Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 11 lutego 2021 r., 2. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania ww. wniosku, 3. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Dyrektor Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. umarza postępowanie w zakresie wymierzenia Dyrektorowi Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa grzywny, 5. zasądza od Dyrektora Regionalnego Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 11 lutego 2021 r. zatytułowanym "Skarga" R. B. zwrócił się do Dyrektora A. m.in. o udostępnienie informacji publicznej:

1) Czy M. S. (asystentka posła P. M.) jest pracownikiem A.?

2) Czy A. współpracuje w jakikolwiek sposób z Fundacją, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi, poproszono o przekazanie skanów umów, etc.

Wobec braku odpowiedzi R. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z 5 marca 2021 roku na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora A. W skardze tej zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1-2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w wysokości minimalnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zwłoka w udostepnieniu informacji publicznej wynosi tydzień, a w tym czasie nie otrzymał żadnej informacji o przedłużeniu terminu do jej udostępnienia lub wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego do uzyskania tej informacji. W opinii skarżącego, okres 3 tygodni był wystarczający, aby udzielić odpowiedzi na dwa proste pytania.

W odpowiedzi na otrzymaną skargę, pismem z 18 marca 2021 r. Dyrektor poinformował wnioskodawcę, że A. nie współpracuje w jakikolwiek sposób z Fundacją (KRS [..]) oraz załączył do tego pisma decyzję nr [..] z 18 marca 2021 r. odmawiającą udzielenia informacji w sprawie zatrudnienia wymienionej we wniosku osoby. Decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z tym, że Dyrektor nie posiada wiedzy, by osoba ta pełniła funkcje publiczne lub miała związek z pełnieniem tych funkcji lub by osoba ta zrezygnowała z prawa do prywatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o niewymierzanie organowi grzywny za bezczynność i odstąpienie od zasądzania od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo skarżącego z 11 lutego 2021 r. jest jednym z szeregu pism skarżącego zawierających osobiste złośliwości i zarzuty wobec jednego z pracowników A. W związku z czym organ uznał, że celem skrzącego nie jest uzyskanie informacji publicznej, lecz bezpodstawna insynuacja określonych działań pod adresem pracownika A. i jego rodziny, a odpowiedź na żądaną informację byłaby potwierdzeniem możliwości używania ustawy do takich celów. Z tego powodu pismo skarżącego pozostawiono bez odpowiedzi. Jednakże w związku z wniesioną skargą oraz z ostrożności ostatecznie udzielono odpowiedzi na jedno pytanie, a odnośnie do drugiego pytania wydano decyzję odmawiającą udzielenia odpowiedzi.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału skarżący został wezwany do wskazania w terminie 7 dni czy w związku treścią odpowiedzi na skargę i wydaniem przez organ decyzji z 18 marca 2021 r. nr [..], cofa swoją skargę na bezczynność Dyrektora, czy ją nadal podtrzymuje. W odpowiedzi pismem z 11 kwietnia 2021 r. skarżący cofnął żądanie zobowiązania Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz cofnął żądanie wymierzenia organowi grzywny, wnosząc jedocześnie o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie na jego rzecz kosztów wniesienia skargi w kwocie 100 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości sądu, że Dyrektor A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej służbie krwi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1777 ze zm.) jednostkami organizacyjnymi publicznej służby krwi są m.in. regionalne centra krwiodawstwa i krwiolecznictwa. W myśl art. 23 ust. 3 tej ustawy regionalne centra są spółkami kapitałowymi, o których mowa w przepisach o działalności leczniczej lub samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej - tworzonymi przez Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw zdrowia, i są dofinansowywane w formie dotacji z budżetu państwa, z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia, w zakresie zadań określonych w art. 27 ust. 1 pkt 1, 3-5, 7, 8 i 11-13. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Powyższe nie oznacza niewątpliwie, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje regionalne centrum krwiodawstwa i krwiolecznictwa ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie należy każdorazowo dokonywać oceny żądanej informacji przez pryzmat uregulowań u.d.i.p. Oceniając zaś aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Wobec wpływu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek jego rozpatrzenia stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor A., do którego skierowano taki wniosek powinien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Wobec powyższego bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że Dyrektor A., tj. podmiot zobowiązany, w ustawowym terminie nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia do sądu skargi z 5 marca 2021 r. Konstatacja powyższa nie jest przedmiotem sporu, tym bardziej, że w piśmie z 18 marca 2021 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego, udostępniając żądane informacje, a częściowo wydał decyzję odmowną. To właśnie w następstwie tej odpowiedzi (pisma i decyzji) skarżący w piśmie z 11 kwietnia 2021 r. cofnął żądanie zobowiązania Dyrektora do udzielenia informacji oraz żądanie wymierzenia grzywny. W konsekwencji, sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ częściowo odpowiedział na wniosek, a częściowo decyzją odmówił udostępnienia żądanej informacji. Pismo organu z 18 marca 2021 r. dotarło do skarżącego bez wątpienia po wniesieniu skargi datowanej na 5 marca 2021 r.

Skoro zatem przed rozpoznaniem skargi organ załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (częściowo odpowiedział zwykłym pismem, a częściowo wydał decyzję odmowną), w sposób, który zaakceptował skarżący, cofając żądanie do zobowiązania organu, to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 11 lutego 2021 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednakże sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Dlatego też sąd uznał, że Dyrektor A. jako podmiot zobowiązany, dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 11 lutego 2021 r., gdyż do dnia wniesienia skargi Dyrektor nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie powiadomił w żaden sposób o powodach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępni informację skarżącemu. Jak już wskazano powyżej, dopiero wniesienie skargi do sądu spowodowało reakcję organu, który to już po upływie ponad miesiąca od wpływu wniosku rozpatrzył go udzielając odpowiedzi na żądane informację, a częściowo odmawiając udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji).

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez sąd, wyrażono w doktrynie (tak: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że organ udzielił pozytywnej odpowiedzi na wniosek skarżącego krótko po przekazaniu mu przez sąd skargi na bezczynność. W ocenie sądu, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a co więcej skarżący sam wniósł o umorzenie postępowania co do zobowiązania organu. Dokonując zatem oceny w zakresie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie sąd doszedł do wniosku, że bezczynność w tym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Ponadto, w związku z cofnięciem przez skarżącego w piśmie z 11 kwietnia 2021 r. wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, o czym orzekł w pkt 4 sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 5 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.