Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1857/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie w 2013 r. ścieków do rzeki z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1857/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którą uchylono decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. i wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 39 632 zł za wprowadzanie w 2013 r. ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków dotyczących składu ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty P. z dnia [...] września 2005 r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2005 r. udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki O. ścieków z komunalnej oczyszczalni (eksploatacją oczyszczalni zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chorzelach). W pozwoleniu tym określono dopuszczalne stężenia poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń, w tym mającego istotne znaczenie w sprawie wskaźnika biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5). Z analizy sprawozdań z badań ścieków przedłożonych przez stronę skarżącą jednoznacznie wynika fakt przekroczenia dopuszczanych warunków w zakresie składu ścieków w odniesieniu do fosforu ogólnego i pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5). Z uwagi na fakt, że przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczyło więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60 – 76 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem z 2005 r., karę w niniejszej sprawie należało wymierzyć stronie skarżącej kierując się dyrektywami wynikającymi z § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. W rezultacie przekroczenie przy wprowadzaniu ścieków do rzeki O. wskazanej substancji pociągało za sobą wymierzenie najwyższej kary, co wynika z przytoczonych i zestawionych przez organ w tabeli na str. 10 pomierzonych wskaźników.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej kwestionujących zasadność zastosowania przez organy obu instancji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168, poz. 1763) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem z 2004 r. Sąd podniósł, że organy nie tyle stosowały to rozporządzenie, co wykonywały postanowienia zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] września 2005 r. To, że odnosiły się do konkretnych norm rozporządzenia z 2004 r. w swoich rozstrzygnięciach, nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W powyższej kwestii wypowiedział się także w wiążący sposób Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1872/14 w sprawie dotyczącej wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za 2009 r., gdzie rozważany był analogiczny stan faktyczny oparty na pozwoleniu wodnoprawnym z 2005 r.

Za niezasadne uznano zarzuty naruszenia art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie O.p. w związku z art. 281 ust 1 P.o.ś. sprowadzające się do zakwestionowania przyjętej przez organy metodyki obliczania poziomów przekroczenia substancji dopuszczonych decyzją. W ocenie strony organy, dokonując kwalifikacji przekroczonych dopuszczalnie poziomów substancji, błędnie przyjęły pomiary wykonane nie tylko w danym roku kalendarzowym, lecz także w roku poprzedzającym oraz kolejnym po danym roku kalendarzowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenia te są nieuprawnione, bowiem taki sposób kwalifikowania okresów oceny spełniania warunki pozwolenia wodnoprawnego, tj. od [...] września 2012 r. do 26 września 2013 r. oraz od [...] września 2013 r. do 26 września 2014 r. znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. wprowadzonym jako jeden z warunków pozwolenia wodnoprawnego. Analiza tak rozumianych zapisów całego § 5 rozporządzenia z 2004 r. prowadzi do wniosku, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia, nie zaś w latach kalendarzowych. Taka wykładnia odnosi się do wszystkich punktów ust. 2. Z tego względu, co się tyczy pobierania próbek ścieków do kontroli, konieczne jest ich zbadanie w latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji, gdy lata te nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym za który wymierza się karę, należy badaniem objąć te lata obowiązywania pozwolenia, które objęte są danym rokiem kalendarzowym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i została bardzo precyzyjnie i szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd w całości podzielił wywody organu odwoławczego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w ww. wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r.

Nie odniósł zamierzonego skutku również zarzut naruszenia § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. i nieuwzględnienia, że dwie próbki z przekroczeniami są dopuszczalne. Sąd podkreślił, że przepis ten nie stanowi o tym ile próbek może nie spełniać wymagań, lecz przede wszystkim określa, kiedy ścieki spełniają wymagania. Ścieki zaś spełniają wymagania, jeżeli liczba próbek wykazujących przekroczenia nie jest większa od liczby wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2004 r., ale jednocześnie przekroczenia w tych próbkach dla poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń nie są większe niż wartości wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu. Najważniejsze jest jednak to, że skarżąca formułując ten zarzut całkowicie pominęła przepisy wykonawcze mające zastosowanie w tej sprawie, tj. rozporządzenie z 2005 r. w szczególności § 9 ust. 4 wprowadzający arytmetyczny wzór, na podstawie którego wyliczana jest wysokość kary. W przedmiotowej sprawie w ocenianym okresie (od [...] września 2012 r. do 26 września 2013 r.) aż w 7 pomiarach stwierdzono przekroczenie w zakresie wskaźnika BZT5. Oznacza to, że liczba próbek niespełniających wymagań była większa od dopuszczalnej, co skutkowało obowiązkiem przyjęcia przekroczenia, które wystąpiło w każdej dobie, dla której próbka nie spełniała warunków pozwolenia.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. czyli zakazu reformationis in peius. Zdaniem Sądu, zestawienie wysokości kwoty kary (42 245 zł) ustalonej decyzją organu pierwszej instancji z kwotą kary (39 632 zł) ustaloną zaskarżoną decyzją świadczy wręcz przeciwnie. Organ prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że korekta okresów oceny spełniania warunków pozwolenia (od daty jego wydania) była spowodowana faktem, że organ pierwszej instancji wymierzył już wcześniej Gminie C. administracyjne kary pieniężne za lata 2009-2012 na podstawie oceny okresów obowiązywania pozwolenia liczonych od daty jego wydania. Znaczący był tutaj fakt, że oceniany okres (tj. od [...] września 2012 r. do 26 września 2013 r.), który wchodzi w rok kalendarzowy 2013 jest tożsamy z okresem, który był oceniany w sprawie kary wymierzonej za 2012 r., a więc została tu zachowana ciągłość oceny w kolejnych latach. Stwierdzono nadto, że nie można nie zauważyć, że Starosta w pkt VI. 1 pozwolenia ustalił termin jego ważności w zakresie m. in. pkt II.3. do dnia [...] września 2015 r. W kontekście brzmienia art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. uzasadnione jest przyjęcie, że pozwolenie obowiązuje od dnia [...] września 2005 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 i 2 w związku z art. 35 K.p.a. Sąd przyznał rację skarżącej, że organ odwoławczy naruszył wymogi dotyczące terminowości załatwienia spraw administracyjnych. Zaznaczył jednak, że skarżąca miała stosowne środki prawne, aby zdyscyplinować organ do szybszego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie uwzględnił skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. 1369 z późn. zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., oddalił ją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1) art. 305 ust. 4 P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ drugiej instancji w sposób prawidłowy do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2013 r. ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego przyjął pomiary wykonane nie tylko w roku 2013, ale również w roku kalendarzowym 2012 i 2014, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że kara została ustalona w prawidłowej wysokości;

2) art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 i 4 O.p. w związku z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez:

a) pominięcie, że obowiązek podatkowy w postaci uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj. - w sytuacji kiedy kara za przekroczenia warunków pozwolenia za 2013 r. obejmowała dwa okresy - w dniu [...] września 2013 r. (po upływie pierwszego przyjętego do wymierzenia kary okresu), a więc decyzja ustalająca zobowiązanie do uiszczenia kary za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego przez organ drugiej instancji winna być doręczona Gminie C. najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r., nie zaś jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu 31 maja 2017 r.;

b) dokonanie błędnej wykładni z pominięciem przepisów regulujących powstanie obowiązku podatkowego w sytuacji, gdy rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, za który wydawana jest decyzja o wymiarze kar pieniężnych;

c) błędną wykładnię art. 68 § 1 O.p. i pominięcie, że po upływie terminu w nim przewidzianego organ drugiej instancji nie jest uprawniony do wydania decyzji uchylającej decyzję organu instancji i ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, albowiem organ ten narusza zakaz reformationis in peius, nawet w sytuacji, gdy ustali karę w niższej wysokości;

3) § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieuzasadnione i nielogiczne przyjęcie, że pobieranie próbek do badań i oceny w ciągu roku nie oznacza, że ocena musi odnosić się do roku kalendarzowego od 1 stycznia do 31 grudnia;

4) § 8 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia i § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie, że § 8 ust. 4 pkt 1 co prawda dotyczy ścieków, które spełniają wymagania, jednakże w świetle § 9 ust. 4 pomimo tego, że dwie próbki nie spełniają wymaganych w pozwoleniu wodnoprawnych warunków (załącznik nr 2 do rozporządzenia) nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu kary;

II) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zarzuty podniesione w skardze winny doprowadzić Sąd do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja winna zostać uchylona,

2) art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe przyjęcie, że dopiero po dniu 26 września 2014 r. można było ustalić, czy i w jakiej ilości w 2013 r. nastąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, podczas gdy w tym zakresie Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie toczącej między tymi samymi stronami pod sygn. akt II OSK 1872/14, w świetle której możliwość stwierdzenia przekroczenia za pierwszy przyjęty okres organ mógł stwierdzić już w dniu [...] września 2013 .r a decyzja wymierzająca karę winna być doręczona skarżącej do dnia 31 grudnia 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do naruszenia zasady legalizmu i demokratycznego państwa prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 305 ust. 4 P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ drugiej instancji w sposób prawidłowy do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2013 r. ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego przyjął pomiary wykonane nie tylko w roku 2013, ale również w roku kalendarzowym 2012 i 2014.

Zgodnie z art. 305 ust. 4 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza administracyjną karę pieniężną za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 ww. ustawy w okresie objętym karą. Przepis ten obejmuje wyłącznie okres, za jaki może zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna. Nie dotyczy w żadnej mierze sposobu prowadzenia pomiarów, ponieważ te określane są w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie stosownych przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie jego udzielenia. Jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, bowiem pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone decyzją z [...] września 2005 r.), spełnienie warunków pozwolenia oceniane jest w tych latach jego obowiązywania, których części (miesiące, dni) stanowią część roku kalendarzowego objętego okresem obowiązywania pozwolenia.

W związku z tym w przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywanie należało ustalić wielkość naruszenia dla tego roku oraz wymierzyć administracyjną karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. Takie stanowisko jednolicie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 505/17, opubl. w Lex nr 2624829; wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1596/13, opubl. w Lex nr 2086291; wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2241/13; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1872/14). Zostało również wyrażone w innych sprawach dotyczących wymierzenia stronie skarżącej kasacyjnie administracyjnych kar pieniężnych za wprowadzanie ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] września 2005 r. (np. wyrok NSA z 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3325/17, opubl. w Lex nr 2761233; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1872/14, opubl. w Lex nr 2065709).

Prawidłowo w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie stanu i składu wprowadzonych ścieków dokonał porównania wyników badań w dwóch okresach pomiarowych - pierwszy okres pomiarowy to okres od [...] września 2012 r. do 26 września 2013 r., a drugi okres pomiarowy to okres od [...] września 2013 r. do 26 września 2014 r. Administracyjną karę pieniężną wymierzono uwzględniając liczbę dni od 1 stycznia 2013 r. do 26 września 2013 r. i od [...] września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., a więc za rok kalendarzowy zgodnie z treścią art. 305 ust. 4 P.o.ś.

Niezasadnym są zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieuzasadnione i nielogiczne przyjęcie, że pobieranie próbek do badań i oceny w ciągu roku nie oznacza, że ocena musi odnosić się do roku kalendarzowego od 1 stycznia do 31 grudnia.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia z 8 lipca 2004 r. nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, to jednak konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] września 2005 r. w którym wprost odwoływało się do jego treści nakładając określone parametry oddziaływania na środowisko w zakresie poboru wody podziemnej z ujęcia w miejscowości C., odprowadzanie wód popłucznych z SUW oraz eksploatację urządzeń służących do ujmowania wody podziemnej.

Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. próbki ścieków określone w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia (tzn. ścieki komunalne będące ściekami bytowymi i ścieki komunalne inne niż ścieki bytowe) dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w regularnych odstępach czasu w ciągu roku. Stosownie zaś do § 5 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków, dopływających i odpływających z oczyszczalni, w zakresie wskaźników, określonych w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia nie może być mniejsza niż 12 próbek w ciągu roku w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 15.000 do 49.999. Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. ścieki, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określonych wskaźnikami BZT5, ChZT (chemicznego zapotrzebowania na tlen) i zawiesin ogólnych nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Zgodnie z pkt 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2004 r. w przypadku, gdy liczba próbek średnich dobowych pobranych w ciągu roku wynosi od 8 do 16, maksymalna liczba próbek, które mogą nie spełniać wymaganych warunków wynosi 2. Jeżeli więc, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, liczba próbek nie spełniających wymaganych warunków znacząco przekraczała ilość 2 próbek (na 12 próbek 7 próbek nie spełniało wymagań), to nie można było stosując wzór do obliczenia wysokości kary uznać, że dwie próbki nie spełniające wymagania nie powinny być uwzględniane. Innymi słowy, powołany załącznik wyznaczał maksymalną liczbę pobranych próbek nie spełniających wymagań, które nie skutkowały naliczeniem kary. Ich przekroczenie nakładało obowiązek podjęcia kolejnych czynności zmierzających do wymierzenia kary.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dwie próbki nie spełniające wymaganych w pozwoleniu wodnoprawnych warunków nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu kary. Przepis ten zawierał wzór do obliczania wysokości kary i nie pozwalał na odjęcie od liczby próbek zawierających substancję nie spełniającą warunków.

W ww. przepisach odwołano się do pojęcia "roku", a nie "roku kalendarzowego". Analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dla ustalenia, czy zostały spełnione warunki pozwolenia wodnoprawnego nie wystarczy stwierdzenie jego jednokrotnego przekroczenia, to jest np. stwierdzenia, że jedna z pobranych próbek przekracza dozwoloną ilość szkodliwych substancji. Prawodawca dopuścił możliwość pewnych odstępstw określając ilość próbek w ciągu roku, które mogą takich norm nie spełniać. W celu ustalenia, czy Gmina C. w sposób prawidłowy (zgodny z pozwoleniem wodnoprawnym) korzystała ze środowiska właściwy organ zbadał sposób tego korzystania przez okres jednego roku licząc od pierwszego dnia tego korzystania, to jest [...] września danego roku. Po upływie kolejnego rocznego okresu organ dokonał kontroli przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego. Taka wykładnia § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r. jest w pełni zgodna z art. 305 ust. 4 P.o.ś.

Przyjęcie odmiennej wykładni ww. przepisów, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków, w tym również do pozbawienia organu możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z tego, że w określonych przypadkach, dokonując pomiarów tylko w części okresu pomiarowego, nie dochodziłoby do stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia pomimo, że do przekroczenia dopuszczalnych wartości wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dochodziło w roku pomiarowym, a więc w roku obowiązywania tego pozwolenia.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 i 4 O.p. w związku z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez pominięcie, że obowiązek podatkowy w postaci uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj. - w sytuacji, kiedy kara za przekroczenia warunków pozwolenia za 2013 r. obejmowała dwa okresy - w dniu [...] września 2013 r. (po upływie pierwszego przyjętego do wymierzenia kary okresu), a więc decyzja ustalająca zobowiązanie do uiszczenia kary za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego przez organ drugiej instancji winna być doręczona Gminie C. najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r., nie zaś jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu 31 maja 2017 r., a ponadto wydanie przez organ drugiej instancji decyzji naruszającej zakaz reformationis in peius.

Zgodnie z art. 281 ust. 1 P.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W takiej sytuacji zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

Przepisy te stosuje się odpowiednio do administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Dla oceny, czy organ administracji zachował termin do doręczenia decyzji ustalającej taką karę niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie powstał obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym w jakiej dacie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2013 r. Ustalenie, czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego mogą nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. W okolicznościach tej sprawy dopiero po [...] września 2013 r. możliwe było stwierdzenie naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego za okres od [...] września 2012 do [...] września 2013 r. Decyzja ustalająca zobowiązanie (administracyjną karę pieniężną) powinna być doręczona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, a więc w którym możliwe było stwierdzenie naruszenia. Przyjmując początek biegu tego terminu od końca 2013 r. decyzja powinna być doręczona najpóźniej 31 grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono 19 czerwca 2015 r. czyli przed upływem wskazanego wyżej terminu.

Okoliczność, że organ odwoławczy wydał w dniu [...] maja 2017 r. decyzję reformatoryjną wymierzającą Gminie C. administracyjną karę pieniężną w wysokości 39632 zł nie oznacza, że jej wydanie nastąpiło po upływie terminu przedawnienia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że jeżeli zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.), to do oceny zachowania terminu wymaganego w art. 68 § 1 O.p. ma znaczenie doręczenie takiej decyzji, która ustala dane zobowiązanie. Decyzja organu odwoławczego wydana nawet po upływie okresu 3-letniego okresu przedawnienia nie narusza prawa, jeżeli taka decyzja jedynie reformuje wysokość zobowiązania pieniężnego, a nie kreuje nowe zobowiązanie podatkowe (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2452/16, opubl. w Lex nr 2588207; wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt II FSK 2846/16, opubl. w Lex nr 2591253; wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt II FSK 2845/16, opubl. w Lex nr 2596729; wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2469/16, opubl. w Lex nr 2588299; wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 962/09, opubl. w Lex nr 746365).

W tej sprawie to decyzja organu pierwszej instancji ustaliła sam obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej oraz jej wysokość wskazując, za jakie naruszenia pozwolenia wodnoprawnego jest ona wymierzana. Ta decyzja została wydana z zachowaniem 3-letniego terminu. Natomiast zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego nie określiła odmienne zakresu wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie skorygowała jej wysokość i to na korzyść strony skarżącej. Nie jest to więc także naruszenie zasady reformationis in peius.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wynikająca z art. 170 P.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Powołany przez Gminę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r. w sprawie II OSK 1872/14 nie był wiążący dla Sądu pierwszej instancji orzekającego w tej sprawie w zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, nie objętej oceną NSA zawartą w ww. wyroku z 13 kwietnia 2016 r.

Nie nastąpiło również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa wynikającej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady legalizmu wskazanej z art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę strony skarżącej i nie naruszył, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W związku z tym skarga kasacyjna, stosownie do art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.