Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. G. i J. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących D. G. i J. G. kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-

Postanowieniem z [...] września 2012r., znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2012r., znak [...] nakładające na Pana J. G. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...].10.2012r. ekspertyzy suszarni zbóż na działce oznaczonej nr geod. [...] we wsi R., gm. J. K., tworzącej technologiczną całość składającą się z nagrzewnicy, komina i kolumny suszącej sporządzone] przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności obejmującej instalacje i urządzenia cieplne oraz aktualne zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Ekspertyza miała zawierać: ocenę zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem oddziaływania suszarni na otoczenie, a w razie oceny negatywnej, określić rozwiązania pozwalające je wyeliminować.

Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że na skutek pisemnej interwencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., dotyczącej podjęcia działań celem wyjaśnienia legalności funkcjonowania instalacji do suszenia zbóż i kukurydzy, usytuowanej na działce Skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał w dniu [...] stycznia 2012r, kontroli w terenie, podczas której ustalił, że na w/w działce znajduje się budynek gospodarczy na narzędzia i maszyny rolnicze, sześć silosów zbożowych oraz zadaszenie wsypu zboża. Powyższe obiekty zostały zrealizowane w oparciu

o ostateczną decyzję Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005r, nr [...]. Organ wskazał, że do w/w obiektów inwestor Skarżący dobudował suszarnię oraz wykonał utwardzenie terenu w oparciu o zgłoszenie do Starosty B., na które Starosta B. nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej.

Z dokumentacji związanej z instalacją suszenia zbóż wynikało, że instalacje zastosowane w suszarni emitujące zanieczyszczenia mieszczą się

w dopuszczalnych granicach ustalonych w normie dla urządzeń z załadunkiem ręcznym, opalanych biopaliwami. Organ instancji uznał, iż inwestor dopełnił skutecznego zgłoszenia oraz wszelkich formalności wymaganych przepisami odrębnymi. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r.: znak. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Jednak po rozpatrzeniu odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012r, znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że całość inwestycji do suszenia zboża składa się z nagrzewnicy - kontenera o wym. 5,30 x 2.05 m,

w którym odbywa się proces spalania słomy, komina stalowego wolnostojącego, kolumny suszącej zboże, połączonej z koszem przyjęciowym oraz instalacji podającej zboże do kolumny suszącej. Całość jest połączona z istniejącymi obiektami i ustawiona jest na utwardzonym betonem podłożu. Ustalono też, że ze względu na nieuregulowany stan formalnoprawny w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza z prowadzonych procesów technologicznych P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] kwietnia 2011r, zobowiązał Skarżących do zgłoszenia instalacji do suszenia

i magazynowania zbóż i kukurydzy Staroście B.. W trakcie kontroli ustalono również, że Skarżący nie posiadają pozwolenia na użytkowanie instalacji do suszenia i magazynowania zbóż i kukurydzy.

Organ potwierdził dopuszczenie spornych urządzeń do stosowania zgodnie

z przeznaczeniem. Stwierdził też, że instalacja suszenia zbóż nie jest zawarta

w wykazie przedsięwzięć opisanych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

(Dz U. z 2010 nr 213, poz. 1397). Zdaniem organu, instalacja ta, tworząca funkcjonalną całość, nie mieści się w wykazie inwestycji nie wymagających wymaganego prawem pozwolenia na budowę z art. 29 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Skarżący nie wywiązał się więc

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i posiadania zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym inwestycja nie była realizowana pod nadzorem kierownika budowy ani inspektora nadzoru inwestorskiego. W tej sytuacji zachodzą wątpliwości, czy suszarnia została wykonana prawidłowo i czy nie zachodzi konieczność zastosowania dodatkowych rozwiązań.

W tej sytuacji organ uznał za zasadne, na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożenie na Skarżącego obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wyjaśnił przy tym, że ekspertyza bądź ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego

i opisuje techniczne aspekty tego stanu, odpowiada na pytanie, czy na tle wątpliwości, które legły u podstaw nałożenia obowiązku zaistniała sytuacja wymagająca interwencji by uniknąć bądź usunąć zagrożenie, albo przywrócić stan zgodności z przepisami prawa. Ekspertyza, obok elementów oceny, zawiera propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Jeżeli więc organ oczekuje zaleceń wskazujących sposób doprowadzenia suszarni (zwłaszcza instalacji technologicznej) do zgodności

z przepisami, to winien żądać ekspertyzy.

Skargę na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. złożyli Państwo D. i J. G. Wskazali, że budynek gospodarczy i sześć silosów zbożowych zostały wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę. Na podstawie zaś zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu do tych obiektów dostawiono urządzenie suszarni zbóż oraz wykonano utwardzenie terenu. Urządzenie to nie wymaga pozwolenia na użytkowanie. Inwestycja nie wymagała też przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Uregulowany został też stan formalno – prawny w zakresie emisji z przedmiotowej instalacji. Zdaniem Skarżących, zgodnie z §12 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881) przedmiotowa instalacja do przechowywania zboża nie wymaga pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, z uwzględnieniem skali prowadzonej działalności.

Skarżący podnieśli, że organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje na powstanie jakichkolwiek wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zdaniem Skarżących, przeprowadzone kontrole potwierdziły, że suszarnia została wykonana prawidłowo przez producenta, posiada gwarancje i jest użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Podnieśli też, że zaskarżone postanowienie nie mogło zostać wykonane w podanym terminie z uwagi na fakt jego nadania do adresata w terminie późniejszym niż [...] października 2012r.

W piśmie procesowym z [...].02.2013 r. Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania postanowienia. Podnieśli, że Państwo B. nie są uczestnikami postępowania na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwalał na nałożenie na Skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy suszarni.

Powołany przepis stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanką pozwalającą nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. W wypadku zaś, gdy takich wątpliwości nie ma, organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczania odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z tym muszą jakość wykonanych robót budowlanych i stan techniczny obiektów oceniać samodzielnie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2011r. stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (II OSK 1331/10). Podobnie WSA

w Krakowie wyraził pogląd, z którego wynika, iż przyznanie organom nadzoru budowlanego upoważnienia do nałożenia obowiązku na właściciela obiektu budowlanego, w tym finansowego, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych,

a zatem nie powinna być interpretowana rozszerzająco (por. wyrok WSA

w Krakowie z 31 października 2007 r. II SA/Kr 683/05, Lex nr 394431). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że urządzenie, jakim jest suszarnia zbóż, jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie wynika jednak,

z czego organ wywodzi, że odnośnie tego obiektu powstały uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Przyjęcie, że stan techniczny obiektu budowlanego budzi ww. wątpliwości, winien wynikać z przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, z którego da się wyprowadzić tego rodzaju wniosek. Niewątpliwie organ nadzoru budowlanego w swoim składzie osobowym składa się

z pracowników, którzy posiadają tego rodzaju uprawnienia budowlane, aby samodzielnie ocenić, po przeprowadzeniu oględzin i ich udokumentowaniu, czy stan techniczny obiektu budzi "uzasadnione wątpliwości". Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w dniu [...] maja 2012 r., udokumentowaną w protokole oględzin kontroli, do którego dołączono 8 fotografii obrazujących to urządzenie. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał wygląd urządzenia i wskazał, w jaki sposób to urządzenie działa. Ponadto zwrócił uwagę na nieuregulowany stan formalnoprawny w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza z prowadzonych procesów technologicznych i na fakt, że w trakcie kontroli ustalono, że Skarżący nie posiadają pozwolenia na użytkowanie instalacji do suszenia

i magazynowania zbóż i kukurydzy. Organ zwrócił też uwagę, że przedmiotowa instalacja nie mieści się w wykazie inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę z art. 29 ustawy Prawo budowlane, a inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia i posiadania zatwierdzonego projektu budowlanego,

a tym samym inwestycja nie była realizowana pod nadzorem kierownika budowy ani inspektora nadzoru inwestorskiego. W związku z tym, zdaniem organu, zachodzą wątpliwości, czy suszarnia została wykonana prawidłowo i czy nie zachodzi konieczność zastosowania dodatkowych rozwiązań.

W sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].07.2012 r. wskazano, że ekspertyza ma dotyczyć suszarni, z oceną zastosowanych rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania w granicach działki inwestora, ewentualnego, negatywnego oddziaływania suszarni na otoczenie. Zdaniem Sądu takie określenie przedmiotu ekspertyzy nie mieści się w zakresie hipotezy normy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, że w powołanym przepisie prawodawca powiada o uzasadnionych wątpliwościach co do : jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych, stanu technicznego obiektu. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia postanowienia nie da się wyprowadzić wniosku, że istniej wątpliwość co do któregoś z ww. zakresów. W uzasadnieniu organ wskazuje na zagrożenia związane z immisjami na grunty sąsiednie. Nie są to jednak wątpliwości, które organ wywodzi ze stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów czy robót budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczności usytuowania obiektu bez pozwolenia na budowę, wobec braku sprzeciwu organu d wniesionego zgłoszenia, oraz ewentualne ponadnormatywne emitowanie przez obiekt hałasu lub pyłów mogą uzasadniać wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże organ musi jednoznacznie wskazać, która z przesłanek wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie. Organ musi zatem wykazać, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu, jakości wyrobów budowlanych czy jakości robót budowlanych. Postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza zatem przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie kierował wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia z uwagi na krótki termin do rozprawy sądowoadministracyjnej. Skierowanie wniosku na posiedzenie niejawne przedłużyłoby postępowanie w sprawie. Odnośnie statusu Państwa B. w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd zauważa, że ww. byli zawiadamiani o czynnościach i orzeczeniach w postępowaniu administracyjnym, zatem obowiązkiem Sądu było zawiadomienie ww. o rozprawie. Kwestia oceny czy Państwu B. przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym należy do organów administracji publicznej, co oceni organ odwoławczy. O niewykonalności postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §2 ust. 1 i 2, §14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).