III OSK 2935/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-20	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 2524/19	
Skarżony organ	Minister Edukacji Narodowej i Sportu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 171;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 920; art. 77 b ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1148; art. 89 ust. 3; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2524/19 w sprawie ze skargi Powiatu T. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji poradni psychologiczno-pedagogicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2020 roku sygn. akt II SA/Wa 2524/19 w sprawie ze skargi Powiatu T. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lipca 2019 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji działające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) dopuściły się również naruszenia art., 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu placówkę wydania pozytywnej opinii w sprawie jej likwidacji tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy, natomiast nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa. Zdaniem Sądu zakwestionowana w niniejszej sprawie opinia została wydana z naruszeniem tych reguł, oparto ją bowiem na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego oraz wskazania konkretnych przepisów prawa, które stoją na przeszkodzie zaakceptowaniu zamierzonej likwidacji poradni i zastąpienia jej gabinetem zamiejscowym takiej samej poradni. Sąd podkreślił, że organ nie jest uprawniony do oceny racjonalności działania organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza opłacalności takich działań, a jedynie do badania ich przez pryzmat realizacji ustawowych obowiązków. Takiej oceny zdaniem Sądu zabrakło.

Skargę kasacyjną złożył Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż. jako wydanych z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji placówki, tj. poradni psychologiczno-pedagogicznej, jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej zwanej "u.s.g.", którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, a który mógłby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały;

2. art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy – Prawo oświatowe przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji placówki publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe;

3. art. 55 w zw. z art. 51 i art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji placówki publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe;

4. art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty, wydając opinię dotyczącą zamiaru likwidacji placówki, wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w ww. przepisie Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i zakres tego nadzoru jest ograniczony do kryterium legalności. Wskazano, że art. 171 ust. 2 Konstytucji RP enumeratywnie wymienia organy nadzoru nad gminą i takim organem nie jest kurator oświaty. Powołano się w tej kwestii m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do legalnościowego charakteru opinii wydanej przez kuratora oznaczałoby, że opinia ta jest zbędna, ponieważ podjęcie uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły bez spełnienia warunków określonych w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe byłoby sprzeczne z prawem i uprawniałoby wojewodę do podjęcia działań nadzorczych wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Nie byłoby zatem konieczności angażowania dodatkowo kuratora. Podkreślono, że kompetencja kuratora oświaty do wydawania opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest formą współdziałania z organami samorządowymi w realizacji polityki regionalnej i lokalnej w zakresie oświaty, a nie nadzorem, o którym mowa w art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g. Tym samym nie może ograniczać się do oceny warunków określonych w art. 89 ust 1 ustawy – Prawo oświatowe, ale obejmuje również ocenę skutków likwidacji placówki. Zaznaczono, że nawet jeśli zostałyby spełnione wszystkie wymogi formalne, kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji placówki. Rzeczona opinia kuratora oświaty jest bowiem oparta na konstrukcji uznania administracyjnego realizowanego w ramach kompetencji wynikających z art. 51 ustawy – Prawo oświatowe, a w szczególności w ramach nadzoru pedagogicznego określonego w art. 55 ww. ustawy.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwione stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że organy obu instancji przy wydawaniu opinii oparły się na argumentacji pozaprawnej, jak również, że kierowały się opiniami lokalnej społeczności. Podkreślono, że Minister Edukacji Narodowej w swoim postanowieniu nie powoływał się na opinię społeczności lokalnej. Brał natomiast pod uwagę, że w coraz większym stopniu uczniowie potrzebują pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a w związku z tym, że likwidacja poradni psychologiczno-pedagogicznej nie wychodzi naprzeciw tym potrzebom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Nieskutecznym okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje w szczególności, że Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt niezgadzania się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, a nawet błędne stanowisko sądu w zakresie wykładni prawa materialnego, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec nierozwinięcia omawianego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niemożliwe jest szersze odniesienie się do niego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawowego zarzutu o charakterze ustrojowym, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej upatrującej naruszenia przez Sąd I instancji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy te w zakresie nadzoru nad organami gminy i powiatu wymieniają również art. 85 u.s.g. i art. 76 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 911) dalej u.s.p. Kwestią zasadniczą jest zatem, czy oprócz organów wymienionych w Konstytucji RP i regulacjach samorządowych ustaw ustrojowych, mogą się pojawić organy, "które niejako ubocznie będą mieć kompetencje nadzorcze" w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze podkreśla się, że ustawowe poszerzanie kręgu podmiotów posiadających kompetencje nadzorcze wobec działalności samorządu terytorialnego wynika ze specyfiki prawa administracyjnego, które reguluje niezwykle trudną do zamknięcia materię nadzoru w ramach przyjętych odgórnie, sztywnych założeń ustrojowych. Jeśli zatem ustawodawca decyduje się na rozszerzenie katalogu organów nadzoru, to musi niewątpliwie działać zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu. Należy przy tym pamiętać, że ustawa powinna precyzyjnie, a zarazem z należytą ostrożnością przyznawać kompetencje nadzorcze tym innym niż konstytucyjne organom nadzorującym, w sposób określający jednocześnie okoliczności, przesłanki i tryb stosowania środka nadzoru, w przeciwnym bowiem razie będzie można jej zarzucić naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu nadzoru nad samorządem terytorialnym (Dolnicki B. (red.), Tarno J. P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji. publ. WKP 2012).

W warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. zadaniem powiatu są sprawy edukacji publicznej. Jak stanowi art. 8 ust. 16 ustawy Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu. Powiat nie jest przy wykonywaniu tych zadań całkowicie samodzielny. W myśl bowiem art. 43 ustawy Prawo oświatowe, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania koordynuje i realizuje politykę oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty. Ten rodzaj współdziałania w warunkach rozpoznawanej sprawy, tj. związanej z likwidacją placówki edukacyjnej jest szczególnego rodzaju nadzorem wynikającym z przypisania ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania roli koordynatora polityki oświatowej państwa. Nadzór ten należy rozumieć jako wywieranie wpływu na organizację siatki szkół i placówek prowadzonych przez powiat, wykraczające poza znaną instytucjom samorządowym formułę współdziałania (podobnie NSA w wyroku z 24 sierpnia 2020 r. I OSK 3360/19, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP nie mógł być uznany za usprawiedliwiony

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów należy zauważyć, że art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej opinii w sprawie objętej uchwałą rady powiatu. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał natomiast tożsamej treści przepis art. 77b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem zarzut naruszenia 89 ust. 1 u.g.n. nie mógł być skuteczny.

Skoro jednak Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni tego przepisu jako argumentacji przemawiającej za uznaniem opinii kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji placówki, tj. poradni psychologiczno – pedagogicznej, jako środka nadzoru nad samorządem powiatowym, należy odnieść się do stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym zakresie. Przepisy art. 89 ust. 1 u.s.g. i art. 77b ust. 1 u.s.p. dotyczą bardzo ważnej kwestii ustrojowej, a mianowicie sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Przepisy te regulują zakres uprawnień organu sprawującego nadzór i termin, w którym przysługuje mu uprawnienie nadzorcze w postaci wyrażenia stanowiska odmownego odnośnie zamierzonego rozstrzygnięcia organu gminy lub powiatu, w przypadku, gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy lub powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. Warto zwrócić uwagę, że w przepisie tym użyto sformułowania "inny organ", co oznacza, że przepis ten dotyczy każdego organu posiadającego kompetencję do "zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania" rozstrzygnięcia organu gminy lub powiatu, a nie tylko organów nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym lub przepisów o samorządzie powiatowym. Z tego względu stanowisko Ministra, że opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 89 ust. 3 u.p.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o likwidacji placówki, ponieważ opinię tą wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą - nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanych tu przepisów.

Ponadto należy zauważyć, że przepisy art. 89 ust. 1 u.s.g. i art. 77b ust. 1 u.s.p. normują środek prawny jakim jest zajęcie stanowiska, uzależniający ważność rozstrzygnięcia organu gminy i powiatu. W piśmiennictwie środek ten nie jest jednolicie postrzegany. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy (podobnie NSA w wyroku z 24 sierpnia 2020 r. I OSK 3360/19, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż opinia kuratora oświaty jest środkiem nadzoru nad działalnością gminy przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g. a tym samym i tożsamym z środkiem nadzoru przewidzianym w art. 77b ust. 1 u.s.p. Są to zatem środki nadzoru, których podstawowe ramy określa art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia autorki skargi kasacyjnej, że w sytuacji zakwalifikowania środka z art. 89 u.p.o. jako środka nadzoru legalnościowego, dojdzie do zbędnego dublowania się kompetencji kuratora i wojewody, stwierdzić przyjdzie za Trybunałem Konstytucyjnym ( wyrok z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00, OTK ZU 3A/2002, poz. 30), że "Swoistej zaś ratio legis instytucji, określonej w zaskarżonym art. 59 ust. 2 (obecnie art. 98 ust 3 u.p.o.), należy poszukiwać także w specyfice procedury związanej z likwidacją szkoły, co w każdym przypadku wymaga wielkiej odpowiedzialności. Z tego punktu widzenia należy podkreślić, że aczkolwiek wszystkie przesłanki likwidacji szkoły mogłyby być należycie sprawdzone w toku postępowania nadzorczego toczącego się przed wojewodą, to jednak nie trudno zauważyć, że w pewnych sytuacjach samo już podjęcie uchwały rady gminy w przedmiocie likwidacji może prowadzić do powstania pewnych nieodwracalnych społecznie faktów, o skutkach nie do usunięcia, mimo ingerencji organu nadzoru. Z tego punktu widzenia lepiej będzie w każdym przypadku dla społeczności lokalnej, jeśli podjęcie takiej uchwały poprzedzi pewność, iż z punktu widzenia organu fachowej administracji nie zachodzą negatywne, prawne przesłanki decyzji w przedmiocie likwidacji szkoły". Tym organem fachowym jest kurator oświaty, który opiniuje zamiar likwidacji szkół i placówek oświatowych.

Zauważyć trzeba, że w myśl art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.p.o., szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Stosownie do treści ust. 8 art. 89 u.p.o. przepisy ust. 1-7 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego.

Dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie kryteriów wydawania przez kuratora oświaty opinii z art. 89 ust. 3 u.p.o., należy ponownie sięgnąć do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (OTK ZU 3A/2002, poz. 30), dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Jest oczywiste, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej “pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy (powiatu - dopisek NSA) – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Stanowisko Trybunału należy całkowicie podzielić. Odnieść należy je także do opinii dotyczącej likwidacji placówki oświatowej (poradni psychologiczno - pedagogicznej).

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego stanowiska prezentowanego, w wydaje się nieaktualnym już orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z tych względów nie można odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Nie sposób bowiem przyjąć za Sądem I instancji, który dokonując kontroli postanowienia Ministra Edukacji Narodowej negatywnie opiniującego zamiar likwidacji placówki przez Powiat T. Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Ż. uznał, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji placówki wymienionych w art. 89 ust. 1 ww. ustawy. Przy czym twierdzenie Sądu jest niekonsekwentne, bowiem na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu placówkę wydania pozytywnej opinii w sprawie jej likwidacji tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy" i w tym zakresie ocenił zaskarżone postanowienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to ostatnie stanowisko zasługuje na aprobatę. Przy czym słusznie sąd ten stwierdził, że usprawiedliwieniem dla ingerencji organów sprawujących nadzór pedagogiczny nad organami samorządu terytorialnego, nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. tj. względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa oraz polityki oświatowej lokalnej i regionalnej.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że brak wykazania przez organy opiniujące likwidację placówki oświatowej w niniejszej sprawie tak ustalonych, prawnych kryteriów, uniemożliwiających – przy braku ich wypełnienia - wydanie pozytywnej opinii dla zgłoszonego zamiaru likwidacji placówki, świadczy o istotnej wadliwości wydanych w sprawie postanowień. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że negatywna opinia Kuratora w sprawie likwidacji placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, a nadto na ogólnie rozumianej polityce oświatowej państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonej likwidacji poradni i zastąpienia jej gabinetem zamiejscowym takiej samej poradni. Jak słusznie wskazał Sąd, pamiętać należy o tym, że organ nie jest uprawniony do oceny racjonalności działania organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza opłacalności takich działań. Może jedynie badać je przez pryzmat realizacji ustawowych obowiązków - dla dobra obywateli. Takiej jednakże oceny, opartej o konkrety, zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia znalazły się też stwierdzenia o charakterze arbitralnym, które nie zostały poparte ani argumentacją ani odniesieniem do materiału dowodowego sprawy. W szczególności chodzi tu o brak dokładnego wyłuszczenia powodów, dla których w ocenie organu likwidacja poradni i zastąpienie jej gabinetem zamiejscowym innej poradni doprowadzi do "ograniczenia oferty" a gabinet zamiejscowy "z całą pewnością nie powetuje ograniczonej dostępności dzieci i młodzieży do usług", w sytuacji jednoczesnego ustalenia, że kadra zatrudniona w placówce likwidowanej i tworzonej na jej miejsce będzie taką samą. Skoro zaś organ nie wyjaśnił w sposób dokładny w/w wniosków, to tym samym pozbawił Sąd administracyjny możliwości weryfikacji oceny poprawności całego rozstrzygnięcia.

Konkludując, skoro postanowienia Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej w swej argumentacji sięgają po pozaprawne przesłanki, posługując się sformułowaniami niedookreślonymi, nieznajdującymi oparcia w kryteriach ustalonych przepisami prawa, to należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że mają istotne wadliwości i orzekł o uchyleniu tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie "art. 55 w zw. z art. 51 u.p.o.". Przy tym należy zauważyć, że każdy z tych artykułów składa się z kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych. Brak określenia w skardze kasacyjnej, z którą z nich skarżący kasacyjnie wiąże zarzucane naruszenie, uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. To czyni ten zarzut nieskutecznym.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.