Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 620/17 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie podziału nieruchomości po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.J. na rzecz K.S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 620/17, po rozpoznaniu skargi K.S. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie podziału nieruchomości po wznowieniu postępowania (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] stwierdził wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], obr. [...] na działki nr [...] i [...] z naruszeniem prawa w związku z brakiem udziału w postępowaniu wszystkich osób mających interes prawny.

Odpis powyższej decyzji doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 kwietnia 2017 r.

Odwołanie od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł w dniu 25 kwietnia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 1 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że odwołanie opatrzone datą 24 kwietnia 2017 r. zostało przez pełnomocnika złożone w Urzędzie Gminy [...] w dniu 25 kwietnia 2017 r. Okoliczność tę potwierdził Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym wyjaśnił, że "data stempla wpływu, którym opatrzone jest wskazane odwołanie jest datą złożenia odwołania przez pełnomocnika". Data wpływu na stemplu to 25 kwietnia 2017 r. Odwołanie zaś należało wnieść najpóźniej do dnia 24 kwietnia 2017 r. Powyższe oznacza, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Wskazano przy tym, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył KS. W skardze wyjaśnił, że odwołanie zostało wniesione w dniu 24 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, o czym poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] składając dowód nadania przesyłki listem poleconym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy oryginał dowodu nadana przesyłki poleconej na adres Urzędu Gminy [...] datowany na dzień 24 kwietnia 2017 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił wniesioną skargę.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że niewątpliwie w dniu 10 kwietnia 2017 r. pełnomocnikowi skarżącego skutecznie doręczono odpis decyzji organu pierwszej instancji. Upływ terminu do wniesienia odwołania w tej sytuacji, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 1 K.p.a., nastąpił w dniu 24 kwietnia 2017 r. Pomimo tego, że Kolegium podjęło czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia terminu i sposobu wniesienia odwołania nie doprowadziły one do ustaleń, które w sposób niewątpliwy dałyby podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Z pism Wójta z dnia 28 kwietnia 2017r., 29 maja 2017r. i z dnia 26 czerwca 2017 r. nie wynika w sposób bezsporny, czy odwołanie złożone zostało osobiście przez pełnomocnika w siedzibie organu, czy też zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego. Ustalenie to ma zaś w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny terminowości odwołania, albowiem zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.

Z akt sprawy wynika, że przekazując odwołanie do Kolegium Wójt w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017r. wyjaśnił, że "od decyzji strona w dniu 25 kwietnia 2017 r. złożyła odwołanie zachowując termin do jego wniesienia". Odpowiadając na dalsze pytania Kolegium w piśmie z dnia 29 maja 2017r. Wójt wyjaśnił, że "tutejszy urząd nie posiada koperty, która mogłaby potwierdzić wpływ odwołania przesyłką pocztową". W piśmie z dnia 26 czerwca 2017r. Wójt potwierdził brak koperty, oświadczając jednocześnie, że "data stempla wpływu, którym opatrzone jest przedmiotowe odwołanie, jest datą złożenia odwołania przez pełnomocnika". Na podstawie tych oświadczeń Kolegium ustaliło, że odwołanie złożone zostało przez pełnomocnika osobiście w siedzibie organu w dniu 25 kwietnia 2017r., czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium przyjęło interpretację, która w ocenie Sądu nie wynika z treści oświadczeń Wójta składanych w toku postępowania wstępnego przed Kolegium. Żadne z tych oświadczeń nie wskazuje bowiem wyraźnie na osobiste złożenie odwołania w siedzibie organu. Nadto organ dodatkowo konsekwentnie oświadczał o nieposiadaniu koperty, która potwierdziłaby datę nadania przesyłki zawierającej odwołanie. Twierdzenie to nie wyklucza jednak, że nadanie odwołania mogło nastąpić przez operatora pocztowego. Zdaniem Sądu, nie jest również miarodajnym dowodem oświadczenie T.J. - strony postępowania, który w piśmie z dnia 11 maja 2017 r. stwierdził, że pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie osobiście w siedzibie organu w dniu 25 kwietnia 2017 r.

W ocenie Sądu, Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sformułowało przedwcześnie wnioski. Kolegium winno było skrupulatnie rozważyć nieścisłości w oświadczeniach Wójta, w tym wyjaśnić stwierdzenie w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r., że odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu. Kolegium winno było pozyskać stanowisko strony odwołującej się w tym zakresie i dążyć do wzajemnego zweryfikowania zebranych informacji. Tymczasem o wyjaśnienie kwestii sposobu i terminu wniesienia odwołania Kolegium zwracało się wyłącznie do Wójta Gminy. Organ administracji powinien natomiast dokonać oceny zarówno poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Jako dowolne należy zaś traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Dokonanie ustaleń wywołujących negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się wyłącznie na podstawie oświadczeń Wójta Gminy oraz strony przeciwnej – T.J., nie spełnia wymogów wszechstronnego postępowania dowodowego i nie mogło doprowadzić do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie kwestii terminowości wniesienia odwołania.

Powyższe zastrzeżenia procesowe potwierdza przedłożony przez pełnomocnika skarżącego do akt sprawy sądowoadministracyjnej dowód nadania przesyłki poleconej o nr [...] na adres Urzędu Gminy [...] w dniu 24 kwietnia 2017 r., który świadczy o tym, że we wskazanym dniu pełnomocnik skarżącego nadał na adres Urzędu Gminy przesyłkę poleconą o ściśle określonym numerze. Okoliczności związane ze wskazaną przesyłką powinny zostać wyjaśnione przez Kolegium pomimo tego, że o istnieniu takiego dowodu nadania organ dowiedział się już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, ale przed wniesieniem skargi. Kolegium winno było sprawdzić, czy przesyłka o wskazanym numerze została doręczona do adresata. W tym celu mogło podjąć kwerendę internetowej informacji prowadzonej przez Pocztę Polską, która umożliwia śledzenie losów przesyłek oraz zweryfikować rejestry korespondencji przychodzącej do Urzędu Gminy. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością postanowienia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozważy kwestię terminowości wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium winno wyjaśnić wszystkie kwestie związane z dowodem nadania przesyłki poleconej z dnia 24 kwietnia 2017 r., którą pełnomocnik skarżącego wysłał na adres Urzędu Gminy. Wyniki tych ustaleń Kolegium winno skonfrontować z dotychczasowym stanowiskiem Wójta Gminy, a w razie potrzeby dążyć do wyjaśnienia zaistniałych niejasności i rozbieżności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, który pozwoli na poczynienie wiarygodnych ustaleń faktycznych i na ich podstawie właściwego zastosowania przepisów prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania – T.J. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wywiedzionej przez skarżącego K.S. pomimo prawidłowego zastosowania przez organ administracji art. 134 K.p.a. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, z uwagi na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że poczynione przez Kolegium czynności zmierzające do wyjaśnienia sposobu i terminu wniesienia odwołania były niewystarczające, pomimo że podjęte czynności umożliwiły stwierdzenie, że odwołanie zostało wywiedzione dzień po upływie terminu do jego wniesienia poprzez osobiste jego złożenie przez stronę odwołującą w siedzibie organu, a dysponowanie przez pełnomocnika K.S. potwierdzeniem nadania przesyłki poleconej z dnia 24 kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy [...], a nie do Wójta Gminy [...] nie może podważać tych ustaleń, tym bardziej wobec braku w aktach sprawy koperty z rzekomego nadania listu oraz powoływanie się na tę okoliczność dopiero w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że wywiedzione przez K.S. odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. zostało złożone po terminie, a przeprowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze potwierdziło zasadność wydania postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, stosownie do przepisu art. 134 K.p.a. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu na potwierdzenie, że odwołanie zostało złożone w przewidzianym przepisami prawa terminie. Na odwołaniu widnieje natomiast prezentata organu pierwszej instancji wskazująca na datę złożenia odwołania w dniu 25 kwietnia 2017 r. Podjęte przez Kolegium czynności zmierzające do ustalenia kwestii sposobu i terminu wniesienia odwołania bezpodstawnie zostały zakwestionowane przez sąd administracyjny. Kolegium w toku postępowania odwoławczego informowało strony postępowania o podejmowanych czynnościach związanych z ustaleniem terminu i sposobu złożenia odwołania w sprawie (pismo Kolegium z dnia 25.05.2017 r. skierowane do stron postępowania) wobec istnienia podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wywiedzione po terminie przewidzianym prawem. Wójt Gminy [...] jednoznacznie określił w piśmie z dnia 29 maja 2017 r., że organ pierwszej instancji nie posiada koperty, która mogłaby potwierdzić wpływ odwołania do organu. W toku dalszych czynności podjętych przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego, ustalono na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z dnia 26 czerwca 2017 r., że data stempla wpływu, którym opatrzone jest odwołanie jest datą złożenia odwołania przez pełnomocnika strony odwołującej. Zdaniem skarżącego podjęte przez Kolegium czynności wyjaśniające sposób i termin złożenia odwołania dawały podstawę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podjęte przez organ drugiej instancji czynności potwierdziły, że odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu, nie zaś za pośrednictwem operatora pocztowego. Data stempla wpływu odwołania umieszczona na odwołaniu wskazuje na datę wniesienia odwołania. Kolegium w sposób możliwie najszerszy podjęło działania dające podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu przez KS. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że sąd administracyjny nie zwrócił uwagi, że dowód nadania przesyłki pocztowej poleconej, którym dysponuje pełnomocnik K.S. dotyczy przesyłki poleconej nadanej do Urzędu Gminy [...], nie zaś do Wójta Gminy [...], jako organu właściwego do pośredniczenia w ramach postępowania odwoławczego. Oznacza to, że nawet przy założeniu, że w dniu 24 kwietnia 2017 r. pełnomocnik odwołującego nadał przesyłkę poleconą, twierdząc że było to odwołanie, to przesyłka ta została nadana do niewłaściwego podmiotu pośredniczącego przy składaniu odwołania i na tej podstawie nie można stwierdzić że doszło do zachowania terminu. Przesyłka nie została bowiem nadana do Wójta Gminy [...], jako organu właściwego. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zastosowało przepis art. 134 K.p.a., a sąd administracyjny naruszył przepisy postępowania art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec uwzględnia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.S. wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. dnia 24 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, o czym pełnomocnik informował organ, składając dowód nadania przesyłki listem poleconym. Okoliczność wskazania adresata jako Urząd Gminy [...] a nie Wójta Gminy [...] nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Urząd Gminy służy do wykonywania kompetencji i zadań organów gminy - jego siedziba jest siedzibą władz gminnych, w tym wójta. Okoliczność braku koperty w aktach sprawy organu nie może obciążać strony postępowania. Nie ona bowiem te akta prowadzi i nie ona za ich rzetelność odpowiada. Ponadto jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji z oświadczeń Wójta Gminy [...] zawartych w aktach sprawy nie wynika, aby odwołanie została złożone przez pełnomocnika osobiście.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. o stwierdzeniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki z naruszeniem prawa.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy odwołanie od decyzji zostało przez skarżącego wniesione w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W myśl art. 134 K.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne.

Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie zaś do art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.

W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności. Po pierwsze, datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wójta Gminy [...] wynika, że decyzja ta została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 kwietnia 2017 r. Zatem, prawidłowo uznał organ, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu 24 kwietnia 2017 r. Jednakże z akt sprawy nie wynika bezspornie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, czy odwołanie zostało złożone osobiście przez pełnomocnika strony w siedzibie organu, czy też zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego. Ustalenie zaś tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Dlatego zasadnie też Sąd podniósł, że oświadczenia Wójta co do daty wpływu odwołania, jak i oparcie się na treści oświadczenia tego organu, że "data stempla wpływu odwołania jest datą złożenia odwołania" nie prowadzi do wyjaśnienia niejasności. Organ odwoławczy winien w tym wypadku pozyskać stanowisko strony odwołującej się i dążyć do wzajemnego wyjaśnienia spornych kwestii. Tymczasem o wyjaśnienie kwestii sposobu i terminu wniesienia odwołania, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy występował wyłącznie do organu pierwszej instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony. Może ona je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym.

Niewyjaśniając powyższych kwestii organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie zebrał pełnego materiału dowodowego, a tym samym nie ustalił faktów mających znaczenie dla załatwienia sprawy. Przede wszystkim Kolegium winno wyjaśnić kwestię związaną z dowodem nadania przesyłki poleconej z dnia 24 kwietnia 2017 r., którą pełnomocnik strony nadał na adres Urzędu Gminy [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.