IV SAB/Po 119/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-09	
Data wpływu	2024-08-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659	
Sygn. powiązane	II OSK 3106/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi O. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku O. Z. z dnia 29 września 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego O. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 lipca 2024 r. Skarżący O. Z., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w związku z jego wnioskiem z dnia 29 września 2023 r.

Skarżący w skardze wniósł o to, aby Sąd:

1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a") zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem,

2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

4) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym,

5) zasądził od organu na rzecz Skarżącego koszty postępowania.

Nadto Skarżący wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

1) na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE w związku z art. 223 i art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem przepis ustawy krajowej oznacza faktycznie wtórną deimplementację postanowień wspomnianej dyrektywy, która zobowiązuje organ rozpoznać sprawę Skarżącego w najkrótszym możliwym terminie, nie później niż w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym termin ten może zostać wydłużony jeszcze o trzy miesiące; art. 223 i art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach w obecnym brzmieniu są wynikiem implementacji dyrektywy i norm tych nie da się pogodzić z art. 100d specustawy,

2) na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw 1993, 61, poz. 284), nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem przepis ustawy krajowej odbiera Skarżącemu prawo do sądu (w tym prawo do odszkodowania), które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy,

3) na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 47 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw 1993, 61, poz. 284), nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, albowiem przepis ustawy krajowej odbiera Skarżącemu prawo do bycia wolnym od ingerencji władzy publicznej w prawo Skarżącego do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w dniu 29 września 2023 roku organ otrzymał jego wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 3 listopada 2023 roku Skarżący stawił się osobiście, pobrano od cudzoziemca odciski linii papilarnych, wniosek nie zawierał już braków formalnych.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 223 w związku z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinno zakończyć się nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od dnia jego wszczęcia. Norma ta stanowi wynik implementacji do polskiej ustawy postanowień przewidzianych w art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE, z której wynika, że sprawa taka jak Skarżącego ma zostać załatwiona w najkrótszym możliwym terminie, nie później, niż w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku, przy czym termin ten może zostać wydłużony jeszcze o trzy miesiące. Polski ustawodawca, co do zasady przecież racjonalny, uznał, że nie skorzysta z "czterech miesięcy od daty złożenia wniosku" + "termin (...) może być przedłużony o okres nie dłuższy niż trzy miesiąc", tylko przewidział 6 miesięcy od daty kompletnego wniosku. Doszedł zapewne do przekonania, że to wystarczy. Polski ustawodawca, wprowadzając do specustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepis wstrzymujący bieg terminów, dokonał tak naprawdę deimplementacji art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE, ponieważ dyrektywa nałożyła na państwo polskie zobowiązanie, aby tak przygotowało ustawę o cudzoziemcach, aby termin na załatwienie sprawy nie przekroczył siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ustawa o cudzoziemcach jest co prawda ustawą krajową, ale jej art. 223 i art. 210 ust. 1 jest następstwem wykonania zobowiązania międzynarodowego Polski (implementacji dyrektywy). Dyrektywa nie przewiduje możliwości wstrzymania biegu terminów, zatem polski ustawodawca nie może tego uczynić ustawą krajową (o pomocy obywatelom Ukrainy).

Zdaniem Skarżącego zgodnie z postanowieniami ustawy o cudzoziemcach, jego sprawa powinna być załatwiona do 31 marca 2024 roku, ewentualnie do 3 maja 2024 roku. Zgodnie z postanowieniami dyrektywy, termin upłynął definitywnie 7 miesięcy po dniu złożenia wniosku, to jest w dniu 29 kwietnia 2024 roku. Ponaglenie zostało złożone w dniu 28 czerwca 2024 roku i zostało pozostawione bez rozpoznania.

Norma przepisu art. 223 w związku z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach stanowi realizację postanowienia zawartego w art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, że przepisy szczególne mogą ustanowić inne terminy niż przewidziane w § 3 i 3a. Oznacza to jednak, że art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, uchylają jedynie normy zawarte w art. 35 § 3 i 3a k.p.a., nie uchylają zatem norm przewidzianych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Nie uchylają również przepisów ogólnych (art. 12 k.p.a.). Wynika z tego, że organ powinien działać bez zbędnej zwłoki i bez zbędnej zwłoki powinny być załatwione te sprawy, w przypadku których do podania dołączono wszystkie niezbędne dowody.

Dalej Skarżący argumentował, że urzędy wojewódzkie uzasadniają swoją bezczynność i opieszałość tym, że polski ustawodawca zezwolił im od 24 lutego 2022 roku do 30 września 2025 roku (ponad trzy i pół roku ...) nie przejmować się terminami, których bieg został wstrzymany i strona została rzekomo pozbawiona prawa do korzystania ze środków prawnych zwalczających bezczynność. Przepisy te są bez precedensu zdaniem Skarżącego. Naruszają normy konstytucyjne i międzynarodowe zobowiązania Polski.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt.

Odnosząc się do skargi Wojewoda wskazał, że żądanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 2 tygodni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zarzuty dotyczące przewlekłości w postępowaniu podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie ze względu na stan prawny obowiązujący w czasie zakwestionowanego skargą stanu przewlekłości organu.

Zgodnie z art. 100 c ust. 1 pkt 1 lit a) oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy bieg terminów na załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie od 24 lutego 022 r. do 30 września 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, zdaniem Wojewody, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem organu skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art.100d specustawy ukraińskiej. Według Wojewody zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców.

Dalej wskazano, że brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wojewoda stanął na stanowisku, że na mocy art. 100c ust. 3 i 4 specustawy organy nie zostały zwolnione z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. prawa cudzoziemca do rozpoznania w rozsądnym terminie spraw dotyczących uzyskania tytułu pobytowego. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszania tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. ż art. 184 Konstytucji w związku z art. 149 p.p.s.a.

Dalej organ argumentował, że w świetle przywołanego orzecznictwa za bezpodstawny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE.L . z 2004 r. Nr 16, poz. 44 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE.L . z 2004 r. Nr 16, poz. 44 z późn. zm.) właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Z kolei art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewiduje, że właściwe organy krajowe rozpatrują wnioski w terminie czterech miesięcy od daty ich złożenia. Jeżeli do wniosku nie dołączono dokumentacji dowodowej, wymienionej w art. 15 i 16, lub w wyjątkowych, okolicznościach związanych ze złożonym Charakterem sprawy, termin określony w akapicie pierwszym może być przedłużony na okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W takich przypadkach właściwe organy krajowe powiadamiają o tym wnioskodawcę.

Zdaniem organu przepis art. 100d ust. 3 pkt 2 "niweluje" jedynie skutek wynikający z braku rozstrzygnięcia sprawy w terminie, a nie zmienia samego terminu, co potwierdza zwrot "za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa". Podobnie w art. 100 ust. 4 jest mowa o zaprzestaniu czynności przez organ lub dokonywaniu ich z opóźnieniem - przepis ten "blokuje" zatem wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, a nie wydłuża terminy określone w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy, konsekwencje niewydania decyzji w terminie, określa ustawodawstwo krajowe danego Państwa Członkowskiego. Tym samym, dyrektywa nie ingeruje w możliwość czasowego wyłączenia stosowania przepisów prawa krajowego, na podstawie których Sąd zasądza sumy pieniężne. Do tej właśnie materii odnoszą się przepisy art. 100c i art. 100d ustawy.

W ramach pewnej swobody w kształtowaniu skutków niedochowania terminów określonych zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE, którą to swobodę przewiduje właśnie akapit drugi w art. 20 ust. 1 tej dyrektywy, ustawodawca krajowy, może czasowo, uznając, iż istnieją poważne ku temu argumenty, wyłączyć występowanie określonych, ogólnych konsekwencji niedochowania terminów ustanowionych w prawie krajowym w zgodzie z dyrektywą. I takie właśnie czasowe wyłączenie skutków przewidują przywołane przepisy art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej. Dlatego też, mając na uwadze to, że wszelkie skutki niedochowania terminu określonego w ramach art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE, powinny być określone w prawie krajowym, a te czasowo nie występują na skutek działania właśnie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej (nie permanentnie, ale czasowo), nie można stwierdzić stanu bezczynności lub stanu przewlekłości. W świetle powyższej argumentacji można stwierdzić, iż współistnienie tych przepisów ustawowych oraz art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach da się pogodzić z zakresem zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej wynikających z art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.

Wojewoda wskazał, że sytuacja związana z konfliktem zbrojnym na Ukrainie ma charakter wyjątkowy. Po pierwsze, z powodu kolejnej, nieprzewidywanej wcześniej skali napływu wniosków, spowodowanej między innymi niepokojem i niepewnością cudzoziemców, co do aktualności i ważności dokumentów. Po drugie, z powodu zmian dotychczas obowiązujących i zupełnie nowych procedur legalizacji pobytu. Ponadto skutki trwającego konfliktu na Ukrainie należy rozpatrywać w znacznie szerszym ujęciu niż tylko przez pryzmat liczby wniosków o udzielenie zezwolenia składanych przez obywateli Ukrainy. Uwagi wymaga również fakt, że wojna na Ukrainie znacząco zmieniła i zmienia obraz migracji w Polsce. To skutkuje wzrostem liczby spraw niestandardowych, o większym stopnia skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Stale rośnie liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składanych do Wojewody. W 2021 r. było to 45,5 tys., w 2022 r. - 53,4 tys., w 2023 r. - 59 tys., w I półroczu 2024 r. - 32 tys. spraw.

Wojewoda jednocześnie podkreślił, że mimo zawieszenia biegu terminów podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce - w 2021r. wydał o 31% więcej decyzji niż w roku 2020, a w 2022r. wydał o 56% więcej decyzji niż w roku 2021, w 2023r. wydał 17% więcej rozstrzygnięć niż w 2022r. Wojewoda stale podejmuje również starania o wzmocnienie obsady kadrowej oraz pozostałych zasobów niezbędnych do załatwiania spraw. Wprowadza również niezbędne zmiany organizacyjne. Stale jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym te opisane powyżej związane z

Ponadto zdaniem Wojewody w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Wymieniony nie wskazał jakoby doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jego sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał skargę za zasadną.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny składając ponaglenie z dnia 29 czerwca 2024 r., które Wojewoda pozostawił bez rozpoznania w dniu 8 lipca 2024 r. (k. 223-224 akt adm.).

Poza tym do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie". Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi (28 grudnia 2023 r.), co wynika z informacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sąd.) oraz do dnia wyrokowania sprawa nie została zakończona przez organ odwoławczy, które bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania zostało objęte przedmiotową skargą. Skarga okazała się zatem dopuszczalna.

Z brzmienia tytułu wniesionej skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania ") oraz pkt 2 jej petitum wynika, że Skarżący uczynił przedmiotem skargi wyłącznie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi – w których Skarżący wytyka również niedochowanie przez organ ustawowego terminu do wydania wnioskowanego zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – to należy dojść do przekonania, że przedmiot skargi w istocie obejmuje także bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy. Z uwagi na to wydano zarządzenie z dnia 8 października 2024 r. o zmianie przedmiotu postępowania (k. 74 akt sąd.).

Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Skarżący zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769, dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.c."). Wniosek złożony został w dniu 29 września 2023 r.

Na podstawie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W przypadku spraw dotyczących pobytu rezydenta długoterminowego UE terminy te określa art. 223 u.c. stosowanie do spraw udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wyszczególnionych przepisów dotyczących udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, w tym przepisów art. 210 u.c. Ten ostatni zaś artykuł – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021") – stanowi, że:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni.

4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej z dniem 29 stycznia 2022 r. przytoczone wyżej, aktualne brzmienie art. 210 u.c. wyjaśniono, że:

"Podobnie z tym wezwaniem sprzężony został bieg nowych, szczególnych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt stały (art. 210) oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Ustanowienie 6-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy udzielenia jednego z tych zezwoleń, dłuższego dwukrotnie, od obecnego terminu 3-miesięcznego, w ocenie projektodawcy pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, którą wdrażają przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy o cudzoziemcach, i ma swoje uzasadnienie w stopniu skomplikowania tych spraw. Jednocześnie ustanowienie terminów 90-dniowych na załatwienie tych spraw w postępowaniu odwoławczym ma uzasadnienie analogiczne do tego, które dotyczy ustanowienia takich terminów w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy." (Druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji).

Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dalej wskazać należy, że jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.- dalej jako: u.p.o.U.) w okresie do dnia - odpowiednio 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1 – wielokrotnie nowelizowany) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 05 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA), zgodnie z którym art. 100c u.p.o.U. nie ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24 lutego 2022 r. W ocenie NSA taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis w tym zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Przy czym, w niniejszej sprawie Skarżący jest obywatelem Ukrainy.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wojewoda z kolei odpiera te zarzuty, odwołując się przede wszystkim do przepisów u.p.o.U., w szczególności art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela stanowiska wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/24 oraz sygn. akt IV SAB/Po 61/24; z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 77/24 (CBOSA).

Przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania implikuje stanowisko, że wystąpiły one w badanej sprawie. Pomimo bowiem opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem Skarżącego z 29 września 2023 r. o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE – a to z następujących względów.

Po pierwsze, regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.U., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jawią się jako niezgodne z przepisami wzmiankowanej wyżej (przy omawianiu przepisu art. 210 w zw. z art. 223 u.c.) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 16, poz. 44, z późn. zm.; w skrócie "dyrektywa 2003/109/WE").

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. "Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu" (pkt 10 preambuły).

W ścisłym związku z tak określonym celem omawianej dyrektywy 2003/109/WE pozostają unormowania jej art. 7 ust. 2, w myśl których:

"Właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego.

W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony.

Ponadto dana osoba jest informowana o jej prawach i obowiązkach wynikających z niniejszej dyrektywy.

Wszelkie konsekwencje niepodjęcia decyzji przed upływem terminu przewidzianego w tym przepisie ustalane są przez ustawodawstwo krajowe odpowiedniego Państwa Członkowskiego."

W świetle cytowanych przepisów analizowanej dyrektywy, określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie decyzji w sprawie statusu rezydenta długoterminowego UE nie powinien przekraczać sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie, i tylko wówczas, jeżeli ma ona złożony charakter (verba legis: "w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy").

Od razu zauważmy, że analizowana dyrektywa 2003/109/WE nie dopuszcza możliwości generalnego wydłużania terminów załatwiania wszystkich spraw o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego UE, ani – tym bardziej – generalnego lub "automatycznego" wstrzymania (nie rozpoczynania lub zawieszenia) ich biegu.

Jak to już wyżej wspomniano, implementacji ww. przepisów dyrektywy służył m.in. art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., w którym zakreślono 6-miesięczny termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2003/109/WE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE) terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (podobnie wyroki WSA: z 25 stycznia 2024 r., sygn. IV SAB/Po 175/23; z 09 maja 2024 r., sygn. IV SAB/Po 61/24).

Wbrew odmiennym twierdzeniom autora odpowiedzi na skargę – niezasadnie abstrahującym od obowiązku respektowania zasady efektywności prawa wspólnotowego (która m.in. wymaga, by przepisy prawa krajowego, zarówno procesowego, jak i materialnego, były konstruowane oraz wykładane w taki sposób, by prawa podmiotowe wynikające z przepisów wspólnotowych były skutecznie chronione przed wszelkiego rodzaju naruszeniami; por. D. Miąsik [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 227, i tam przywołane piśmiennictwo) – takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji ww. przepisu dyrektywy 2003/109/WE w polskim ustawodawstwie krajowym. Tym samym jest sprzeczne z art. 26 zd. pierwsze tej dyrektywy, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 23 stycznia 2006 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania.

Nie ulega zaś wątpliwości – na co zwrócono uwagę m.in. w wyroku tut. Sądu z 09 listopada 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Po 130/23 – że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie).

Powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi (unconditional) oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi (clear and precise), które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105).

W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma przepis art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, określający maksymalny termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz bieg tego terminu i zasady jego wyjątkowego przedłużania. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. regułę Simmenthal, regułę Factortame, regułę Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jako sprzeczny z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności (o czym niżej). W tym względzie Sąd w pełni popiera argumentację podnoszoną przez Skarżącego w skardze.

Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisu u.p.o.U. pozostają również zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jakie zostały podniesione przez przedstawicieli doktryny pod adresem regulacji art. 100c ust. 1 u.p.o.U., i które w istotnej mierze pozostają aktualne także w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Komentatorzy art. 100c ust. 1 u.p.o.U. zauważyli mianowicie, że "[w]prowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie wprowadzenia omawianej regulacji. Należy zauważyć, że rozwiązania wprowadzone przepisami komentowanej ustawy w chwili obecnej nie nakładają na wojewodów dodatkowych zadań w zakresie legalizacji pobytu, a wzrostu liczby składanych wniosków pobytowych można się spodziewać dopiero po 24.11.2022 r., kiedy to obywatele Ukrainy, których pobyt uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, będą mogli skutecznie składać wnioski pobytowe w trybie art. 38 specustawy. Rozwiązanie takie uznać należy zatem za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c).

Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Oto bowiem w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77).

W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 u.p.o.U., w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 u.p.o.U.), że "[o]graniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności/przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23).

Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z póżn. zm.; w skrócie: "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Wprawdzie w wyroku z 05 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu:

"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego."

W związku z tym uprawniony jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52).

W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także innych wiążących się ze statusem rezydenta długoterminowego UE uprawnień, w tym dostępu np. do zatrudnienia i prowadzenia działalności na własny rachunek (zob. art. 1121 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE), co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego – co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z 28.11.1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32).

Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

Tymczasem regulacja zawarta art. 100d ust. 4 (poprzednio: art. 100c ust. 4) u.p.o.U., z naruszeniem art. 13 EKPC zmierza w istocie do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z, co do zasady, skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 7 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE (przewidzianym także expressis verbis w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c.), wynoszącym 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "złożony" w rozumieniu art. 7 ust. 2 zd. trzecie ww. dyrektywy.

Wniosek w sprawie został złożony przez Skarżącego w dniu 29 września 2023 r., natomiast postępowanie wszczęto w dniu 3 listopada 2023 r. po uzupełnieniu braków formalnych. Z uwagi na to 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 3 maja 2024 r. Tymczasem nie tylko w tym terminie, ale nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, w szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji.

Powyższe, wobec braku zakończenia postępowania do dnia wydania wyroku, powodowało konieczność zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku O. Z. z dnia 29 września 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Sąd również na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku).

Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.). Jednak nie każda bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność w niniejszej sprawie wynikała z wykładni art. 100c i 100d u.p.o.U. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do Skarżącego, czy też działania na jego szkodę. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogą one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność w sprawie naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił.

Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz Skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej wypada zauważyć, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08 lutego2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W kontrolowanej sprawie Skarżący właściwie nie uzasadnił wniosku w powyższym zakresie, co nie pozwala na przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej. Skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej należało zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Stowarzyszenie wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje kwotę 597 zł.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.