II SA/Wa 2407/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-09	
Data wpływu	2019-10-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Góraj
Iwona Maciejuk	
Symbol z opisem	6480	
Sygn. powiązane	III OSK 2405/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję "P. " sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. znak [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. (wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący, stowarzyszenie), zwróciło się do [...] "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (zwane dalej: organem, [...], spółka), w trybie art. 61 Konstytucji RP i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, zwana dalej: u.d.i.p.), o udostępnienie:

1. informacji o powodach rezygnacji z dodatkowych połączeń do i z K. w terminach 31 lipca – 4 sierpnia 2019 r.;

2. informacji o kosztach sprzątania taboru i usuwania strat, powstałych w wyniku wandalizmu w terminie 30 lipca - 6 sierpnia 2018 r. w taborze pociągów [...] oraz 80 dodatkowych pociągów ([...] /, które kursowały z okazji [...];

3. informacji, kto podjął decyzję (imię i nazwisko oraz stanowisko), że w tym roku nie wyruszą dodatkowe i specjalne pociągi do i z K. w terminie 31 lipca – 4 sierpnia 2019 r. oraz skany wszelkiej korespondencji związanej z wprowadzeniem tych zmian;

4. informacji, czy była robiona analiza pod kątem pomniejszenia wpływów z wyżej wymienionych przejazdów, czy wykazała, że takie zmniejszenie wpływów faktycznie nastąpi.

Jednocześnie stowarzyszenie wskazało, iż wnosi o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na podany adres e-mail.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem z [...] czerwca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana w punkcie 1 informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazał, że w odniesieniu do punktu 2 i 4 wniosku, zostanie wydana odrębna decyzja. W związku z tym wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez przekazanie wniosku podpisanego własnoręcznie lub opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym. Wezwał nadto do wskazania adresu do doręczeń korespondencji.

W odniesieniu do punktu 3 wniosku wyjaśnił wnioskodawcy, że taka decyzja nie została podjęta. Wskazał też, że organ od początku deklarował chęć współpracy poprzez wzmocnienie ruchu regionalnego na czas trwania imprezy, zaznaczając jednocześnie brak możliwości wsparcia imprezy w dotychczasowej skali z uwagi na działania restrukturyzacyjne i w efekcie znaczne zmniejszenie możliwości operacyjnych przewoźnika (dostosowanie ilości taboru i liczby pracowników do obsługi standardowych połączeń służących pasażerom w codziennych dojazdach. W efekcie konstruktywnych rozmów z organizatorami przewozów podjęta została decyzja o zorganizowaniu dodatkowych połączeń dalekobieżnych.

Pismem z 1 lipca 2019 r. (data wpływu do organu - 11 lipca 2019 r.) skarżący uzupełnił braki formalne wniosku do których został wezwany – wniosek został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji stowarzyszenia.

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ, działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w zakresie punktu 2 i 4).

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ podał, że analiza zakresu wnioskowanej informacji wskazuje, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa ze względu na ich wartość gospodarczą i jako takie są przez [...] chronione i nie podlegają udostępnieniu. Powyższe wynika zarówno z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., określającego ograniczenie jakiemu podlega prawo do informacji publicznej, m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, jak i z obowiązującego w organie "[...] ", w którym zostało ustalone, że tajemnicą przedsiębiorstwa są objęte m.in. analizy efektowności realizowanych usług - w tym rentowności pociągów (przewozów) na określonych liniach i odcinkach linii kolejowych oraz szczegółowe dane dotyczące eksploatacji taboru spółki.

Organ stwierdził, iż jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji. Jest też jednak spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność w zwykłych warunkach rynkowych, kierującą się w swojej działalności kryteriami wydajności, skuteczności i efektywności kosztowej oraz ponosi ryzyko gospodarcze związane z prowadzoną działalnością z uwagi na brak mechanizmu kompensowania ewentualnych strat finansowych, do której odnoszą się przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419, zwana dalej: u.z.n.k.). Ani ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymagają dla skuteczności zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, wykazania choćby potencjalnej szkody w ujawnieniu takich informacji. W związku z tym, że spółka funkcjonuje na konkurencyjnym rynku, zobowiązana jest w sposób szczególny chronić dane, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, uniemożliwiając dostęp do nich, w szczególności jej konkurentom, mogącym je wykorzystać w celu polepszenia własnej sytuacji gospodarczej, z pokrzywdzeniem jej interesu. Stanowisko organu w przedmiotowej sprawie znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Dane, o które wystąpił wnioskodawca, bez wątpienia posiadają dla spółki wartość gospodarczą.

Przy obecnie panującej konkurencji na rynku usług kolejowych, tj. funkcjonowaniu wielu podmiotów, które wielokrotnie rywalizują o zamówienia publiczne w zakresie przewozów pasażerskich, ponadto realizowaniu usług przewozowych przez coraz liczniejszych przewoźników samochodowych, ujawnienie wnioskowanych informacji może mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie spółki. Nie każda informacja publiczna może być udostępniona, bowiem zasada jawności nie jest zasadą absolutną i może zostać ograniczona ze względu na inne wartości, prawnie chronione (np. tajemnicę przedsiębiorstwa).

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji, podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten zawiera przesłankę ograniczania prawa do informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje żądane przez stowarzyszenie w pkt 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, objęte są tajemnicą przedsiębiorcy;

3. art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w

sprawie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wnioskodawca stwierdził, iż nie sposób przyjąć za organem, że żądane informacje przedstawiały wartość gospodarczą (co jest niezbędne do oceny zastosowania tajemnicy przedsiębiorcy). Podkreślił, że zaskarżoną decyzją odmówiono mu w całości udostępnienia przedmiotowej umowy, a z pewnością nie jest tak, że treść tej umowy w całości dotyczy kwestii technicznych czy organizacyjnych przedsiębiorstwa, które przejawiają jakąkolwiek wartość gospodarczą i które mogłyby podlegać ocenie pod kątem zaktualizowania się tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie sposób też przyjąć, że informacje o kosztach sprzątania i usuwania strat w taborze (który kursował z okazji ww. festiwalu) przejawiają jakąkolwiek wartość gospodarczą, gdyż po pierwsze organ nie działa w tej mierze na żadnym konkurencyjnym rynku, a po drugie nie sposób przyjąć, że ujawnienie tej informacji wpłynęłoby w jakikolwiek sposób na pozycję spółki na rynku; podobnie z informacją dotyczącą analizy pod kątem zmniejszenia wpływów z przejazdów z okazji festiwalu.

Podkreślił, że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie przedstawia obiektywnego zważenia racji za przyjęciem obrony interesu podmiotu, będącego przedsiębiorcą, ani też wyważenia ścierających się ze sobą wartości. Ponadto w sprawie niniejszej organ w istocie zaniechał oceny zasadności posłużenia się przez przedsiębiorcę klauzulą poufności, co świadczy o błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przez to nieprawidłowym ograniczeniu prawa do informacji (w świetle art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że informacje, których udostępnienia odmówiono, w istocie przejawiają jakąkolwiek wartość gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Posiadają walor informacji publicznej, jako dotyczące publicznej sfery działania spółki, informacje w postaci wskazania kosztów sprzątania taboru i usuwania strat, powstałych w wyniku wandalizmu w terminie 30 lipca - 6 sierpnia 2018 r. w taborze pociągów[...] oraz 80 dodatkowych pociągów, które kursowały z okazji [...] oraz informacji, czy była robiona analiza pod kątem pomniejszenia wpływów z wyżej wymienionych przejazdów i czy wykazała ona, że takie zmniejszenie wpływów faktycznie nastąpi.

Istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. cbois).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. cbois).

Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ stwierdził, że żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, posiadają charakter określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz mają wartość gospodarczą, a spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności, co pozwala stwierdzić, że te informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wykazał, iż wnioskowane do udostępnienia w pkt 2 i 4 wniosku z dnia [...] czerwca 1919 r. dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Wykazał bowiem, że wola utajnienia ww. danych wynika z obowiązującego w spółce wewnętrznego dokumentu pn. "[...]", nadto dostęp w spółce do tego rodzaju dokumentów mają tylko określone osoby. Organ podał także, ze wnioskowane do udostępnienia dane mają ten charakter, że ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną spółki. Wyjaśnił w tym zakresie, że przy obecnie panującej konkurencji na rynku usług kolejowych, tj. funkcjonowaniu wielu podmiotów, które wielokrotnie rywalizują o zamówienia publiczne w zakresie przewozów pasażerskich, ponadto realizowaniu usług przewozowych również przez coraz liczniejszych przewoźników samochodowych, ujawnienie wnioskowanych informacji może mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie spółki.

W kontekście powyższych rozważań za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, prawa materialnego oraz przepisów k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.