Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, , , po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 618/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które to decyzje zostały wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), zwanej dalej "specustawą drogową".

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r., numer [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa drogi gminnej [...] nr [...] we wsi I." i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

Sąd I instancji wskazał, że obowiązek wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu administracyjnego, ciąży na stronie skarżącej; natomiast na etapie rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd wskazał nadto na cel specustawy drogowej, której zadaniem jest umożliwienie szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu, rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej nakazują przyjmowanie zawężającej wykładni przesłanek wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do decyzji wydanych w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej powinno nastąpić tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. Skarżąca wskazała, że realizacja inwestycji drogowej spowoduje zagrożenie znaczną szkodą oraz doprowadzi do wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie skonkretyzowała ewentualnej szkody (majątkowa, niemajątkowa), nie określiła jej rozmiaru ani jej wpływu na jej sytuację osobistą bądź majątkową. Jeśli zaś chodzi o trudne do odwrócenia skutki to skarżąca wskazała na zmianę stanu jej nieruchomości poprzez wykonanie prac ziemnych, usuwanie nasadzeń i ogrodzeń oraz instalowanie urządzeń uzbrojenia terenu.

W ocenie Sądu, sam fakt zrealizowania inwestycji drogowej nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. W przypadku wyroku uchylającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy budowa jest zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego może zostać zobowiązany do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Ponadto Sąd wskazał, że niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej dojdzie do władczej ingerencji w zakres przysługującego skarżącej prawa własności jej nieruchomości. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania decyzji objętych wnioskiem o wstrzymanie, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Należy też mieć na uwadze - zdaniem Sądu pierwszej instancji - skutki społeczne i gospodarcze, jakie wywołać może wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca nie wykazała dlaczego jej indywidualny interes powinien mieć prymat nad interesem społecznym i gospodarczym, i przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej.

W okolicznościach sprawy podnoszone przez skarżącą argumenty nie wskazują, zdaniem Sądu, na prawdopodobieństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ani też na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W zażaleniu podniesiono zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, sprowadzającą się do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, pomimo że strona wykazała, iż wykonanie prac ziemnych, likwidacja nasadzeń, likwidacja ogrodzenia, likwidacja ujęcia wody, stanowi trudny do odwrócenia skutek wykonania zaskarżonej decyzji, a spowodowane realizacją inwestycji zniszczenia i ingerencje w nieruchomość wynikające z wykonywania prac ziemnych i likwidacji nasadzeń oraz ruchomości powodują wyrządzenie stronie znacznej szkody, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności, że projektowana i realizowana inwestycja drogowa jest zbędna, a jej realizacja nie służy poprawie płynności ruchu i poprawie stanu bezpieczeństwa w komunikacji, a przeciwnie – powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla strony skarżącej wynikające z trudności w bezpiecznym włączaniu się do ruchu, a także znaczące niedogodności wynikające z faktu bezpośredniej bliskości realizowanej drogi w odniesieniu do jej posesji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w zażaleniu Sąd I instancji trafnie ocenił, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji. W tym szczególnym charakterze zaskarżonej decyzji zawiera się również to, że - ogólnie rzecz ujmując - wynikające z niej ograniczenia praw zostaną zrekompensowane odszkodowaniem. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Skarżąca natomiast na żadną taką wyjątkową sytuację nie wskazała. Z wniosku i zażalenia skarżącej nie wynika, aby na skutek likwidacji ujęcia wody została w ogóle pozbawiona dostępu do wody. Z kolei likwidacja nasadzeń i ogrodzenia, a także wykonanie robót ziemnych nie jest niczym nadzwyczajnym w przypadku budowy drogi publicznej.

Zauważyć też należy, że znaczna część argumentacji skarżącej została poświęcona zasadności realizacji inwestycji drogowej, czyli w istocie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym trzeba wskazać, że ta okoliczność w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi podstawy wstrzymania zaskarżonego aktu.

Powyższe powoduje, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a więc wstrzymanie planowanej inwestycji drogowej z uwagi na prawdopodobne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To zaś oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowienie Sądu I instancji o odmowie zastosowania ochrony tymczasowej należało uznać za zgodne z prawem, a wniesione na to postanowienie zażalenie za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.