Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1064/21 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2021 r. nr BP.500.255.2021.0165.GR4.89549 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 16 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Go 1064/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 326, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. K. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", organ") z 4 października 2021r., nr BP.500.255.2021. 0165.GR4.89549 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. oraz art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 92c ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezpodstawne uznanie, przy zignorowaniu słusznego interesu strony, a przede wszystkim wbrew domniemaniu wynikającemu z zasady zaufania do przedsiębiorcy, że naruszenie, tj. niepoddanie się kontroli, nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, na które skarżący miał wpływ lub mógł je przewidzieć podczas gdy nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, a także nie mógł ich przewidzieć;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym polegające na naruszeniu słusznego interesu strony poprzez wydanie przez organ decyzji z 4 października 2021r. przed zgromadzeniem pełnego materiału dowodowego, celem niedopuszczenia do upływu terminu, po którym organ zobowiązany byłby umorzyć postępowanie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd I instancji, w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Go 612/20. Wyrokiem tym WSA uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 sierpnia 2020r., nr BP.500.22.2020.0165.GR4.5755 oraz poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "LWITD", "organ I instancji") z 14 grudnia 2019r., nr WITD-WI.8140.5.20.2019.IV0183 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego orzeczenia WSA wskazał, że stosownie do treści art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Wśród naruszeń tych, w lp. 1.6 załącznika nr 3 wskazane zostało niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, za co przewidziana została kara pieniężna w wysokości 12.000 zł. Wyjaśnił, że z wyrażenia zawartego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do omawianej ustawy wynika, że ustawodawca poprzez użycie zwrotów "niepoddanie się" lub "uniemożliwienie" przeprowadzenia kontroli odniósł się do zdarzeń przeszłych dokonanych. Wskazał, że w przytoczonej jednostce redakcyjnej załącznika do ustawy przewidziano zatem karę w sytuacji, gdy do kontroli nie doszło z powodu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia jej przez stronę. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem na gruncie art. 92a u.t.d. ma charakter administracyjny, tzn. powstaje przez sam fakt zaistnienia bezprawności - naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego. Wprawdzie do powstania tej odpowiedzialności co do zasady wystarczające jest stwierdzenie zaistnienia naruszenia, nawet jeśli powstało ono w sposób niezawiniony, jednakże kwestia odpowiedzialności podmiotu nie może być rozpatrywana z pominięciem regulacji wyłączających tę odpowiedzialność, zawartych w art. 92b u.t.d. (zapewnienie przez przedsiębiorcę odpowiedniej organizacji pracy oraz zasad wynagradzania w przedsiębiorstwie) i art. 92c u.t.d. W ocenie WSA analizy wymagało też, czy w sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanki egzoneracyjnej wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd zwrócił uwagę, że zasady rozkładu ciężaru dowodu w zakresie wykazania okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowców, którymi przedsiębiorca się posługuje przy wykonywaniu przewozu, przedstawiają się przy tym w ten sposób, że zebranie dowodów w sprawie, której przedmiotem jest naruszenie przepisów ustawy oraz odpowiednich przepisów unijnych, jest obowiązkiem organu, natomiast wykazanie okoliczności objętych hipotezami art. 92c u.t.d., a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciąża przedsiębiorcę. Organy też nie poddały ocenie okoliczności, czy skarżący istotnie w dacie wyznaczonej kontroli przebywał we Włoszech. Nie została również zbadana kwestia zdolności małżonki skarżącego, będącej osobą upoważnioną przez niego do reprezentowania go w toku kontroli, tj. do pełnienia tej roli w wyznaczonym przez organ terminie. Zwrócił tu uwagę, że organy nie przeprowadziły analizy zwolnienia lekarskiego w zakresie tego, czy chora miała leżeć, czy mogła chodzić, co ma zasadniczy wpływ na ocenę, czy udział w czynnościach kontrolnych małżonki skarżącego był możliwy. Ponadto w decyzji ogólnikowo wskazano, że skarżący mógł upoważnić w celu reprezentowania go w toku kontroli inną osobę, czego nie skonkretyzowano. Nadto nie zostało poddane ocenie, czy w sytuacji pobytu skarżącego poza granicami Polski oraz podnoszonych problemów zdrowotnych małżonki skarżącego, będącej osobą upoważnioną do reprezentowania go w toku kontroli, funkcji tej istotnie nie mogła przejąć inna osoba zatrudniona przez niego czy to na podstawie umowy o pracę, czy to na podstawie umowy cywilnoprawnej zwłaszcza, że jak wynika z akt sprawy, skarżący wykorzystuje w ramach prowadzonej działalności 15 pojazdów, a zatem zatrudnia również inne osoby. W braku ustalenia tych okoliczności i nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 77 i art. 80 k.p.a.) nałożenie kary WSA uznał za przedwczesne, zobowiązując organy do poczynienia wskazanych wyżej ustaleń w ponowionym postępowaniu.

Od powyższego orzeczenia żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i tym samym wyrok ten stał się prawomocny.

Podkreślić należy, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Go 612/20 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało bowiem, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę LWITD pismem z 28 kwietnia 2021r. poinformował stronę o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy, następnie w dniu 14 maja 2021r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień, w tym przedstawienia zlecenia wykonywania przewozu, dokumentów przewozowych związanych z wykonywanym na terenie W. transportem, wskazanie numeru rejestracyjnego pojazdu oraz dokumentów or.z zwolnienia lekarskiego wystawionego dla K.K..

W odpowiedzi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe wyjaśnienia, iż w dniu 5 listopada 2019r. zmuszony był pilnie wyjechać do W. swoim samochodem serwisowym, a w tym czasie nie wykonywał zlecenia transportowego, a jedynie udzielał pomocy w związku z awarią naczepy. Do wyjaśnień dołączono wydruk CMR poświadczający przewóz towaru w dniu 5 listopada 2019r., zdjęcia przedstawiające uszkodzone koło pojazdu oraz wydruk z CEDG o zadeklarowanym charakterze prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że ze względu na upływ czasu nie przedstawił zwolnienia lekarskiego żony, która wystąpiła do ZUS o udostępnienie druku L4 jednak do dnia wydania decyzji przez organ kontrolny nie zostało ono organowi doręczone.

Decyzją z 21 lipca 2021r., nr WITD-WI.8140.5.20.2019.IV0183/P LWITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji i stwierdzając, że skarżący nie wykazał okoliczności egzoneracyjnych zwalniających go od odpowiedzialności administracyjnej za "niepoddanie" się kontroli mimo prawnego obowiązku.

Decyzją z 4 października 2021r., GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem GITD organ I instancji nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a., gromadząc w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera również niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Odnosząc się do zakresu uzupełnionego postępowania wskazał, że w jego ocenie strona nie wskazała żadnych faktów, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c u.t.d. Zdaniem organu przedsiębiorca będąc poinformowany o terminie planowanej kontroli, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia przez organ kontroli w siedzibie podmiotu, powinien podjąć wszelkie kroki celem umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. Natomiast w przypadku niemożności osobistego uczestniczenia w kontroli strona winna wyznaczyć pełnomocnika, w sposób skuteczny. W sytuacji choroby takiego pełnomocnika możliwym jest wskazanie innej osoby, która byłaby obecna podczas czynności kontrolnych, np. pracownik przedsiębiorstwa. Stanowi o tym treść art. 50 ustawy prawo przedsiębiorców, w myśl którego czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Podkreślił, że z treści zwolnienia lekarskiego wynika, iż K. K. przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie od 5 do 19 listopada 2019r., jednakże mogła ona chodzić (co wynika z treści rubryki nr 17 dokumentu). Wobec powyższego mogła umożliwić funkcjonariuszom skuteczne podjęcie czynności kontrolnych. Nadto istniały możliwości wyznaczenia innego pracownika, gdyż skarżący wykorzystuje w swojej działalności 15 pojazdów, a zatem zatrudnia również inne osoby (art. 80 ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej). Podkreślił też, że mimo tego iż skarżący był poza granicami kraju, prowadzona przez niego działalność przebiegała w sposób ciągły i bez zakłóceń, co oznacza, że w kraju pozostały osoby, które sprawowały nadzór nad prawidłowym działaniem przedsiębiorstwa i które mogłyby reprezentować go w trakcie jego nieobecności. Taką osobą był przede wszystkim J. K. , który jak wynika z dokumentacji jest zatrudniony w przedsiębiorstwie skarżącego na stanowisku zarządzającego transportem. Ponieważ, zdaniem organu, skarżący nie wykazał okoliczności zwalniających go od odpowiedzialności, nałożenie kary za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (art. 93 ust. 1 u.t.d., art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. i załącznik nr 3 lp. 1.6 do tej ustawy) było w pełni uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w aktualnie zaskarżonym wyroku z 16 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Go 1064/21 prawidłowo odczytał ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Go 612/20.

Trafnie wskazał, że status zarządzającego transportem został określony w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady nr 96/26/WE (Dz.U.UE L 2009.300.51). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 wymienionego rozporządzenia, zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia, przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną - zarządzającego transportem - która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b i d tego rozporządzenia i która w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa. Zakres zadań takiej osoby obejmuje w zasadzie całość funkcjonowania przedsiębiorstwa przewozowego: utrzymanie i konserwację pojazdów, sprawdzanie umów i dokumentów przewozowych, podstawową księgowość, przydzielanie ładunków lub usług kierowcom i pojazdom oraz sprawdzanie procedur związanych z bezpieczeństwem. Jest to zatem osoba, która z racji pełnionej funkcji jest odpowiedzialna za funkcjonowanie przedsiębiorstwa na tych samych zasadach, co skarżący (na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d. również zarządzający transportem odpowiada za naruszenie swoich obowiązków). Taka osoba z założenia może reprezentować przedsiębiorcę i nie dotyczą jej jakiekolwiek zastrzeżenia, które podnosi pełnomocnik skarżącego w kontekście tajemnicy przedsiębiorstwa, ochrony danych, itp. Mimo, że postępowanie toczyło się długo i skarżący miał wiele okazji do podnoszenia wszelkich okoliczności, nigdzie nie wskazał, że J. K. nie mógł go reprezentować. Ponadto w okresie objętym zwolnieniem lekarskim żona skarżącego mogła "chodzić". Słusznie też wskazał, że momentem czasowym, od którego termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg, czyli "dniem ujawnienia naruszenia" jest dzień przedstawienia informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Prawidłowo ocenił, że ujawnienie czynu, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nastąpiło 6 listopada 2019r., wydanie decyzji ostatecznej 4 października 2021r. Dwuletni okres, o jakim mowa w tym przepisie zatem nie upłynął. Organ zaś wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zgromadził pełny materiał dowodowy, wystarczający do wydania decyzji, co słusznie ocenił Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm).