Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. J. i H. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.

Małżonkowie M. J. i H. J. (dalej jako: "skarżący", "strony"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że [...] S.A. (dalej jako: "wnioskodawca", "inwestor"), w dniu 14 grudnia 2020 r. zwróciła się do Starosty E. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"),

z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie P., gm. E., oznaczonej jako dz. ew. [...], poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej SN-15kV, tj. linii kablowej doziemnej SN-15 kV wraz z kablem sterowniczym. W uzasadnieniu wniosku opisano planowaną inwestycję i wyjaśniono, że przebudowa sieci spowoduje m.in. istotną poprawę niezawodności zasilania oraz pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną odbiorców i poprawi bezpieczeństwo energetyczne mieszkańców. Dodano również, że do właścicieli nieruchomości wysłano pismo z prośbą o ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, które pozostało jednak bez odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] r., Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie P., gm. E., powiat e., składającej się z działki oznaczonej nr [...], stanowiącej własność M. J. i H. J., poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie się elektroenergetycznej SN-15 kV, tj. linii kablowej doziemnej SN-15kV wraz z kablem sterowniczym w pasie o długości 750 m i szerokości 1 m.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że budowa urządzeń do przesyłania energii elektrycznej stanowi cel publiczny, a realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ostateczną decyzją Wójta Gminy E. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podano również, że wnioskodawca wykazał,

iż kierował do właścicieli nieruchomości propozycje ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, wobec czego został w sprawie spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucili wydanie decyzji

z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, tj. naruszenie:

- art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n."), poprzez niewłaściwe uznanie, że nakładane na skarżącego ograniczenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przewiduje on wyłącznie budowę dwutorowej linii napowietrznej 110 kV oraz brak konkretyzacji zasad ograniczenia, poprzez brak określenia całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia;

- art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu doszło do przeprowadzenia rokowań, podczas, gdy zakres planowanego przez inwestora ograniczenia nie odpowiadał planowanym działaniom wskazanym w propozycji

i rzeczywistemu zakresowi inwestycji ujętemu w decyzji, a przedstawione propozycje nie podlegały żadnym dyskusjom czy negocjacjom ze stroną skarżącą, przez co rokowania miały charakter pozornych;

- art. 6 pkt 2 u.g.n., poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że realizacja spornej inwestycji będzie stanowiła realizację celu publicznego, w sytuacji, gdy kabel światłowodowy nie stanowi urządzenia niezbędnego do przesyłania energii elektrycznej oraz wskutek zakwalifikowania inwestycji jako celu publicznego, gdzie mając na uwadze skalę zasięgu linii energetycznych, budowa kolejnej linii nie może być tak kwalifikowana, gdyż cel ten jest już realizowany;

- art. 7 w zw. z art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez nieuwzględnienie, że wydanie zaskarżonej decyzji narusza prawa osób trzecich, tj. prawo do wykorzystywania nieruchomości przez jej właściciela, na skutek przebiegu inwestycji przez sam środek nieruchomości, prawo do niezakłóconej architektury krajobrazu i prawo do bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z wygód własnej nieruchomości;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie jakichkolwiek działa mających na celu wyjaśnienie sprawy i oparcie decyzji wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy;

- art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu obywateli

i przeprowadzenie postępowania wyłącznie w aspekcie formalnym, bez analizy merytorycznej przesłanek wydania decyzji oraz niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli, niepodjęcie inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości z zebranym materiałem dowodowym i prowadzenie postępowania w sposób czysto iluzoryczny;

- art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niespełniającej wymagań formalnych, na skutek braku określenia w treści decyzji jej strony.

Wobec powyższego, wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, ewentualnie o jej uchylenie oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Obszernie uzasadniając zarzuty odwołania, podniesiono m.in., organ zaniechał oznaczenia w treści decyzji strony, do której jest ona adresowana, natomiast element ten jest tzw. minimalnym elementem decyzji, czyli jest niezbędny do zakwalifikowania pisma jako decyzji. Dodano, że organ nie zadał sobie trudu, aby przeprowadzić jakiekolwiek postępowanie dowodowe i nie podjął żadnych czynności dowodowych. Rola organu sprowadziła się do podzielenia argumentacji wskazywanej przez stronę inicjującą postępowanie, tj. podmiotu żywotnie zainteresowanego uzyskaniem określonego rozstrzygnięcia. Tymczasem, obowiązkiem organu jest wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, aby móc zastosować właściwy przepis prawa. Zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji próżno szukać jakichkolwiek odniesień do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ocena zgodności inwestycji z nim w ogóle nie została przeprowadzona. Podano również, że

w piśmie kierowanym do skarżących przez inwestora jest mowa o kablu światłowodowym, do czego nie odnosi się zaskarżona decyzja, a dodatkowo budowa światłowodu nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n., na poparcie czego powołano wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/14. Wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem decyzje, które naruszają interes właścicieli nieruchomości, powinny w sposób precyzyjny określać jakiego rodzaju nakładają ograniczenia oraz w jakim zakresie zostaną one zastosowane. Przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela winny być ściśle określone. W zaskarżonej decyzji nie wskazano natomiast całkowitej powierzchni ograniczenia w sposobie z korzystania nieruchomości, a decyzja bez tego elementu nie nadaje się do egzekucji administracyjnej, zaś skarżący nie wie w jakim zakresie jego prawo własności zostało ograniczone. Ostatecznie wskazano, że przedmiot rzekomo prowadzonych przez wnioskodawcę rokowań znacząco różnił się od zakresu inwestycji wskazanego w decyzji, wobec czego propozycji tej nie sposób negocjować, albo przyjąć. Stanowi to o pozorności rokowań, co nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zarzucono ponadto, że w decyzji został całkowicie pominięty jego interes, a efektem decyzji będzie naruszenie uprawnień właścicielskich w stopniu najbardziej uciążliwym (przebieg inwestycji przez środek działki). Tym samym, organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również zasadę przekonywania, bowiem w uzasadnieniu nie wyjaśniono zasadności rozstrzygnięcia

i nie odniesiono się do twierdzeń przedstawionych przez strony, w tym skarżących.

Decyzją z dnia [...] r., będącą przedmiotem niniejszej skargi, Wojewoda [...] (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda"):

- uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie P., gm. E. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 26,8500 ha, stanowiącej własność M. i H. małż. J., poprzez zezwolenie inwestorowi na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej NS-15 kV, tj. linii kablowej doziemnej SN-15 kV wraz z kablem sterowniczym w pasie o długości 750 m i szerokości 1 m. Łączna powierzchnia pasa technologicznego pod projektowana sieć elektroenergetyczna wynosi 750 m2. Obszar działki niezbędny do przeprowadzenia prac budowlanych projektowania nowej sieci elektroenergetycznej z kablem sterowniczym – pas szerokości 2 m na odcinku 750 m, powierzchnia zajmowanego terenu 1500 m2.

- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny i powołano przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wskazano, że przepis art. 124 u.g.n. zawiera dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości – tj. brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w przepisie robót budowalnych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko te okoliczności mogą więc mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Ponadto, przepis ten wskazuje treść rozstrzygnięcia decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Dokonując analizy ustawowych przesłanek podano, że w ocenie Wojewody nie budzi wątpliwości, iż inwestycja planowana przez inwestora jest celem publicznym,

o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto, inwestycja ta jest zgodna z decyzją Wójta Gminy E. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która na przedmiotowej działce ustala sposób zagospodarowania i warunki terenu dla inwestycji o znaczeniu lokalnym, polegającym na budowie elektroenergetycznych linii kablowych doziemnych SN-15 kV wraz z kablami sterowniczymi oraz kontenerowego złącza kablowego SN-15 kV. Tym samym, została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Za niezasadny zatem uznano zarzut, że Starosta błędnie przyjął, iż niniejsza inwestycja będzie realizowała cel publiczny.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo przeprowadzonych rokowań wyjaśniono, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a rolą organów jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania

w ogóle się odbyły i czy między stronami doszło do porozumienia. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, że między stronami nie doszło do porozumienia, bowiem wszystkie pisma kierowane do skarżącym pozostały bez odpowiedzi. W związku z powyższym,

w sytuacji gdy strony nie mogły dojść do porozumienia w tej kwestii, zasadnym było wystąpienie o zastosowanie trybu przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie można mówić o pozorności negocjacji. Na uzasadnienie swojego stanowiska w tym przedmiocie powołano stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wskazano, że niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, wskazując, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji oraz przedmiot zajęcia (czyli nieruchomość) i zakres ograniczenia; w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Skarżący zostali również powiadomieni o toczącym się postępowaniu, jednak w jego toku nie wnieśli żadnych uwag i dowodów. Wyjaśniono również, że zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, więc wniosek o jej wstrzymanie jest bezzasadny.

Ostatecznie podano, że stanowisko Starosty było co do zasady trafne, jednak

w postępowaniu odwoławczym należało orzec merytorycznie, bowiem decyzja starosty nie odpowiadała w pełni ustaleniom dowodowym. Wobec tego doprecyzowano punkt 1. sentencji zaskarżonej decyzji, bowiem we wniosku znajdowała się informacja o łącznej powierzchni pasa technologicznego i obszarze działki niezbędnym do przeprowadzenia inwestycji.

W powołanej na wstępie skardze, skarżący – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – powtórzyli w istocie zarzuty odwołania i argumentację w nim przedstawioną. Dodatkowo zarzucono organom naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ instancji odwoławczej, a w konsekwencji niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie.

W uzasadnieniu skargi raz jeszcze podano, że decyzja nie zawiera elementu oznaczenia strony, a organy nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych, przez co nie wypełniły obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Podniesiono, że w ogóle nie uwzględniono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy E. z dnia [...] r., w którym przewidziano wyłącznie modernizację istniejącej już linii elektroenergetycznej, a plan nie przewiduje przy realizacji tej inwestycji żadnych zmian jej funkcjonalności. Tymczasem, w sprawie orzeczono o lokalizacji urządzenia w postaci "przewodów fazowych wraz z łańcuchami izolatorowymi, przewodów odgromowych skojarzonych ze światłowodem wraz z osprzętem, co wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślono raz jeszcze, że budowa światłowodu nie jest celem publicznym.

Wskazano, że wydanie decyzji przez Wojewodę nie zostało poprzedzone zakreśleniem stronie terminu na wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu

i skarżący zostali pozbawieni możności obrony swoich praw. Ostatecznie powielono zarzuty odwołania dotyczące pozorności rokowań.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, zawartym w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Przepis ten umożliwia skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie tutejszego Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – budowa sieci elektroenergetycznej – stanowi inwestycję celu publicznego. Jak słusznie wskazały organy, stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak

i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej,

a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania

z nieruchomości" (wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Co więcej, sam ustawodawca

w przepisie art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wobec czego kwestia ta nie budzi wątpliwości.

Słusznie również organy przyjęły, że planowana inwestycja jest zgodna

z ostateczną decyzją Wójta Gminy E. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą orzeczono lokalizację ww. inwestycji celu publicznego m.in. na działce skarżących. Skoro więc w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. przesądzono, że "ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zbędne jest badanie innych uwarunkowań bądź cech inwestycji, gdyż nie mają one wpływu na wydanie (lub niewydanie) decyzji w oparciu o ten przepis. Nie ma też konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, co do konkretnego przebiegu urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.", a stanowisko to jest ugruntowane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021

i powołane tam wyroki).

Wyjaśnić skarżącym w tym miejscu również należy, że dla spornej inwestycji nie ma zastosowania powoływany w skardze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy E. Nr [...] z dnia [...] r. Z załącznika graficznego do ww. uchwały wynika, że obszar objęty przedmiotowym planem w istocie ogranicza się do gruntów znajdujących się bezpośrednio pod przebiegającą linią wysokiego napięcia 110 kV oraz pasa technologicznego. Przebieg planowanej inwestycji wybudowania linii elektroenergetycznej SN-15 kV pozostaje poza obszarem obowiązywania ww. planu, wobec czego właściwy organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej inwestycji. Z tego względu wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przez zaskarżoną decyzję planu miejscowego są bezpodstawne. Dodać również należy, że niezrozumiałe są twierdzenia skarżących dotyczące w ramach planowanej inwestycji montażu przewodów światłowodowych, bowiem jak wynika z akt sprawy, w żadnym dokumencie nie ma mowy o przewodach światłowodowych, a jedynie o kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN-15 kV, która ma być realizowana, a ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości skarżących takiej właśnie inwestycji dotyczy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niespełnienia – w ocenie skarżących – przesłanki określonej w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n., dotyczącej przeprowadzenia rokowań, wskazać należy że również i on jest niezasadny.

Z powołanego wyżej przepisu art. 124 ust. 3 wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie,

a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne słusznie uznały, że inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez skarżącego na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Tutejszy Sąd w pełni podziela bowiem stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, iż "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje

w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie

z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą,

w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy, poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań, poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy – w ocenie którejkolwiek ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia" (wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17, LEX nr 2562098, a także zob. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn.. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561).

Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku skarżących, przedstawiona przez inwestora propozycja w piśmie z dnia 23 września 2020 r. oraz z dnia

23 października 2020 r. spełnia przesłankę przeprowadzenia rokowań, przewidzianą przepisami prawa. Potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się

w aktach sprawy; do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości inwestor dołączył obydwa pisma wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru ich przez skarżących, którzy jednak nie udzielili jakiejkolwiek odpowiedzi. Brak reakcji na pismo, w ocenie Sądu, jednoznacznie świadczy o braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie inwestycji. Wyjaśnić bowiem trzeba, że brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właścicieli nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji, w oparciu

o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n.

Prawidłowo więc organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicieli nieruchomości. Jak słusznie podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Co więcej, również kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, LEX nr 3243964). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy poczyniły stosowne ustalenia, a rokowania nie miały charakteru pozornych, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Co więcej, w drugim z ww. pism inwestora, kierowanym do skarżących wprost wskazano, że brak odpowiedzi będzie jednoznaczny

z nieudzieleniem dobrowolnej zgody i będzie skutkować wystąpieniem o wydanie decyzji administracyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie

z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie

i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ww. przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron

w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, LEX nr 2455190). Jest to o tyle istotne, że zarówno w odwołaniu, jak

i w skardze, skarżący zarzucali wydanie decyzji wyłącznie na podstawie wniosku złożonego przez inwestora, nie wykazując się jednocześnie w postępowaniu żadną inicjatywną dowodową.

Nieuprawniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z jej treścią, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania,

a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Podkreślić jednak należy, że "naruszenie zasady czynnego udziału strony, które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy (m.in. wyrok NSA z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21, LEX nr 3248491). Wobec tego, niezasadny jest zarzut, że Wojewoda nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, bowiem w sprawie nie prowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego, a stanowisko skarżących wynika z odwołania, które zainicjowało postępowanie przed Wojewodą.

W judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia

art. 10 k.p.a. jest zasadny tylko w sytuacji, gdy strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA

z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 212/21, LEX nr 3190410 oraz wyrok NSA

z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1454/18, LEX nr 3038129). W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia, ponieważ ziściły się wszystkie przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.,

a skarżący w toku postępowania administracyjnego pozostawali nieaktywni z własnej woli; również w złożonej skardze nie wykazali, aby ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy skarżącym, że postępowanie administracyjne

i sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami w stosunku do postępowań cywilnych czy karnych. Z tego względu nieuzasadniony jest zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza prawo własności, które jest kategorią prawa cywilnego. Uprawnienia właściciela nieruchomości reguluje przepis art. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia

1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.), dalej jako k.c., przewidując, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Podkreślić więc należy, że prawo własności, zgodnie z przepisem art. 140 k.c., jak i zgodnie z przepisami rangi konstytucyjnej, może podlegać ograniczeniu w drodze ustawy, i tak jak dzieje się to na gruncie przepisów u.g.n. Prowadząc postępowanie administracyjne organy mają natomiast obowiązek przestrzegania norm procesowych administracyjnych, a ich rozstrzygnięcie musi znaleźć oparcie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa.

Ostatecznie, odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego braku określenia strony w treści decyzji, wskazać należy, że Wojewoda wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w pkt. 1 zaskarżonej decyzji konkretnie oznaczył, kto jest adresatem decyzji i prawidłowo określił zakres ograniczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że

z formalnoprawnego punktu widzenia, określony akt jest decyzją, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, to jest gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Natomiast z punktu widzenia materialnego, istota decyzji sprowadza się do załatwienia indywidualnej konkretnej sprawy jednostki z zakresu administracji publicznej, w drodze autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego, skutkiem czego następuje trwałe i realne poszerzenie sfery prawnej jednostki będącej stroną stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją, nałożenie na nią nowego obowiązku lub ograniczenie jej w dotychczas posiadanych prawach (zob. postanowienie NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 6862/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części konkretnie oznaczonej nieruchomości (ze wskazaniem jej położenia i numeru ewidencyjnego działki), stanowiącej własność wyszczególnionych

w decyzji współwłaścicieli. Takie oznaczenie adresata decyzji nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, iż prawo własności zostało ograniczone właścicielom dokładnie opisanej nieruchomości, którzy są adresatem decyzji. W tej sytuacji, niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Oznaczenie stron postępowania, o którym mowa w ww. art. 107 § 1 k.p.a., dotyczy adresata decyzji, czyli tego, którego sytuacja prawna jest regulowana decyzją administracyjną (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2816/15, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.