Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2026 r. nr SKO.ZP/415/481/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 listopada 2025 r. nr 488/6730.2/2025 działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. Sp.z.o.o. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo – mieszkalny z instalacjami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, wewnętrznym układem drogowym, instalacjami zewnętrznymi (prądu, wody, kanalizacji ogólnospławnej, ciepłowniczą) na działkach nr [...] [...], [...] obr. [...], przy al. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności na przebieg postępowania w niniejszej sprawie. W szczególności wskazano na zapadłą w toku niniejszej sprawy decyzję SKO w Krakowie z dnia 13 lutego 2025 r. uchylającą poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że orzekając w sprawie ponownie miał na uwadze treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na przesłanki, które należy spełnić, aby możliwe było ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy. Przytoczono treść przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. te przesłanki zawierającego i podkreślono, że dla wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne ich spełnienie. Dodano także, że decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe. W efekcie stwierdzono, że wyniki przeprowadzonej w sprawie nowej analizy architektoniczno - urbanistycznej prowadzą do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z treści u.p.z.p., a w szczególności z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wyjaśniono, że brak w obszarze analizowanym "działek sąsiednich" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powoduje, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. W szczególności wskazano, że z analizy wynika, że brak jest możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem. Wnioskodawca wskazał, że planuje zabudowę generującą wskaźnik na poziomie 66%. Analiza wykazał, że średnia obszaru analizy wynosi 49%,i maksymalną wartością możliwą dla ustalenia na ternie inwestycji byłoby 51%. Wskazano, ze wprawdzie w obszarze analizowanym występują wskaźniki wyższe, jednak dotyczy to działek położonych po przeciwnej stronie ul. [...], którego mają inną formę architektoniczną, znajdują się w zwartej, pierzejowej zabudowie i należą do innego układu urbanistycznego. Z tego powodu należy uznać, że maksymalnym dopuszczalnym wskaźnikiem powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji jest 49% z tolerancją +/- 2%, co nie pozwala na realizację budynku o parametrach określonych we wniosku. Podobnie brak jest możliwości ustalenia zgodnie z wnioskiem parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z wnioskiem planowany jest budynek o wysokości 33 - 34 m do attyki dachu płaskiego. Analiza wykazała, że w związku z tym, iż ustalając ten parametr należy brać pod uwagę wszystkie budynki z obszaru analizowanego, ustalenie takiej wysokości nie jest możliwe. Z terenem inwestycji sąsiaduje bezpośrednio budynek stacji benzynowej i myjni samochodowej o wysokościach odpowiednio 5,7 m i 4 m. Średnia z obszaru analizowanego to 18 m, przy czym zasadą jest, że po obu stronach Al. [...] bliżej jezdni znajdują się budynki niższe, a wyższe dopiero w dalszej odległości od drogi. Wskazano także, że wobec ustalenia, iż wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe, odstąpiono od wzywania inwestora do oświadczenia, czy zmodyfikuje on swój wniosek uwzględniając możliwe parametry zabudowy wynikające z analizy. Organ uznał za niecelowe wyznaczanie innych niż linia zabudowy parametrów wobec stwierdzenia, że nie ma możliwości wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy. Wykazawszy sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 61 ust. 1 organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Ponadto organ w związku ze szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy i eksponowaną lokalizacją terenu inwestycji, zwrócił się o wydanie opinii odnośnie inwestycji do Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej. Gremium to wyraziło swoją negatywną opinię w uchwale z dnia 13 maja 2025 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. Sp.z.o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r. nr SKO.ZP/415/481/2025 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Został on wyznaczony zgodnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jako front terenu inwestycji słusznie przyjęto jego krawędź przylegającą do drogi wewnętrznej biegnącej od Al[...], bowiem od tej strony odbywa się główny wjazd na teren inwestycji. Ponieważ szerokość frontu, jak wynika z załącznika graficznego, ma szerokość ok. 19 m, prawidłowo ustalono, iż obszar analizowany musi być wyznaczony w promieniu co najmniej 57 m od granic terenu inwestycji. Autorka analizy wzięła pod uwagę, że do kwestii sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego odniósł się orzekający w analogicznej sprawie, dotyczącej tego samego terenu inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1074/23 uchylającym poprzednio zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie wskazał, powołując szereg innych orzeczeń dotyczących tej kwestii, że: "przecinanie przez linie obszaru analizy działki zabudowanej nawet w niewielkiej części, nakazuje wzięcie jej pod uwagę w analizie, a nawet umożliwia poszerzenie obszaru analizy tak, aby w całości się w tym obszarze znalazła". Nieuwzględnienie zabudowy na działkach przeciętych granicami wyznaczonego w minimalnym zakresie obszaru analizowanego stanowiło zasadniczy powód uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć organów obu instancji w analogicznej sprawie. Mając to na uwadze obecnie obszar został wyznaczony w taki sposób, aby działki ewidencyjne, których teren granice minimalnego dopuszczalnego obszaru przecinają, zostały uwzględnione w analizie. Tym samym obszar został nieco poszerzony ponad ustawowe minimum. Wyznaczony obszar obecnie obejmuje wszystkie działki zabudowane, które choćby w części znajdowały się w granicach wyznaczonych w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co pozwala na uwzględnienie sąsiedztwa terenu inwestycji w zakresie zgodnym z ustawą. Odniesiono się także do kwestii możliwości uwzględnienia zabudowy pozostającej w trakcie realizacji i nieoddanej jeszcze do użytkowania. Organ wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym tylko budynki oddane do użytkowania mogą stanowić podstawę do ustalania parametrów inwestycji w analizie architektoniczno - urbanistycznej. Wyjątkowo uwzględniono ukończony już, choć nieoddany do użytkowania, budynek na działce nr [...] obr. [...] [...], z uwagi na fakt, iż w innym postępowaniu, dotyczącym zbliżonego terenu, zabudowę tę uwzględniono. Analiza zawiera charakterystykę terenu inwestycji, z której wynika, że jest on położony w północnej części dzielnicy Ś. , w obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej, bezpośrednio przy [...]. Jest zabudowany dwukondygnacyjnym budynkiem usługowym przeznaczonym do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy. Od wschodu graniczy z zabudowaną działką nr [...], na której znajdują się obiekty stacji benzynowej, natomiast od północnego wschodu z działką nr [...], na której znajdują się 10 - i 11- kondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne. W obszarze analizy znajduje się także położony po przeciwnej stronie [...] fragment kwartału zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w zabudowie pierzejowej. Jak podano, charakterystyczną cechą zabudowy obszaru analizowanego jest odsunięcie wysokiej zabudowy w głąb, z dala od krawędzi drogi, a w zbliżeniu do niej sytuowanie zabudowy niższej, maksymalnie 5 - kondygnacyjnej, co znajduje kontynuację także poza obszarem analizowanym z wyjątkiem jednej dominanty przestrzennej w rejonie węzła drogowego im. C. M., niewidocznej z terenu inwestycji. Teren inwestycji w studium położony jest w obszarze oznaczonym symbolem UM - zabudowa usługowa i mieszkaniowa, w obszarze głównych ciągów "zielonych alei". Nie jest sporządzany dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że zasadą wyrażaną w orzecznictwie jest przyjęcie, że pod pojęciem zabudowy już istniejącej na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć wyłącznie zabudowę już wykonaną, a nie zabudowę dopiero planowaną, czy też zabudowę będąca w trakcie realizacji. Autorka analizy postuluje oparcie się na tej zasadzie, kwestionując istnienie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które pozwoliłyby od niej odstąpić. Uzasadnienie zostało przy tym pogłębione i poszerzone w stosunku do kwestionowanego w toku uchylania poprzednio zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Przedstawiając wnioski płynące z analizy wskazano, że dla terenu przedmiotowej inwestycji nie istnieje działka sąsiednia, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynika z niej jednak, że planowane zamierzenie będzie kontynuować funkcję zabudowy zastaną w obszarze analizowanym, występuje w nim bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, a także drogi publiczne, wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. W tym kontekście Kolegium podkreśla, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że od [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa usługowa, z czego wynika, że istnieje działka sąsiednia zabudowana mogąca potencjalnie stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ww. działki stanowią bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, zabudowane obiektami o funkcji tożsamej z wnioskowaną. Wstępny warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został zatem spełniony. Należy mieć jednak na uwadze, że konkretyzacją ostatnio wymienionego przepisu są w przedmiotowej sprawie regulacje Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To bowiem te normy służą wyznaczeniu poszczególnych parametrów zabudowy w nawiązaniu do zabudowy obszaru analizowanego. Analiza w tym zakresie pozwala stwierdzić, czy oprócz spełnienia wstępnego warunku istnienia zabudowanej działki sąsiedniej i kontynuacji funkcji zabudowy, możliwe jest wyznaczenie wszystkich parametrów zabudowy tak, aby wpisać inwestycję w ład przestrzenny zastany w sąsiedztwie. Jako powód wydania decyzji odmownej organ I instancji akcentuje przede wszystkim brak możliwości ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem. W tym kontekście wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje widoczna i przestrzegana reguła, zgodnie z którą zabudowa wysoka, taka jak objęta wnioskiem, sytuowana jest w znacznym oddaleniu od drogi publicznej. Bliżej znajduje się wyłącznie zabudowa niższa, do 5 kondygnacji. Wskazuje się także, że inwestycja planowana jest w odległości 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] - w tym wypadku krawędzi zjazdu z zatoki autobusowej - co jest niezgodne z ustawą o drogach publicznych, Al. [...] jest bowiem drogą kategorii powiatowej. Uchylając poprzednio zapadłą w sprawie decyzję Kolegium wskazywało, że wywody organu I instancji dotyczące tych kwestii, przedstawione w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej załączonej do kwestionowanej decyzji, były niekompletne i nieprzekonujące. Wskazano na konieczność głębszego przeanalizowania wszelkich możliwości wyznaczenia linii zabudowy, jakie daje przepis § 4 rozporządzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające dotyczące omawianej okoliczności. W efekcie podkreślono zróżnicowanie charakteru zabudowy po dwóch stronach [...] (po stronie południowo - wschodniej zabudowa o większych gabarytach, wolnostojącą, odsunięta znacznie od krawędzi jezdni - na 29m, 33m; po stronie północno - zachodniej zabudowa pierzejowa w odległości ok. 11,5 m od krawędzi jezdni); dalsze odsunięcie budynków wyższych, bliżej położone są budynki niższe, nienormatywne położenie budynku na terenie inwestycji (przeznaczonego do rozbiórki), nienormatywna odległość od drogi publicznej (powiatowej) podana we wniosku inwestora. Organ uznał, ze z uwagi na program inwestycji, obejmujący nadbudowę, przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku możliwe byłoby utrzymanie istniejącej w nienormatywnej odległości od drogi linii zabudowy, pod warunkiem zgody zarządcy drogi. Byłoby to jednak możliwe tylko wówczas, gdyby gabaryty budynku pozostały zbliżone do innych budynków obszaru analizowanego występujących w podobnym zbliżeniu do drogi. Nie można dopuścić takiego zbliżenia w przypadku budynku o gabarytach charakterystycznych dla zabudowy zrealizowanej w głębi terenu, w drugiej lub trzeciej linii zabudowy od strony Al. [...]. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że z pewnością nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o § 4 ust. 1 i § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Układ zabudowy w obszarze analizowanym nie pozwala na ich zastosowanie. W toku ponownego rozpatrywania sprawy. Wyznaczenie linii zabudowy musiałoby nastąpić na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia, a więc na podstawie wyników analizy, uwzględniających specyficzne, szczególne uwarunkowania przestrzenne w obszarze analizowanym. Dla zastosowania § 4 ust. 4 Rozporządzenia konieczne jest, aby z analizy wynikała taka możliwość. Poprzednio rozpatrując sprawę Kolegium wytknęło, że możliwość ta nie została przez organ I instancji przeanalizowana należycie, pominięto szereg uwarunkowań narażając się na zarzut dowolności w przyjmowanych wnioskach. Obecnie kwestia linii zabudowy została wyjaśniona w sposób wystarczający, dopuszczono taka możliwość pod warunkiem utrzymania dotychczasowej linii budynku i zgody zarządcy drogi na zmniejszenie odległości od drogi publicznej poniżej wartości normatywnej. Niemniej jednak wskazano, że zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny nie pozwala na realizację budynku o gabarytach objętych wnioskiem w tak bliskiej odległości od jezdni. Budynki o zbieżnych z wnioskowanymi gabarytami występują w obszarze analizy, ale w drugiej i trzeciej linii zabudowy, w głębi terenu i znacznej odległości od drogi. Zbliżenie tak dużego jak wnioskowany budynku na 7 m od granicy tak istotnej arterii, jaką jest Al. [...], stanowiłoby naruszenie zastanego w obszarze ładu przestrzennego, a więc naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ szerzej wyjaśnił, dlaczego pas terenu w pierwszej linii zabudowy od strony ww. ulicy nie może zostać zabudowany budynkami wysokimi. Kolegium te wywody uznało obecnie za wystarczające i oparte na wiadomościach specjalnych urbanisty. Jako przekonujący uznać należy argument organu I instancji, zgodnie z którym brak jest w obszarze analizowanym budynków tak bardzo zbliżonych do drogi. Najbliżej znajduje się zabudowa pierzejowa po przeciwnej stronie Al. [...]. Pomijając już dyskusyjność traktowania tej zabudowy jako punktu odniesienia dla kształtowania zabudowy na objętej wnioskiem działce - z uwagi na odmienność układu urbanistycznego, jest to odległość znacząco przekraczająca wartości wnioskowane. Z kolei całkowite odstąpienie od reguł zaobserwowanych w obszarze analizowanym i wyznaczenie linii bliżej niż linia jakiegokolwiek budynku w analizowanym obszarze, nie może zostać przyjęta z uwagi na wskazaną wyżej argumentację, zgodnie z którą linia planowanego budynku ma zasadniczy wpływ na ład przestrzenny w sąsiedztwie i nie może być kształtowana dowolnie, zwłaszcza, ze oznaczałoby to także odstąpienie od przepisów ustawy o drogach publicznych, co i tak wymagałoby odrębnego zezwolenia na etapie pozyskiwania pozwolenia na budowę. Jako powód wydania decyzji odmownej organ I instancji akcentuje brak możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem. Analiza wykazuje, że wnioskowany wskaźnik (66%) znacznie przekracza średnią z obszaru analizowanego (49%), natomiast wnioskowana wysokość (25 m) przekracza średnią z obszaru analizowanego (17 m), a zwłaszcza średnią wyliczoną dla budynków znajdujących się w zbliżeniu do Al. [...] (12 m). Przedstawiono wywód, zgodnie z którym poszczególne parametry zabudowy na terenie inwestycji powinny być kształtowane w oparciu o reguły ogólne wyznaczone w rozporządzeniu. Przekroczenie wartości średnich musiałoby znajdować uzasadnienie w szczególnych uwarunkowaniach zastanego zagospodarowania sąsiedztwa ternu inwestycji. Badanie tej kwestii ustawodawca pozostawił uprawnionemu urbaniście sporządzającemu analizę architektoniczno - urbanistyczną. W analizowanym przypadku ta uprawiona osoba, posiadająca wiadomości specjalne, nie dostrzegła w obszarze analizowanym żadnych tendencji czy reguł zagospodarowania, które pozwoliłyby od podstawowych zasad odstąpić. W tej sytuacji, przyjmując, że przepisy rozporządzenia stanowią konkretyzację i uszczegółowienie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 uznać należy, że wykroczenie poza owe reguły ogólne tę zasadę dobrego sąsiedztwa by naruszało. Ostatecznie to bowiem urbaniście powierzono zbadanie, czy odstąpienie od reguł ogólnych (gwarantujących - zgodnie z logiką rozporządzenia - realizację zasady dobrego sąsiedztwa) nie naruszy zastanego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Odpowiedź na tak postawione zagadnienie wynikająca z przeprowadzonej analizy, w przypadku przedmiotowej sprawy, jest negatywna. Przeprowadzona analiza wykazała, iż istnieją podstawy do wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przesądza o tym brak możliwości wyznaczenia poszczególnych parametrów inwestycji, które nie znajdują kontynuacji w zabudowie obszaru analizowanego. Brak jest możliwości ustalenia tych parametrów przy zastosowaniu odstępstw od reguł ogólnych wynikających z rozporządzenia. Zatem pomimo, iż w obszarze analizowanym istnieje działka sąsiednia o funkcji tożsamej z wnioskowaną, przeprowadzona analiza wykazała, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została w niniejszej sprawie zrealizowana. Przechodząc do weryfikacji spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że na gruncie materiałów przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - Al. [...] Spełniona została zatem przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeśli chodzi o wykazanie, czy istniejące i planowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, należy stwierdzić, że w aktach sprawy znajdują się aktualne warunki techniczne podłączenia nieruchomości do sieci elektroenergetycznej, gazowej i wodociągowej. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza opinia Zarządu Dróg Miasta K.. Z opinii tej wynika, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej [...] przez istniejący układ dróg wewnętrznych i zjazd. Nie budzi również wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powyższe nie zmienia jednak konstatacji o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. Sp.z.o.o. zarzucając naruszenie:

1/ art. 8,11 i 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie zasady wzbudzania zaufania do organów państwa oraz zasady przekonywania i sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób pobieżny i nieodnoszący się (co najmniej w istotnej części) do okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy;

2/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala wskaźnik wysokości zabudowy w nawiązaniu do wysokości średniej obliczonej tylko dla części obszaru analizowanego tj. w sztucznie i niezgodnie z art. 61 ust. 5a upzp wyznaczonej "strefie obudowy [...]", podczas gdy, zasadnym było ustalenie tego parametru na wnioskowanym przez inwestora poziomie 25 m przez nawiązanie do średniej wartości w obszarze analizowanym (z pominięciem kolidujących z zabudową sąsiednią budynków stacji benzynowej i myjni);

3/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. art. 61 ust. 5a upzp w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która ustala wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie równym średniej w obszarze analizowanym, podczas gdy, mając na uwadze zależności pomiędzy powierzchniami działek ewidencyjnych a wskaźnikami powierzchni zabudowy, zasadnym było ustalenie powierzchni zabudowy na wnioskowanym przez inwestora poziomie 66% (w nawiązaniu do zabudowy na działkach o podobnej wielkości co działka objęta wnioskiem);

4/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. art. 61 ust. 5a upzp w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 1 i 2 i § 8 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na wadliwej analizie funkcji i cech zabudowy, która stwierdza, że planowana zabudowa kontynuuje szerokość elewacji frontowej i geometrię dachów w obszarze analizowanym ale jednocześnie nie dopuszcza możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na "ustawowo narzucony obowiązek kontynuacji (nawiązania) do stwierdzonych w analizie cech zabudowy sąsiedniej oraz utrzymania cech charakterystycznych dla istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym";

5/ art. 60 ust. 4 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji sporządzonej w oparciu o analizę, dla której zasadnicza teza (brak możliwości wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora) została sformułowana przez Miejską Komisję Urbanistyczno- Architektoniczną.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Jak stanowi art 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia organów różnych dwóch stopni (instancji). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (por. też wyroki NSA: z 21.02.2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z 21.04.2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). O naruszeniu zasady dwuinstancyjności dochodzi, gdy przynajmniej jeden z orzekających dwuinstancyjne organów błędnie zidentyfikował podmiotowe lub przedmiotowe granice sprawy administracyjnej, zaniechał ustalenia kluczowych okoliczności faktycznych opisanych w hipotezie stosowanej normy materialnej względnie dopuścił się innych równie istotnych uchybień, które uzasadniają ocenę, że do rozpoznania i rozstrzygnięcia przezeń sprawy tak naprawdę nie doszło (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r. III OSK 505/23).

Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na tym, że ponownie (przez organ drugiej instancji) rozpoznawana jest ta sama sprawa administracyjna, którą rozpoznawał organ pierwszej instancji. Tożsamość sprawy administracyjnej zakłada zbieżność spawy rozpoznawanej przesz organy obu instancji, tak co do podmiotu jak i przedmiotu postępowania. Nie jest dopuszczalnym, by organy niższego i wyższego stopnia orzekały w przedmiotowo różnych sprawach, choćby różnice te nie dotyczyły całości sprawy a niektórych jej fragmentów. Różnice dotyczące postępowań toczących się w dwóch instancjach, dotyczą głównie powinności organu odwoławczego do wnikliwego ustosunkowania się co do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zarzuty te powinien opisać a następnie merytorycznie odnieść się do ich zasadności lub bezzasadności. Nie jest dopuszczalny, by organ drugiej instancji, wadliwie opisywał zgłoszone w odwołaniu zarzuty, bądź nie odniósł się do tych zarzutów w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu.

W ocenie sądu, decyzja organu drugiej instancji naruszyła zasady, o których mowa wyżej. Dokonując opisu zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, organ nie podaje zawartych w tym odwołaniu wszystkich punktów dotyczących zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego lub podaje przepisy, w stosunku do których nie zostały zgłoszone zarzuty ich naruszenia, bądź myli parametry wnioskowanego zamierzenia, o których mowa w zarzutach.

I tak w opisie zarzutów, brak zarzutu zawartego w pkt 3 tj. naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 8 § 1 kpa. Znajduje się natomiast niezgłoszony w odwołaniu zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia (z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) poprzez błędne przyjęcie, że "nie ma możliwości ustalenia dla projektowanej inwestycji wnioskowanej szerokości elewacji frontowej, a to na skutek błędnego ustalenia co do braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy". Parametry wnioskowanego zamierzenia opisane w zarzutach skargi jako dotyczące wysokości zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy wskazane w odwołaniu odpowiednio jako 25 m oraz 66 % w decyzji zostały przedstawione jako 33-34 m oraz 72-74%. Z kolei jako główny podwód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia organ odwoławczy wskazuje na niemożność wyznaczenia dla niej linii zabudowy. W uzasadnieniu organu drugiej instancji stwierdzenia takie znalazły się w opisie decyzji organu pierwszej instancji (str 2, 8 oraz 10), oraz jako stanowisko własne organu odwoławczego (str. 10) gdzie organ podaje, że "Reasumując powyższy wątek, Kolegium stwierdza, że uzasadnienie braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w przedmiotowej sprawie jest obecnie wystarczające. Organ, zgodnie z zaleceniami Kolegium, przeanalizował także możliwość wyznaczenia pozostałych parametrów dla planowanej zabudowy. Nie wyznaczył ich, z wagi na fakt, iż doszedł do wniosku, ze dla inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy."

Tymczasem w analizie urbanistyczno – architektonicznej, której wyniki stanowią załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji podano, że "stwierdza się, że ze względu na rodzaj inwestycji (rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku) możliwe byłoby utrzymanie linii istniejącej zabudowy tj. odległości 7 m od granicy z działką drogową nr [...] alei [...] (zgodnie ze stanem istniejącym)." Tak więc kwestia związana z linią zabudowy (jej wyznaczenia) nie stanowiła żadnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Stanowisko organu drugiej instancji wyrażane wielokrotnie w uzasadnieniu decyzji, w tym przedmiocie jest niezrozumiałe i budzi obawy, że z uwagi na fakt, że toczy się kilka postępowań o ustalenie warunków zabudowy inicjowanych przez stronę skarżącą w stosunku do tego samego terenu, odwołanie jakie rozpoznał organ nie dotyczy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 listopada 2025 r. nr 488/6730.2/2025. Co za tym idzie, zachodzi uzasadniona wątpliwość czy organ odniósł się do właściwej sprawy a w konsekwencji czy odwołanie zostało rozpatrzone zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do argumentacji organu, jakoby ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia było niemożliwe ze względu na fakt, że wnioskowane przez inwestora parametry zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość górnej elewacji frontowej) wartościami przewyższają wskaźniki zabudowy występujące w obszarze analizy wzdłuż (w obudowie) ul. [...], wskazać należy, że jest to argumentacja pozbawiona racji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia lub sposobu użytkowania. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2026 r. II OSK 238/25, z dnia 17 marca 2026 r. II OSK 2412/23). Związany charakter decyzji o ustaleniu warunków nowej zabudowy dotyczy jednakże tylko przesłanek jej wydania a nie wnioskowanych przez inwestora parametrów nowej zabudowy. Te zawsze ustala organ na podstawie analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej w oparciu o reguły określone w Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. poz. 1116 (poprzednio Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Przeciwnie, w orzecznictwie podkreśla się, że ustalając parametry nowej zabudowy, organ nie może dostosowywać ich do wniosku inwestora przez ustalanie parametrów zabudowy w wartościowych zawnioskowanych, przewyższających średnią wielkość tych parametrów z obszaru analizy, jeżeli odstępstwo takie nie jest uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi czy architektonicznymi, co w sposób logiczny musi wynikać z analizy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2023 r. II OSK 1781/21,wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1392/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19, wyrok z dnia 14 listopada 2017 r. II SA/Kr 889/17).

Organ w tym zakresie nie jest zatem związany wnioskiem inwestora i parametry nowej zabudowy może określić w wartościując innych (niższych) niż wnioskowane. Niemożność dostosowania parametrów nowej zabudowy do wniosku inwestora nie może jednak stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jeżeli inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ w takiej sytuacji powinien ustalić warunki zabudowy, ustalając parametry nowej zabudowy w wartościowych innych niż zawnioskowane. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na rozbieżności pomiędzy wnioskowanymi parametrami nowej zabudowy a wartościami średnimi z obszaru analizy, lub innymi uwarunkowaniami wynikającego rozporządzeń wykonawczych (linia zabudowy, geometria dachu) dotyczyć może jedynie sytuacji, kiedy wartości te w sposób drastyczny się różniły by się od wnioskowanych tak, że można by uznać, że organ ustalając warunki zabudowy w oparciu o wartości średnie z obszaru analizy, warunki te ustalił by dla przedmiotowo innego przedsięwzięcia niż przedsięwzięcie wnioskowane. Sytuacja taka w ocenie sądu nie zachodziła w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.