Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 922/22 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 21 lutego 2022 r., nr DZS.WZDJU.8501.9.2022 (DZS.WZDJU.8501.160.2021) w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 922/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 21 lutego 2022 r., nr DZS.WZDJU.8501.9.2022, utrzymującą w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia 31 grudnia 2021 r., nr DZS.WZDJU.8501.160.2021, o odmowie udostępnienia skarżącej danych z rejestru PESEL za pomocą urządzeń teletransmisji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1191, dalej "u.e.l.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1343, dalej "u.p.t.z.") w związku z art. 2 lit. j rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191769 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L nr 315 z dnia 3 grudnia 2007, s. 1, dalej "rozporządzenie nr 1370/2007) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia kryteriów realizacji własnych zadań ustawowych będących jednocześnie zadaniami publicznymi, podczas gdy została ona utworzona przez województwo – organizatora publicznego transportu zbiorowego zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej "u.g.k.") jako podmiot wewnętrzny w rozumieniu przepisu art. 2 lit. j rozporządzenia nr 1370/2007, działający w sferze użyteczności publicznej w formie spółki z o.o. w celu świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego i realizuje to zadanie własne z zakresu transportu zbiorowego w zakresie ustalonym umową o świadczenie usług publicznych;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., zgodnie z którym przepisy u.p.t.z. stosuje się z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia nr 1370/2007, przez jego niewłaściwe zastosowanie przy wykładni statusu prawnego skarżącej, pomijające fakt, iż jest ona podmiotem wewnętrznym w rozumieniu przepisu art. 2 lit. j rozporządzenia nr 1370/2007, co potwierdza realizację przez skarżącą zadań własnych;

3. art. 1 i 2 u.g.k., przez ich niewłaściwe zastosowanie przy wykładni statusu prawnego skarżącej, pomijające zasadę, że prowadzenie gospodarki komunalnej polegające na wykonywaniu zadań własnych samorządu może mieć formę spółki prawa handlowego, realizującej zadania własne na podstawie samego aktu powołania.

Wskazując na powyższe "[...]" sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, natomiast obecny pełnomocnik Ministra wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do kluczowego zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 6 u.p.t.z. oraz art. 2 lit. j rozporządzenia nr 1370/2007, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca [...] sp. z o.o. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji mylne przyjęcie, że nie spełnia ona kryterium realizacji własnych zadań ustawowych o charakterze publicznym, pomimo że została utworzona przez Województwo Mazowieckie jako podmiot wewnętrzny w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007, w trybie ustawy o gospodarce komunalnej, do realizacji zadań własnych województwa w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W ocenie skarżącej, jej status jako podmiotu wewnętrznego oraz cel powołania w ramach gospodarki komunalnej przesądzają o tym, że realizuje ona zadania województwa jako swoje zadania własne. Zarzut ten jest niezasadny.

Art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l., stanowiący podstawę udostępniania danych z rejestru PESEL, jako przepis szczególny regulujący dostęp do danych osobowych podlegających ochronie, musi być interpretowany ściśle. Zgodnie z jego literalnym brzmieniem, dane udostępnia się m.in. "innym podmiotom – w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach", przy czym warunek realizacji "ich ustawowych zadań" (wskazany w części wspólnej przepisu) odnosi się do wszystkich wymienionych w nim kategorii podmiotów. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2463/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), dostęp do danych dla podmiotu innego niż państwowa czy samorządowa jednostka organizacyjna jest możliwy jedynie wówczas, gdy podmiot ten realizuje zadania publiczne, które są jednocześnie jego własnymi zadaniami ustawowymi.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, opierając się na przepisach u.p.t.z., że organizowanie publicznego transportu zbiorowego jest zadaniem własnym województwa (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.p.t.z.), wykonywanym przez marszałka województwa (art. 7 ust. 4 pkt 6 u.p.t.z.). Skarżąca spółka pełni natomiast rolę operatora (art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z.), świadcząc usługi na podstawie umowy zawartej z organizatorem. Źródłem jej obowiązków w zakresie świadczenia usług przewozowych nie jest bezpośrednio ustawa, lecz właśnie umowa. Argumentacja spółki dotycząca statusu podmiotu wewnętrznego w rozumieniu art. 2 lit. j rozporządzenia nr 1370/2007 nie zmienia tej oceny. Status ten, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ma znaczenie przede wszystkim dla trybu udzielania zamówień publicznych (umożliwia powierzenie zadań w trybie in-house), nie wpływa natomiast na kwalifikację prawną wykonywanych zadań w kontekście art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l. Fakt bycia podmiotem kontrolowanym przez województwo i realizującym na jego rzecz zadania publiczne nie czyni tych zadań automatycznie własnymi zadaniami ustawowymi spółki. Są to nadal zadania własne województwa, powierzone spółce do wykonania na mocy umowy. Możliwość powierzenia zadania publicznego w drodze umowy, nawet podmiotowi specjalnie w tym celu utworzonemu, nie jest tożsama z ustawowym przeniesieniem tego zadania jako zadania własnego na ten podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2463/16). W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l., słusznie uznając, że skarżąca nie spełnia przesłanki realizacji własnych zadań ustawowych.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (a w istocie niezastosowanie w zakresie oczekiwanym przez skarżącą). Skarżąca podnosiła, że Sąd pierwszej instancji, nie uwzględniając w pełni jej statusu jako podmiotu wewnętrznego w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007 (do czego obliguje art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z.), błędnie ocenił jej status prawny. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do statusu skarżącej jako podmiotu wewnętrznego i znaczenia rozporządzenia nr 1370/2007, lecz prawidłowo uznał, że okoliczności te nie mają decydującego wpływu na interpretację przesłanki "własnych zadań ustawowych" z art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l. Sąd uwzględnił więc przywołany przepis u.p.t.z. i powiązane regulacje unijne, ale dokonał ich właściwej oceny w kontekście normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę odmowy udostępnienia danych, dochodząc do wniosku, że status podmiotu wewnętrznego wedle rozporządzenia nr 1370/2007 nie przesądza o posiadaniu własnych zadań ustawowych przez operatora.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 i 2 u.g.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że spółka prawa handlowego utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie tych przepisów w celu wykonywania zadań własnych tej jednostki, realizuje te zadania jako własne już na mocy aktu powołania. Skarżąca argumentowała, że skoro gospodarka komunalna (polegająca na wykonywaniu zadań własnych) może być prowadzona w formie spółki, to zadania powierzone takiej spółce stają się jej zadaniami własnymi. Również ten argument nie może odnieść skutku na gruncie niniejszej sprawy. Przepisy u.g.k. określają ramy prawne i organizacyjne, w jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić gospodarkę komunalną, w tym poprzez tworzenie spółek. Nie oznacza to jednak, że sam fakt utworzenia spółki w trybie u.g.k. w celu realizacji zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego nadaje tym zadaniom charakter własnych zadań ustawowych tej spółki w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l. Jak już wskazano, powołując się na wyrok o sygn. akt II OSK 2463/16, zlecenie realizacji zadania publicznego, nawet spółce celowej, nie jest równoznaczne z ustawowym przeniesieniem tego zadania jako własnego. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował faktu utworzenia skarżącej na podstawie u.g.k., ale prawidłowo ocenił, że nie zmienia to faktu, iż zadania w zakresie transportu publicznego są nadal własnymi zadaniami ustawowymi województwa, a skarżąca realizuje je na podstawie umowy, a nie jako swoje własne zadania ustawowe. Zatem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów u.g.k. w kontekście analizowanej sprawy.

Odnosząc się uzupełniająco do podniesionego w ramach pierwszego zarzutu argumentu o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) poprzez – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej podmiotu wewnętrznego (spółki) z uwagi na jej formę prawną w zakresie dostępu do danych PESEL, należy wskazać, że odmienne traktowanie tych podmiotów wynika wprost z treści normy prawnej zawartej w art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l., która ustanawia konkretne kryterium dostępu – realizację własnych zadań ustawowych. Ustawodawca, mając na uwadze szczególną wrażliwość danych gromadzonych w rejestrze PESEL, był uprawniony do wprowadzenia ścisłych przesłanek ich udostępniania. Forma prawna działania podmiotu jako odrębnej od samorządu osoby prawnej prawa handlowego, działającej na podstawie umowy, może stanowić racjonalne kryterium różnicowania jej pozycji w kontekście możliwości korzystania ze szczególnych ustawowych przywilejów przypisanych ściśle podmiotom realizującym (ich) własne zadania publiczne. Nie można zatem twierdzić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż zróżnicowanie sytuacji skarżącej znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i wynika z odmiennego charakteru podmiotów należących do różnych kategorii.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozumie powody, dla których [...]sp. z o.o. ubiega się o uzyskanie dostępu do danych z rejestru PESEL. Trudno zaprzeczyć, że dostęp do takich danych usprawniłby działalność skarżącej, stosownie do powodów, które opisała we wniosku do Ministra. Należy jednak zauważyć, że dane z rejestru PESEL podlegają ochronie, a dostęp do nich jest zastrzeżony ustawą dla ściśle określonych podmiotów i na warunkach określonych w ustawie. Przesłanek podmiotowych i przedmiotowych takiego dostępu nie można zasadniczo usprawiedliwiać potrzebą usprawnienia działania określonych podmiotów.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l. Skoro skarżąca spółka, działając jako operator publicznego transportu zbiorowego na podstawie umowy zawartej z organizatorem, nie realizuje własnych zadań ustawowych w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 5 u.e.l., lecz wykonuje powierzone jej zadania własne województwa, to nie została spełniona kluczowa przesłanka warunkująca udostępnienie danych z rejestru PESEL w trybie teletransmisji na podstawie tego przepisu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2. na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).