takie same cele realizuje u.t.d., która w art. 1 stanowi, że określa zasady podejmowania i wykonywania: krajowego transportu drogowego (pkt 1); międzynarodowego transportu drogowego (pkt 2); niezarobkowego krajowego przewozu drogowego (pkt 3); niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego (pkt 4), a w art. 4 pkt 22 określa, że obowiązki lub warunki przewozu drogowego to są obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy i szeregu wymienionych w tym pkt aktów, na pierwszym miejscu rozporządzeń wspólnotowych.

W trosce o zapewnienie uczciwej konkurencji wspólne zasady dotyczące wykonywania zawodu przewoźnika drogowego powinny być stosowane w jak najszerszym stopniu do wszystkich przedsiębiorców (motyw 6 Preambuły rozporządzenia 1071/2009). Państwo członkowskie siedziby powinno sprawdzać, czy przedsiębiorca nieprzerwanie spełnia warunki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, tak, aby w razie konieczności właściwe organy tego państwa członkowskiego miały możliwość podejmowania decyzji o zawieszeniu lub cofaniu zezwoleń, które pozwalają temu przedsiębiorcy prowadzić działalność na rynku (motyw 7 Preambuły rozporządzenia 1071/2009).

Przy tym ustawodawca unijny w rozporządzeniu 1071/2009 w art. 22 ust. 1 pkt 1 stanowi, że państwa członkowskie przyjmują przepisy określające sankcje mające zastosowanie w przypadkach naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Zatem naruszenie zasad uczciwej konkurencji i transportu drogowego, wykonywania zawodu przewoźnika ma być przewidziane sankcjami skutecznymi, proporcjonalnymi i odstraszającymi.

Z kolei według dyrektywy 96/53 różnice między normami Państw Członkowskich w odniesieniu do ciężarów i wymiarów pojazdów użytkowych mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji i stanowić przeszkodę w ruchu między Państwami Członkowskimi (motyw 3 Preambuły). Na podstawie zasady pomocniczości należy na poziomie wspólnotowym podejmować działania w celu usunięcia tej przeszkody (motyw 4 Preambuły). Normy wprowadzone przez ten akt odzwierciedlają równowagę między racjonalnym i gospodarczym wykorzystywaniem pojazdów użytkowych a wymaganiami dotyczącymi utrzymywania infrastruktury, bezpieczeństwa drogowego oraz ochrony środowiska naturalnego i jakości życia (motyw 5Preambuły). W dyrektywie 2015/719 podano cel zmian, jako konieczność ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, w szczególności emisji dwutlenku węgla (CO2), poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, dostosowania ustawodawstwa w tym zakresie do zmian technologicznych i zmieniających się potrzeb rynkowych oraz ułatwienia operacji transportu intermodalnego, przy jednoczesnym zapewnieniu niezakłóconej konkurencji oraz ochrony infrastruktury drogowej (motyw 1 Preambuły).

W oparciu o powyższe zdaniem Sądu w niniejszej sprawie delikt przypisany skarżącemu nie był tożsamy z deliktem usankcjonowanym karą pieniężną nałożoną na podstawie u.t.d. w decyzji [...]WITD z [...] lutego 2020 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z [...] lipca 2020 r.

Wobec tego nie doszło do naruszenia norm konstytucyjnych i traktatowych wskazanych w pkt 1.1. petitum skargi.

W opisanych okolicznościach Sąd nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2007 r. sygn. akt P 24/07).

Przechodząc z kolei do wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE należy stwierdzić, że skierowanie pytania o treści zaprezentowanej w skardze nie jest niezbędne dla wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie. W świetle treści art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym m.in. o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i EBC. W przypadku, gdy pytanie z tym związane zostanie podniesione przed sądem jednego z krajów członkowskich to w sytuacji, gdy właściwy sąd uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Sąd na tle rozpatrywanej sprawy nie powziął wątpliwości co do treści rozporządzenia 20116/403, co uzasadniono wyżej.

Odnosząc się kwestii możliwości niewymierzenia kary w niniejszej sprawie, sąd podziela stanowisko GITD, że uregulowania działu IVa k.p.a. – "Administracyjne kary pieniężne" nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, z uwagi na unormowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. kompleksowo regulujące zarówno możliwość niewszczynania postępowania, jak i umorzenia wszczętego postępowania (por. wyroki NSA w sprawach: II GSK 375/21 i II GSK 248/21).

Z powyższych względów skargę jako niezasadną należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.