II OSK 289/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-12	
Data wpływu	2019-01-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Po 145/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945;  art. 59 ust.1 art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.Dz.U z 2018 r, poz. 1945 ze zm); Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 145/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., II SA/Po 145/18, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Burmistrz S. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2016.778 ze zm.; dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku W. K. i K. K. z dnia [...] czerwca 2016 r., ustalił na ich rzecz warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], przy ul. H. w S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C.

Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257; dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do WSA M. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony prawidłowo. Za front działki przyjęto wspólną granicę terenu inwestycji – działki nr [...] z działką nr [...], stanowiącą drogę gminną – ul. H., której szerokość wynosi 12,0 m. Ze względu na to, że trzykrotność szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50,0 m, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003. 164.1588 ze zm.; dalej r.w.n.z.) zasadnie przyjęto odległość 50m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Sąd zgodził się z SKO, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów). Jej wyniki stanowią więc podstawę dla rozstrzygnięcia obejmującego wymagania dla nowej zabudowy w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto w wynikach analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, gdyż w obrębie obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki garażowe i gospodarcze, a także budynki usługowe, wobec czego, jak słusznie zauważyły organy, realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji i uzupełniania funkcji oraz zasad zagospodarowania istniejącej zabudowy. Sąd stwierdził, że organy nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 r.w.n.z.). Sąd podkreślił, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają w tej kwestii, w pewnym zakresie, uznanie administracyjne. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ze względu na zróżnicowany układ zabudowy odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 r.w.z.n. i korzystając z § 4 ust. 4 r.w.n.z. dla nowej zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5m od granicy z działką nr [...], stanowiącą ul. H. Z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym budynków zlokalizowanych w granicy z sąsiednimi działkami (działka nr [...]), dopuszczono możliwość realizacji inwestycji w odległości 1,5m od granicy z działką nr [...]. Zdaniem Sądu organ przekonująco uzasadnił zastosowane odstępstwo, które wynika z przeprowadzonej analizy. Sąd podał, że podobnie jest w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albowiem w tym przypadku organ zdecydował się na odstępstwo od średniego wskaźnika na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wyniosła 22%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wyniosła 44,5% (działka nr [...]), a najniższa 5,4% (działka nr [...]). Uznano zatem, że możliwe jest dopuszczenie wartości tego wskaźnika dla planowanej inwestycji w wielkości 44,4%, bowiem wartość ta nie przekracza maksymalnego wskaźnika z obszaru analizowanego i nie stanowi naruszenia sposobu zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego oraz nie zakłóci ładu przestrzennego. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skarżącej Sąd wyjaśnił, że w sprawie zasadnie wyznaczono wskaźnik powierzchni całej zabudowy działki zamiast wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na działce, bowiem na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek gospodarczy przewidziany do rozbiórki o powierzchni 64m². Przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy wzięto więc pod uwagę, że gdyby wnioskodawca nie rozebrał istniejącego budynku gospodarczego i jeśli byłby ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, to wówczas wraz z istniejącym nierozebranym budynkiem gospodarczym przekroczyłby on maksymalny wskaźnik obliczony w obszarze analizowanym. W związku z tym ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla całej działki do 44,4%, bez ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który nie przekroczy maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy. Dlatego jeśli wnioskodawca będzie chciał zrealizować planowany budynek o powierzchni 195 m², to budynek gospodarczy - wskazany przez inwestora do rozbiórki – będzie musiał zostać rozebrany. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Sąd wskazał, że w obszarze analizowanym występuje bardzo duża rozbieżność w kwestii wielkości powierzchni zabudowy działek, co wynika z dużych różnic w powierzchniach analizowanych działek, bowiem sama powierzchnia budynków na tych działkach nie jest już tak zróżnicowana. Sąd zaaprobował także określenie przez organ średniej szerokości elewacji frontowej i zastosowanie odstępstwa z § 6 ust. 2 r.w.n.z. Jak zauważono, średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 10,2m, a wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej nie przekracza maksymalnej wartości parametru na obszarze analizowanym. Wobec tego organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wynoszącą 10m, z tolerancją do 20%, tj. od 8m do 12m. Sąd wskazał, że stosownie do § 7 ust. 1 r.w.n.z., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działce sąsiedniej nr [...], wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 9m, wobec czego dla planowanego budynku słusznie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 9m. Co do geometrii dachu wskazano, że w obszarze analizowanym budynki pokryte są dachami stromymi oraz płaskimi, a maksymalna wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 10,5m. Dla planowanej inwestycji ustalono więc realizację dachu płaskiego, o nachyleniu połaci dachowych do 18° i wysokość wnioskowanego budynku maksymalnie 9,5m do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania analizy w tym zakresie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważył, że w przypadku ustalania powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej faktycznie pominięto ich minimalne wskaźniki, wskazując jedynie górną granicę ("do 44,4 %", "do 9,0 m"). Sąd zaznaczył, że, co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Jednak, w okolicznościach tej sprawy, dopuszczono wyjątkowo także wskazanie jedynie maksymalnej wielkości, albowiem w tym konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze, z ww. powodów, co wynika ze sporządzonej w sprawie analizy. Nadto, wskazane przez organ I instancji wielkości tych wskaźników są tożsame z wnioskiem inwestora. Wobec tego naruszenie przez organy § 5 ust. 2 i § 7 ust. 1 r.w.n.z. nie miało wpływu na wynik sprawy. Co do obaw skarżącej, że projektowany budynek posłuży inwestorowi do powiększenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (usługi stolarskie) zaznaczono, że inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i w tym zakresie procedowały organy rozstrzygające w niniejszej sprawie. Wobec tego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej w tej sprawie inwestor nie będzie mógł wystąpić o pozwolenie na budowę innego obiektu (np. warsztatu stolarskiego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:

1) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302; dalej p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w sytuacji, w której wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie-skargi na decyzję SKO, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji organu II instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi,

3) niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie uzasadnienia rzekomego braku wpływu naruszeń § 5 ust. 2 oraz 7 ust. 1 r.w.n.z. na wynik sprawy i na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze stanowiącym przedmiot analizy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że szczegółowa analiza tych naruszeń wskazuje na wpływ tych naruszeń na ład przestrzenny w przedmiotowym obszarze,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, że naruszenie § 5 ust. 2 oraz 7 ust. 1 r.w.n.z. nie wpłynie na wynik sprawy oraz na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze stanowiącym przedmiot analizy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że szczegółowa analiza wskazanych naruszeń wskazuje na wpływ tych naruszeń na ład przestrzenny w przedmiotowym obszarze.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również:

1) niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 i 2 r.w.n.z. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonej decyzji zawarto uzasadnienie odstępstwa od średniego wskaźnika nasycenia zabudową w analizowanym obszarze, w sytuacji, w której organ nie uzasadnił tego odstępstwa,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 2 b w zw. z art. 61 i 64 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 r.w.n.z. nie wpłynie na wynik sprawy oraz na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze stanowiącym przedmiot analizy,

3) niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 2 b w zw. z art. 61 i 64 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 r.w.n.z. polegające na uznaniu, że naruszenie § 7 ust. 1 r.w.n.z. nie wpłynie na wynik sprawy oraz na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze stanowiącym przedmiot analizy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na uwadze, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi z przyczyn procesowych i w przypadku jej nieuwzględnienia, ich ewentualna zasadność zależy od oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku, dlaczego uznał, że naruszenie § 5 ust. 2 oraz 7 ust. 1 r.w.n.z. nie miało wpływu na wynik sprawy i na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze stanowiącym przedmiot analizy. Wskazanie bowiem jedynie maksymalnej wielkości przedmiotowych wskaźników z uwagi na treść wniosku inwestora i planowane zamierzenie inwestycyjne, przy uwzględnieniu przeprowadzonej w sprawie analizy pozwala uznać stanowisko WSA za prawidłowe. Planowana inwestycja niewątpliwie nie naruszy minimalnych wielkości ww. wskaźników, gdyż budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na pewno nie będzie miał powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki mniejszej od minimalnej na analizowanym terenie, ani nie będzie miał górnej krawędzi elewacji frontowej usytuowanej niżej od już istniejącej zabudowy, ponieważ w istocie nie byłby wówczas budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem. Rzeczywisty wpływ na wynik sprawy miało zatem określenie jedynie maksymalnych wielkości przedmiotowych wskaźników. Wynika to jednoznacznie z treści motywów zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe nie są zasadne zarówno zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie uzasadnienia rzekomego braku wpływu naruszeń § 5 ust. 2 i § 7 ust. 1 r.w.n.z. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w powiązaniu z § 5 ust. 2 oraz 7 ust. 1 r.w.n.z., a także zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 i 2 r.w.n.z., art. 52 ust. 2 pkt 2 b w zw. z art. 61 i 64 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 r.w.n.z. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 b w zw. z art. 61 i 64 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 r.w.n.z.

Sąd I instancji nie naruszył w tej sytuacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., gdyż oddalenie skargi w realiach niniejszej sprawy było zasadne.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 października 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.