II OSK 2853/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-11	
Data wpływu	2021-12-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 131/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 3 pkt 1 lit a i b, art. 3 pkt 3a, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 6, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 1 pkt 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; z § 12 ust. 1 pkt 2 , § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 2, § 13 ust 2, 3, 4, § 14 ust. 1, 2 i 3, § 16 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 1,§ 28 ust. 1 i 2, § 29, § 57 ust. 1 i 2, § 60 ust. 1 i 2, § 272 ust. 1 i 2,; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 45, art. 8 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284; art. 6 ust. 1; Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 183 § 1 i 2 pkt 4, art. 18 § 1 pkt 6, art. 18 § 1 pkt 6a, art. 19 § 2, art. 151, art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 137; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 131/21 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. nr IF-VII.7840.7.38.2020.BZ w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 września 2021 r., II SA/Lu 131/21 oddalił skargę T.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 grudnia 2020 r., nr IF-VII.7840.7.38.2020.BZ, którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Biłgorajskiego z 17 lipca 2020 r., znak AB.6740.291.2017 odmawiającą w następstwie wznowienia postępowania uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r., znak AB.67.291.2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], ark. mapy [...] przy Al. [...] w B. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: p.b. orzekł o wydaniu ww. decyzji Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r. z naruszeniem prawa, odmawiając równocześnie jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a.

T.K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przyjęcie przez Sąd, że "nic nie wskazuje aby oświadczenie złożone w imieniu Spółki nie było zgodne z prawdą tj. aby spółka nie była właścicielem nieruchomości w dacie złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę" (z dnia 1 czerwca 2017 r.), gdy przeczy temu oświadczenie złożone przez D.N. z 9 czerwca 2017 r., w którym twierdzi on, że jest jedynym właścicielem 4 działek, a nie mogą być dwa różne podmioty wyłącznym właścicielem nieruchomości składającej się z 4 działek i jedno z oświadczeń jest fałszywe (złożone pod odpowiedzialnością karną), a to uniemożliwiało wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 534) wynika, że sąd, który w związku ze swą działalnością dowiedział się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu (takim przestępstwem jest składanie fałszywych oświadczeń) jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję;

2) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z pkt. 3 lit. a decyzji Burmistrza Miasta [...] z 8 lutego 2017 r., znak: PTR.6730.83.2016.11 o warunkach zabudowy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że art. 36 ust 1 pkt 1 p.b. stanowi podstawę sformułowania warunku w pkt. 3 pozwolenia na budowę o treści "Przed rozpoczęciem robót przy budowie budynku handlowego należy dokonać przebudowy odcinek linii napowietrznej SN Magistrali 15kV [...] od słupa 23A do słupa 21 typu AFL 3 x 70 mm zasilany z GZP 110/30/15 kV B. kolidującej z projektowanym budynkiem po uzyskaniu stosownych pozwoleń", gdy w pkt. 3 lit. a decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r. zawarty został wymóg w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, a z art. 33 ust. 1 p.b. wynika, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a tym samym prowadzącą do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 p.b. oraz art. 107 § 2 k.p.a. co do kompletności projektu budowlanego i wydania rozstrzygnięcia o takiej treści;

3) art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 1 lit. a i b, art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż likwidacja linii napowietrznej ze słupami, i roboty budowlane polegające na położeniu kabla ziemnego w innej lokalizacji oraz wzniesieniu stacji trafo "są to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ale nie następuje zmiana takich charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczb kondygnacji, gdy kabel ziemny biegnący do i ze stacji trafo (położone w innej lokalizacji niż pod budynkiem), która posiada kubaturę, oraz zajmuje powierzchnię zabudowy ok. 10 m2, zaś w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;

4) pkt 1 lit. a i pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r. i wyrysowanej na części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdzie zawarty został wymóg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...] wynoszący 28 m mierzony od zewnętrznej krawędzi jezdni w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073), dalej: u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię "nieprzekraczalnej linii zabudowy" i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "wysunięta ściana nie zmienia usytuowania samej bryły budynku," gdyż nie rzecz w tym czy zmienia bryłę budynku, tylko że budynek przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy o 3 m, a decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i narusza art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 35 ust. 4 p.b., a argumenty Sądu, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa nie "może stanowić podstawę do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana", a tym samym wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli i powoływanie się na względy celowościowe, czy słusznościowe w przypadku stwierdzonej sprzeczności projektu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami prawa, które zaburzają ład przestrzenny, zamiast oceny jego legalności i praworządności;

5) § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 2, § 13 ust 2, 3 i 4, § 57 ust. 1 i 2, § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skoro działka jest niezabudowana, to nie można dokonać oceny zgodności z przepisami prawa, tymczasem projekt budowlany zawiera analizę dotyczącą innego w kształcie i wymiarach budynku niż na pozostałych rysunkach projektu; w legendzie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy PTR 6730.83.2016.5 z 30 grudnia 2016 r., podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest z 8 lutego 2017 r. Ponadto analiza nasłoneczniania została sporządzona na potrzeby projektu budowlanego tylko dla 21 marca jako "linia zacieniania o wybranej godzinie w dniu 21 III dla danej szerokości geograficznej inwestycji obliczone dla czasu zimowego urzędowego (UTC + 1 : 00)". Analiza nasłoneczniania sporządzona na potrzeby projektu budowlanego powinna uwzględniać czas nasłoneczniania podczas dwóch dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie, a nie jednego z nich; a ponadto przyjęcie przez Sąd, iż wymóg ten jest spełniony, o ile budynek mieszkalny będzie miał okna na poziomie od 0,55 do 0,65 m nad poziomem terenu działki nr [...] (s. 24-25), jednakże drzwi tarasowe na wysokości 0,65 m w sposobie korzystania zagrażają życiu lub zdrowiu i są niepraktyczne, a bez tego warunku projekt nie spełnia wymogu, zaś wzniesienie budynku i inne względy niż zgodność z prawem, nie pozwalają od tych wymogów odstąpić;

6) § 272 ust. 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż normy odległościowe nie mają zastosowania, gdy tymczasem odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić połowę odległości określonej w § 271 ust. 1 r.w.t., (8 m dla budynków ZL), co w niniejszej sprawie wynosi 4 m (a nie 3 + 5), co potwierdza opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z 12 kwietnia 2018 r. K. J. zalegającą w aktach oraz orzecznictwo i literatura przedmiotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2008 r., II SA/Po 825/08; W. Korzeniewski, R. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie, Polcen 2016, s. 403-405) i rys VL16 - załączniki do skargi), a okoliczność, iż inwestycja została już zrealizowana, czy względy celowościowe, czy słusznościowe nie stanowią przesłanki przewidzianej do odstąpienia od tego warunku, a jedynie zgodność z prawem;

7) § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy działki sąsiedniej 3 m spełnia wymogi, gdy z § 271 ust. 1 r.w.t. wynika, iż minimalna odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy powinna wynosić 4 m oraz nie spełnia wymogu z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 2, § 13 ust. 2, 3 i 4, a to oznacza, że nie może znaleźć zastosowanie norma zawarta w § 12 ust. 1 r.w.t. przewidująca tę odległość na 3 m;

8) art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 19 u.p.z.p., gdyż lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie i przyjęcie, iż powierzchni sprzedaży odpowiada powierzchnia użytkowej podstawowej;

9) pkt 1 lit. k decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r., gdzie zawarty został wymóg, aby powierzchnia sprzedaży nie przekroczyła 2000 m2 poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie i przyjęcie, iż powierzchni sprzedaży odpowiada powierzchni użytkowej podstawowej;

10) pkt 1 lit. c decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r., gdzie zawarty został obowiązek, aby powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosiła nie mniej niż do 20% terenu inwestycji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, iż pomimo niespełnienia tego wymogu decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p., a argument Sądu, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana świadczy o wadliwym wykonywaniu obowiązku kontroli i powoływaniy się na względy celowościowe, czy słusznościowe, zamiast oceny jego legalności, a twierdzenie, iż przestrzeganie prawa jest "błahe" godzi w praworządność wymaganą od Sądu;

11) naruszenie pkt 1 lit. h decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r., gdzie zawarty został "obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, iż wyrażenie "powierzchni użytkowej budynku" odnosi się do powierzchni użytkowej podstawowej, gdyż gdyby organ wydający decyzję chciał, aby wskaźnik odnosił się do "powierzchni użytkowej podstawowej", to by użył właśnie takiego sformułowania, natomiast expressis verbis decyzja dotyczy "powierzchni użytkowej", a ponadto przepisy rozporządzenia odwołują się do norm, które definiują te pojęcia, i mają ściśle określone znaczenia, a ponadto powierzchnia użytkowa ma charakter stały wyrażony liczbą, niezależnie czy prowadzone jest postępowanie zwykłe, wznowieniowe, nieważnościowe, legalizacyjne, naprawcze (w projekcie powykonawczym 2086,03 m2), a okoliczność, iż inwestycja została już zrealizowana, czy względy cełowościowe, czy słusznościowe, nie stanowią okoliczności przewidzianej do odstąpienia od tego warunku, gdyż decyduje zgodność z prawem i zasada praworządności (legalizmu);

12) § 19 ust. 2 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż odległość usytuowania 61 miejsc postojowych (41+10+10) od granicy działki wynosić powinna min. 16 m, zamiast przyjętych w projekcie 6,5 m, a rysunki zagospodarowania terenu uwidaczniają, iż miejsca postojowe są do wysokości ściany budynku od strony działki nr [...], położonej 3 m od granicy działki, dlatego też wymóg nie jest zachowany;

13) pkt 1 lit. i decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdzie zawarty został wymóg w zakresie odległości pylonu reklamowego wynoszącego min. 8 m z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m, zaś punktem podniesienia projektant uczynił drogę o szerokości 3,5 m, dlatego odległość ta jest o 2,5 m mniejsza niż wymagana;

14) § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 r.w.t. i pkt 3 lit. e decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdzie zawarty został obowiązek odprowadzenia wód opadowych - powierzchniowych na teren własnej działki, nie pogarszając stosunków wodnych na działkach sąsiednich lub do rowu melioracyjnego (działka nr [...], ark. [...]) na warunkach określonych przez zarządcę (właściciela) rowu, a nie kierowanie ich z terenu inwestycji o powierzchni ponad 500 m2 na nieruchomość skarżącego;

15) § 14 ust. 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 1 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zarzuty są niezasadne z tego względu, iż w dacie wydawania decyzji kształt rozwiązań komunikacyjnych był inny, gdyż został zmieniony decyzją z 20 marca 2018 r., a sanowanie wadliwości dokonane zmianą decyzji sprzeczne jest z zasadą pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. i uniemożliwia osiągnięcie celów postępowania wznowieniowego oraz narusza praworządność;

16) § 12 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), dalej: r.p.z.w., w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, pkt 5 i § 11 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.), dalej: r.z.f.p.b., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż znajduje zastosowanie § 12 ust. 7 r.p.z.w., gdyż zaprojektowana droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku na całej jego długości, ponadto organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "droga pożarowa", a sanowanie wadliwości dokonane zmianą decyzji z 20 marca 2018 r. sprzeczne jest z zasadą pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem na podstawie art. 26a ust. 1 p.b. i uniemożliwia osiągnięcie celów postępowania wznowieniowego, a tym samym narusza praworządność;

17) § 12 ust. 9 w zw. z § 12 ust. 10 r.p.z.w. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, pkt 5 i § 11 ust. 2 pkt 13 r.z.f.p.b. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż zaprojektowana droga pożarowa nie zapewnia przejazdu bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie nie przewiduje innego rozwiązania umożliwiającego zawrócenie pojazdu, a sanowanie wadliwości dokonane zmianą decyzji z 20 marca 2018 r. sprzeczne jest z zasadą pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem na podstawie art. 36a ust. 1 p.b.. i uniemożliwia osiągnięcie celów postępowania wznowieniowego;

18) § 12 ust. 7 r.p.z.w. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, pkt 5 i § 11 ust. 2 pkt 13 r.z.f.p.b. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie jest zapewnione połączenie z drogą pożarową wyjścia z tego budynku utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 30 m w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej, skutkiem czego naruszają niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, a sanowanie wadliwości dokonane zmianą decyzji z 20 marca 2018 r. sprzeczne jest z zasadą pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. i uniemożliwia osiągnięcie celów postępowania wznowieniowego;

19) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. w zw. z § 13 ust. 1 r.p.z.w. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, pkt 5 i § 11 ust. 2 pkt 13 r.z.f.p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż szerokość zaprojektowanej drogi pożarowej wynosi 3,5 m, a zgodnie z przepisami minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a sanowanie wadliwości dokonane zmianą decyzji z 20 marca 2018 r. sprzeczne jest z zasadą pierwszeństwa postępowania wznowieniowego przed postępowaniem na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. i uniemożliwia osiągnięcie celów postępowania wznowieniowego;

20) art. 35 ust. 1 pkt 1-3, art. 35 ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. w zw. z § 272 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 2, § 13 ust. 2, 3 i 4, § 57 ust. 1 i 2, § 60 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 3, § 19 ust. 2 pkt 3, § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 r.w.t. w zw. z art. 7, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami prawa, gdy została stwierdzona sprzeczność, a że we wznowionym postępowaniu decyzja nie może być uzasadniana względami celowości czy słuszności, realizacją inwestycji, gdyż jedynym wyznacznikiem jest zgodność z prawem, a przyjęte rozwiązania prowadzą do znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego - art 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., w zw. z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm.), dalej: Protokół nr 1 EKPC, nieproporcjonalnego i z naruszeniem równości możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego;

21) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a argument Sądu, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana świadczy o naruszeniu prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd i powoływanie się na względy celowościowe czy słusznościowe, fakty dokonane, zamiast oceny legalności aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz prawidłowości przyjętej procedury;

II. naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 183 § 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6, art. 18 § 1 pkt 6a i art. 19 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) dalej: EKPC, poprzez ich niezastosowanie, bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy przepisu art. 18 § 1 pkt 6, art. 18 § 1 pkt 6a i art. 19 p.p.s.a., który brał udział w wydaniu przez WSA w Lublinie wyroku z 31 października 2017r., II SA/Lu 592/17 dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy, uchylonego w trybie art. 179a p.p.s.a. wyrokiem WSA w Lubinie z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 592/17, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania, gdyż Sąd dokonuje wykładni decyzji o warunkach zabudowy i kontroli jej wykonania, a zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 184 Konstytucji poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, mimo naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 § 2, art. 146 § 2 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 p.b. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 15, art. 16 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, co powinno skutkować zastosowaniem art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a nie oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a branie pod uwagę kryterium celowości, słuszności, realizacji inwestycji czy faktów dokonanych w postaci realizacji inwestycji, twierdzenie, iż zgodność z prawem i praworządność jest błaha, gdy obowiązkiem sądu było kryterium zgodności z prawem, w szczególności kiedy projektant podawał w projekcie nieprawdziwe dane, a takie działanie jako contra legem nie zasługuje na ochronę, a brak zastosowania środków określonych w ustawie tylko utwierdza negację praworządności ze strony Sądu i gdyby prawidłowo wykonał kontrolę, to treść wyroku byłaby inna;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie jest racjonalnym, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa "może stanowić podstawę do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana", a tym samym wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli i powoływanie się na względy celowościowe czy słusznościowe w przypadku stwierdzonej sprzeczności projektu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami prawa, zamiast oceny jego legalności i praworządności, a okoliczność, iż budynek został wzniesiony nie stanowi okoliczności przewidzianej w p.p.s.a., p.b. czy k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę w uchyleniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a tym samym to założenie neguje możliwość zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy z art. 2 Konstytucji wynika, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a na podstawie art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie faktów dokonanych, co miało wpływ na treść orzeczenia;

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem i przyjęcie braku możliwości uchylenia decyzji z uwagi na realizację spornej inwestycji, gdy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a negatywna przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych. Realizacja inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny, a oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. z powołaniem się na względy racjonalności czy celowości narusza zasadę praworządności określoną w art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji, co miało wpływ na treść orzeczenia;

5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem i przyjęcie, iż błahym powodem jest możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana, skoro art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaga "zgodności" i wyrok utrzymujący w mocy zaskarżoną decyzję uniemożliwia osiągnięcie celów postępowania poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz narusza zasadę praworządności i legalizmu z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji, a zakończenie budowy nie jest przewidziane w k.p.a. jako przesłanka zakończenia postępowania wznowieniowego, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zmiana decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z 20 marca 2018 r. nie zmieniła istoty decyzji dotychczasowej, którą było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdy narusza to art. 151 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 149 § 2 i art. 16 § 1 k.p.a., a w trakcie trwania postępowania wznowieniowego wady pierwotnego postępowania czy projektu budowlanego nie mogą być sanowane poprzez zmianę decyzji pierwotnej pozwolenia na budowę, a reprezentatywny w tym zakresie jest wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, w którym przyjęto, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.);

7) art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi, mimo naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zmieniając decyzję w trakcie trwania postępowania wznowieniowego w trybie art. 36a ust. 1 p.b. "nie doszło do niedopuszczalnego połączenia wznowienia postępowania i zmiany ostatecznej w trybie art. 36a p.b.", a niezachowanie właściwej kolejności trybów postępowania nie może być traktowane w kategoriach naruszenia prawa, tymczasem w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na ich niekonkurencyjność w pierwszej kolejności należy zakończyć to postępowanie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., a dopiero w następnej kolejności rozpatrywać wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a p.b., co stanowi rażące naruszenie prawa i narusza zasady praworządności określone w art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., a odmowa jej uchylenia narusza bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przestrzegania zasad konstytucyjnych (zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 k.p.a.), a skarżący ma uzasadnione prawo oczekiwać uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność zgodnie z art. 1 zd. 1 Protokołu Nr 1 EKPC;

8) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jak przyjmuje się w orzecznictwie "jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z 25 listopada 1988 r, IV SA 540/88) i oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

9) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli, gdyż decyzja Starosty Biłgorajskiego z 17 lipca 2017 r. wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na to, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, natomiast decyzja z 14 grudnia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., co spowodowało naruszenie dwuinstancyjności postępowania prowadzonego przez organy względem skarżącego wynikającej z art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy; prowadzenie postępowania pomiędzy rzeczoznawcą przeciwpożarowym L. G. a organem w formie wymiany e-maili, które nie zostały wpisane do księgi korespondencyjnej Urzędu i nie posiadają prezentaty, i brak zawiadomienia o tym strony oraz możliwości wypowiedzenia się narusza art. 73 § 1, art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., a znalazły odzwierciedlenie w decyzji i na niej organ oparł swoje rozstrzygnięcie, zaś odmowa jej uchylenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. w oparciu o względy racjonalności, celowości, słuszności, iż budynek został wzniesiony, zamiast legalności i praworządności, narusza art. 135 p.p.s.a., art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji;

10) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem, gdyż skoro organ nadzorczy doszedł do przekonania, że wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 146 § 2 k.p.a., wyłączająca dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, to stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a. winien był ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a nie dodatkowo odmawiać uchylenia ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu objętym wznowieniem, a łącząc rozstrzygnięcia charakterystyczne dla całkowicie odmiennych i wykluczających się wyników postępowania co do przesłanek wznowienia i co do istoty sprawy, jest nie tylko wewnętrznie niespójna z treścią pisemnych motywów, ale dodatkowo niezgodna z art. 151 § 2 k.p.a.;

11) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem w zastosowaniu art. 146 § 2 k.p.a. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, gdy istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana, natomiast sprzeczności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami prawa uniemożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego, więc nowa decyzja nie odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a wobec stwierdzonych sprzeczności treść rozstrzygnięcia nie może pokrywać się z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji pierwotnej, a argument Sądu, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa nie może stanowić podstawę do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana świadczy o wadliwym wykonywaniu obowiązku kontroli i powoływanie się na względy celowościowe czy słusznościowe, zamiast oceny legalności aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz prawidłowości przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji podczas, gdy skarżący wykazał, że Wojewoda Lubelski wadliwie przyjął, iż decyzja Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r. nie jest obarczona wadą naruszenia prawa wynikającą z naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 16 § 1, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym 7 lipca 2017 r. i nie mogło być udzielone pozwolenie na budowę, w związku z czym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a.;

13) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a. skutkujące oddaleniem skargi przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a więc niedokonaniem przez Sąd prawidłowej kontroli organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna podlegać uwzględnieniu;

14) art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiając się w tym, że uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe, Sąd I instancji nie odniósł się, nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze na decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 grudnia 2020 r., tj. zarzutu naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie o wydaniu decyzji Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r. z naruszeniem prawa oraz odmowie jej uchylenia na podstawie przepisu art. 146 § 2 k.p.a.; zarzutu zawartego w skardze i piśmie procesowym z 23 marca 2021 r. dotyczącym tego, iż projekt budowlany zawiera analizę dotyczącą innego w kształcie i wymiarach budynku niż na pozostałych rysunkach projektu; w legendzie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy PTR 6730.83.2016.5 z 30 grudnia 2016 r., podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest z 8 lutego 2017 r.; analiza nasłoneczniania została sporządzona na potrzeby projektu budowlanego tylko dla dnia 21 marca jako "linia zacieniania o wybranej godzinie w dniu 21 IlI dla danej szerokości geograficznej inwestycji obliczone dla czasu zimowego urzędowego (UTC + 1 : 00)"; ograniczając zakres kontroli do niektórych zarzutów zaskarżonej decyzji, podniesionych przez skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co nie pozwala na skontrolowanie przez skarżących oraz Naczelny Sąd Administracyjny czy rozumowanie i ocena prawna Sądu I instancji wolne są od błędów;

15) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić, a orzekając także na podstawie akt zakończonych decyzją z 20 marca 2018 r. naruszył art. 133 § 1, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

16) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 1 p.p.s.a., gdyż Starosta Biłgorajski wydając decyzję z 17 lipca 2020 r. jako podstawę prawną wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., natomiast Wojewoda Lubelski wydał decyzję, gdzie jako podstawę wskazał art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

17) art. 106 § 3 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.), dalej: k.p.c., w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu wniosku dowodowego z dokumentu załączonego do skargi, tj. rysunków zawartych w opracowaniu W. Korzeniewski, R. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie, Polcen 2016, s. 403-405 (rys. VI. 15 i rys VI. 16) na okoliczność niezachowania prawidłowej odległości projektowanego budynku od granicy działki, o której mowa w § 272 ust. 1 r.w.t., która powinna wynosić minimum 4 m od granicy działki, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących zachowania odległości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji nieuwzględnieniem skargi, a przyjęcie, iż dowody mają służyć ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie interpretacji tych faktów i kwalifikacji prawnej, i oddalenie wniosku potwierdza argument Sądu, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana, świadczy o wadliwym wykonywaniu obowiązku kontroli i powoływanie się na względy celowościowe czy słusznościowe, zamiast oceny legalności aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz prawidłowości przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, przyjęty w zaskarżonym wyroku wynik kontroli zaskarżonej decyzji nie uchybia bowiem przepisom powołanym jako jej podstawy.

Rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny nieważności postępowania w rozpatrywanej sprawie nie występują, nie można w szczególności przyjąć, by rozpatrzenie przez Sąd I instancji skargi wyrokiem z 16 września 2021 r. prowadziło, jak uznaje skarżący, do zaistnienia sytuacji, do której nawiązuje art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Przypomnieć trzeba, że w przypadku, gdy ma miejsce którakolwiek podstawa wyłączenia wyliczona w art. 18 § 1 p.p.s.a., wyłączenie zachodzi z mocy prawa, a konsekwencją orzekania przez sędziego, co do którego taka okoliczność zachodzi, jest nieważność postępowania. Powyższy przepis reguluje przyczyny wyłączenia sędziego z mocy prawa (iudex inhabilis), wymieniając je enumeratywnie. Przyczyny te opierają się na związkach sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania. Ich katalog jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co stanowisko sformułowane w skardze kasacyjnej pomija, łącząc z zakresem zastosowania art. 18 § 1 pkt 6 i 6a p.p.s.a. sytuację w tym przepisie nieprzewidzianą.

Ustawodawca wyłączenie sędziego w celu realizacji konstytucyjnego prawa obywatela do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd powiązał z przypadkiem orzekana przez sędziego w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawie o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawie, w której występował jako prokurator (pkt 6), albo dotyczącej skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (pkt 6a).

Nie ulega wątpliwości, że za przypadek równoważny tym sytuacjom nie może być traktowane zasiadanie w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie rozpoznającego skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 grudnia 2020 r. sędziego (sędzia Joanna Cylc - Malec), który w związku ze złożoną przez skarżącego skargą, wydając prawomocny wyrok z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 592/17, brał udział w kontroli legalności aktu administracyjnego podjętego w całkowicie innej sprawie (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]).

Pomiędzy kontrolowaną przez Sąd I instancji wydaną we wznowionym postępowaniu decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a decyzją ustalającą warunki zabudowy nie zachodzi wskazana w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. relacja. Każda z tych decyzji jest aktem rozstrzygającym inną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym i sam fakt, że ustawodawca czyni treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinantą przyznawanego inwestorowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, nie oznacza, iż kontrolując działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej sąd jest związany dokonaną uprzednio "wykładnią decyzji o warunkach zabudowy" i innymi ustaleniami przyjętymi w tej sprawie, co miałoby rodzić – jak uznaje skarżący - wątpliwości co do bezstronności sędziego zasiadającego w składzie tego sądu (art. 19 p.p.s.a.).

Wątpliwość co do bezstronności sędziego musi wynikać z uzasadnionych obiektywnych powodów, której to cechy pozbawione są zgłoszone w skardze kasacyjnej przez skarżącego zastrzeżenia, uwzględniając, że opierają się one wyłącznie na woli eliminacji z orzekania w postępowaniu sędziego z uwagi na negatywne do niego nastawienie motywowane, jak należy przyjąć, wyłącznie subiektywnie pojmowanym interesem strony (por. postanowienie NSA z 13 marca 2024 r., II OSK 1101/23; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2503/18). Odnotować również należy, że skarżący przed wydaniem skarżonego orzeczenia nie występował o wyłączenie sędziego, pomimo, że takie uprawnienie przyznaje mu art. 19 p.p.s.a.

Zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest pozbawiony zasadności. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut uchybienia ww. przepisowi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącego na decyzję z 14 grudnia 2020 r. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało na taką decyzję procesową Sądu z uwagi na uznanie w wyroku, że podjęta we wznowionym postępowaniu decyzja skutkująca brakiem wzruszenia udzielonego N. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w B. odpowiada prawu.

Skarżący zarzucił, że stanowisko Sądu pozostaje lakoniczne i ogólnikowe, niemniej ocena konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazuje oprzeć się na wniosku wprost przeciwnym do sformułowanego. Wypowiedzi dotyczącej przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia towarzyszą bowiem rozbudowane rozważania Sądu szczegółowo odnoszące się do uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r.

W kontekście zarzutu podnoszącego brak odniesienia się przez Sąd I instancji do części zarzutów sformułowanych w skardze należy przypomnieć, że wymaganie wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów i twierdzeń, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. To, że skarżący nie podziela przyjętej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji oceny prawnej, w szczególności przyjmuje, iż została ona sformułowana bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, czemu towarzyszyło dodatkowo nadanie stosowanym w sprawie przepisom prawa materialnego przez Sąd błędnego znaczenia, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Obszerność zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze i uzupełniających ją pismach, czego wyrazem było wymienienie przez stronę na 53. stronach wniesionej skargi kilkudziesięciu uchybień obciążających orzekający organ, przekładała się na treść sporządzonego przez Sąd uzasadnienia wyroku, w którym przeprowadzona została ich szczegółowa analiza. Zorientowanie zasadniczych rozważań Sądu na ocenę skonkretyzowanych błędów, których dopuścił się miał Wojewoda Lubelski, nie jest równoważne dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w granicach postawionych przez stronę zarzutów.

Naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można łączyć z merytorycznym odniesieniem się w kontrolowanej sprawie do ustaleń dotyczących sprawy zakończonej decyzją Starosty Biłgorajskiego z 20 marca 2018 r., znak AB.6740.117.2018, uwzględniając merytoryczne powiązanie tych spraw i sporność, która je obejmowała.

Pozbawiony skuteczności jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Według art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że fragment dołączonego do skargi opracowania komentarzowego do r.w.t. (W. Korzeniewski, R. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie, Warszawa 2016) nie posiadał cech uzupełniającego dowodu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., służąc wyłącznie interpretacji faktów ustalonych już w postępowaniu. Stanowisko zamieszczone we wskazanym opracowaniu dołączonym do skargi mogło być przez Sąd niewątpliwie traktowane jako element treści tejże skargi, który wspiera sformułowaną w niej argumentację, niemniej warunkiem umożliwiającym takie działanie było faktyczne zawarcie przez autora opracowania zapatrywania zbieżnego z prezentowanym przez stronę, który to warunek w przypadku wskazanego przez stronę komentarza do § 272 r.w.t. nie został spełniony.

Brak jest bowiem w dołączonym do skargi fragmencie opracowania poglądu formułowanego przez stronę, że inwestor, projektując budynek posiadający ścianę zewnętrzną oddzielenia przeciwpożarowego, w sytuacji, gdy sąsiednia działka budowlana jest niezabudowana, z uwagi na wymagania bezpieczeństwa pożarowego ma obowiązek zlokalizować budynek od granicy działki w odległości określonej w sposób przewidziany w § 272 ust. 1 r.w.t., tj. wyznaczyć ją jako połowę odległości, jaka powinna w świetle § 271 ust. 1 r.w.t. zostać zachowana przy sąsiadowaniu z budynkiem ZL ze ścianą zewnętrzną niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu odstąpienia przez Sąd I instancji od ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co miałoby skutkować naruszeniem przez Sąd art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 16 § 1, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i art. 151 § 2 k.p.a. Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez Wojewodę Lubelskiego w trybie wznowienia postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów.

Z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji miał posłużyć się w sprawie innym kryterium kontroli zaskarżonej decyzji niż jej legalność, która powinna być odnoszona do weryfikacyjnego wzorca zgodności z prawem decyzji kształtowanego treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 i 3 p.p.s.a. Wskazywane przez skarżącego względy dotyczące celowości, racjonalności lub słuszności nie wyznaczały w sposób bezpośredni oceny zgodności decyzji z prawem, bo tę determinowało stwierdzenie, że odpowiada ona normom prawnym rekonstruowanym z przepisów powszechnie obowiązujących. Tym niemniej rozważenie tychże względów w procesie wykładni przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie, a także w toku kontroli ustaleń przyjętych przez organ, gdy weryfikacji wymagała treść obowiązków spoczywających na uczestnikach procesu budowlanego (inwestorze/projektancie), jak i stopień ich realizacji określany istniejącymi standardami, regułami i parametrami, pozostawało w pełni dopuszczalne.

W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że przyznana organom administracji publicznej kompetencja do wkraczania w prawa i obowiązki obywatela, który jako strona postępowania staje się adresatem decyzji, nie została przyznana w obojętnie jakim celu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w każdej sprawie jest on możliwy do ustalenia i w ramach luzów administracyjnych jest możliwe jego uwzględnienie jako czynnika determinującego kryterium legalności, który ma w takim przypadku charakter intra legem (por. D. Gregorczyk, Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych, Warszawa 2018, s. 392-393).

Nie oddaje rzeczywistego stanowiska Sądu zamieszczonego w zaskarżonym wyroku twierdzenie, że w odniesieniu do zrealizowanej inwestycji okoliczność, iż zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań prawnych jest niewystarczającym ("błahym") powodem, by we wznowionym postępowaniu orzec o uchyleniu udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Wypowiedź Sądu, do której odnoszą się uwagi skarżącego, nakierowana była wyłącznie na podkreślenie wagi tego, że wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.) jest nadzwyczajnym trybem postępowania, który może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, co przełamuje zasadę trwałości tego rodzaju rozstrzygnięć, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, przyjąć trzeba, że rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., organ powinien swoje ustalenia, gdy mają stanowić podstawę uchylenia dotychczasowej decyzji, oprzeć na jednoznacznym stwierdzeniu wad materialnych w niej tkwiących, z czym łączy się obowiązek rozstrzygania wszelkich dyskusyjnych kwestii, które mogą podlegać zróżnicowanej ocenie z racji niejednoznacznej treści przepisów bądź wątpliwości, które kreuje materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, na korzyść dalszego obowiązywania (uprawniającej) decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie prawnym i w następstwie tego podlegającej wykonywaniu.

Uwagi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji) i na podstawie art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a nie "faktów dokonanych" nie da się stąd odnieść do Sądu I instancji, uznając ją za krytykę zamieszczonej w wyroku oceny prawnej, skoro powinno się nadawać tejże ocenie zasadniczo inną wymowę.

Nie ulega wątpliwości zakotwiczenie konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych, którą należy traktować jako jeden z podstawowych elementów państwa demokratycznego. Wymóg kierowania się tą zasadą na gruncie stosowania regulacji określonej w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. jest powszechnie aprobowany w piśmiennictwie (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, komentarz do art. 149, teza 7).

Uznanie, że przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wystąpiła, albowiem skarżący jako właściciel sąsiedniej działki nr ew. [...] został pozbawiony bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 7 lipca 2017 r., prowadzi do wniosku, iż zakresem wyjaśnienia powinien zostać objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego kształtujących rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), tj. sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie Wojewoda Lubelski zrealizował.

Skarga kasacyjna nie doprowadziła do zakwestionowania ustaleń wskazujących, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, z którymi ustawodawca powiązał nałożony na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek uwzględnienia jego wniosku (art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b.) w świetle treści art. 35 ust. 4 p.b. Przekładało się to na konieczność uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, toteż we wznowionym postępowaniu, odstępując od uchylenia decyzji Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r., Wojewoda był zobowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Kontrolowaną decyzją z 14 grudnia 2020 r. Wojewoda Lubelski, jak wynika z jej rozstrzygnięcia, uchylając decyzję organu I instancji, orzekł o wydaniu decyzji Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r. z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia na podstawie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy z poglądem skarżącego, że organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Ten ostatni element decyzji powinien być w niej zamieszczony w sposób, który nie wywołuje wątpliwości, że kończąc wznowione postępowanie organ nie wydaje decyzji, w ramach której podejmuje dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia oparte równocześnie o normę art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie sytuacja taka jednakże nie wystąpiła, forma rozstrzygnięcia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji dostatecznie bowiem wyjaśnia charakter, który powinien być przypisany wskazaniu przez organ, że odmówił on uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu opisanego w art. 146 § 2 k.p.a.

Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie wystąpienia przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uniemożliwia posłużenie się przez organ decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Przeszkodą do wydania tego rodzaju decyzji jest wyłącznie stwierdzenie, że decyzja, która zakończyła postępowanie podlegające wznowieniu, była wadliwa materialnie a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie). Powoduje to, że odmiennego poglądu skarżącego odwołującego się do stanowiska zamieszczonego w wyroku NSA z 25 sierpnia 1988 r., IV SA 540/88 nie można zaaprobować (por. wyrok NSA z 27 lutego 2015 r., II OSK 1822/13; wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 658/09).

Sąd I instancji nie miał powodów, by zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego uznać za wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ten wymóg, mając ma uwadze treść podjętego rozstrzygnięcia, decyzja organu odwoławczego bez wątpienia spełnia.

Okoliczności włączenia do akt sprawy przez Starostę Biłgorajskiego wyjaśnienia rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych na etapie następującym po zawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w żaden sposób nie da się łączyć z wymaganiami, które na organ prowadzący postępowanie nakłada art. 15 k.p.a.

Powyższy dokument nie prowadził do dokonania w toku postępowania odwoławczego ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, które zmieniały kryteria merytorycznego rozstrzygnięcia wznowionej sprawy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Zakres przedmiotowy postępowań przeprowadzonych przez Starostę Biłgorajskiego i Wojewodę Lubelskiego pozostawał tożsamy co do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Działanie organu I instancji Sąd mógł rozpatrywać pod kątem uchybienia zasadzie przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a., niemniej uwzględnić należało, że skarżący zawiadomiony pismem z 29 czerwca 2020 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w nieprzekraczalnym terminie do dnia 13 lipca 2020 r. przedłożył jedynie swoje stanowisko pisemne (pismo z 3 lipca 2020 r.), odstępując przed wydaniem decyzji z 17 lipca 2020 r. od zapoznania się osobiście lub za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika ze zgromadzonymi aktami, co powoduje, że włącznie do tychże akt w dniu 10 lipca 2020 r. wydruku e-mail (k. 111 akt adm.) trudno postrzegać jako czynność oddziałującą w jakikolwiek istotny sposób na sytuację procesową skarżącego.

Miał on możliwość po zapoznaniu się z doręczoną mu decyzją z 17 lipca 2020 r., w której kwestie związane z treścią udzielonych przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych wyjaśnień zostały szczegółowo omówione (s. 30-31 decyzji), zgłosić w odwołaniu swoje zastrzeżenia, które organ odwoławczy objął badaniem.

Za poprawne należy uznać wyprowadzone przez skarżącego z oceny różnicującej zakres rozpoznania sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a. założenie, zgodnie z którym, gdy organ I instancji nie rozstrzygał ponownie sprawy administracyjnej co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.), to organ odwoławczy również nie może tego czynić, stwierdzając zaistnienie przyczyny wznowienia, ponieważ zobowiązany będzie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 217/20). Rzecz jednak w tym, że kontrolowana przez Wojewodę Lubelskiego w toku instancji decyzja Starosty Biłgorajskiego z 17 lipca 2020 r. nie może być traktowana jako rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wprawdzie organ I instancji w podstawie swojej decyzji powołał ww. przepis i orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji 7 lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tym niemniej z treści zamieszczonych w niej rozważań wynika, że stwierdzając wadliwość polegającą na nieuprawnionym pominięciu skarżącego jako strony, przeprowadził postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy rozumianej, jako "postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę" (s. 35 decyzji), przyjmując finalnie, iż rozważone w sprawie okoliczności nie dają podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej.

Tego rodzaju błąd obarczający wskazaną decyzję niewątpliwie mógł podlegać wyeliminowaniu przez organ odwoławczy w drodze wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), czego Sąd I instancji zasadnie nie podważył, dokonując jej kontroli w zaskarżonym wyroku.

Powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł być również fakt wydania przez Starostę Biłgorajskiego decyzji z 20 marca 2018 r., znak AB.6740.117.2018 zmieniającej decyzję Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej budynku handlowego, albowiem ustaleń odnośnie do tego, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej organ, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, powinien dokonać niezależnie od zaistniałej na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. zmiany decyzji.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji "kontroli zmiany decyzji" nie naruszało dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Kontrola jej legalności mogła być przeprowadzona wyłącznie w ramach postępowania, którego przedmiot dotyczyłby podstaw wydania tego aktu, pozwalając rozważyć ich prawidłowość w zakresie odpowiadającym zastosowanemu trybowi weryfikacji decyzji.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że takie postępowanie zostało zresztą przez skarżącego zainicjowane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 2 lutego 2021 r., znak DOA.7110.403.2020.MMS po rozpatrzeniu odwołania T.K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 października 2020 r., znak IF-VII.7840.7.23.2020.BZ odmawiającą stwierdzenia na wniosek skarżącego nieważności decyzji Starosty Biłgorajskiego z 20 marca 2018 r., zmieniającej decyzję z 7 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2021 r., VII SA/Wa 685/21 oddalającego skargę skarżącego na ww. decyzję organu nadzoru, w wyroku z 12 czerwca 2014 r., II OSK 2291/21 wskazał, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 36a p.b. Wszczęcie postępowania wznowieniowego uzasadniało zatem zawieszenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a p.b. do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Starosta Biłgorajski nie powinien zatem wydawać decyzji o zmianie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2017 r. Uchybienie to jednak nie mogło stanowić wady kwalifikowanej, uwzględniając, że we wznowionym postępowaniu nie doszło do uchylenia decyzji z 7 lipca 2017 r.

Nie zasługują na uwzględnienie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty, które przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego łączą z dopuszczeniem się przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego.

Wymieniony w podstawie skargi kasacyjnej art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę czyni złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ww. przepis został zmieniony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zastąpił ciążący wcześniej na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do powołanego w skardze przepisu art. 3 pkt 11 p.b. definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że powyższy przepis został w sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszony, uwzględniając, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...], [...], [...] i [...]) na cele budowlane, złożone przez inwestora, tj. N. sp. z o.o., które podpisał członek jej zarządu M.N., uprawniony do reprezentowania spółki, a równocześnie z księgi wieczystej nieruchomości obejmującej ww. działki (KW [...]) potwierdzającej istniejący stan prawny wynika, iż N. sp. z o.o., pozostając w dacie składania oświadczenia i w toku postępowania ich właścicielem, była osobą, która uprawniona była, by takie oświadczenie złożyć.

Zarzut, że oświadczenie to w świetle znajdującego się w aktach oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego przez D.N. budzi zasadnicze wątpliwości, czego nie zweryfikowały organy w toku postępowania i co każe obalić ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jako naruszającego art. 80 k.p.a., pozostaje tym samym nieuprawniony.

W odniesieniu do sposobu rozwiązania kolizji inwestycji z istniejącą na działce budowlanej napowietrzną linią elektroenergetyczną SN 15 kV zgodzić się należy z Sądem I instancji, że szczegółowe kwestie robót budowlanych zmierzających do rozwiązania wskazanej kolizji mogły być przedmiotem odrębnego opracowania. Na przeszkodzie temu nie stała dyspozycja art. 33 ust. 1 p.b., albowiem robót skutkujących przebudową odcinka linii napowietrznej SN na linię kablową realizowanych w porozumieniu z gestorem sieci (P. S.A. Oddział [...]), niezależnie od sporu odnośnie do prawnobudowlanej ich kwalifikacji jako budowy (art. 3 pkt 6 p.b.) lub przebudowy obiektu liniowego (art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 3a p.b.), inwestor nie miał obowiązku obejmować pojęciem zamierzenia budowlanego w rozumieniu ww. przepisu, które jako "całość" powinno stanowić element rozpoznanego przez organ wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wynikający z decyzji Burmistrza Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy z 8 lutego 2017 r. (pkt 3 lit. b) wymóg zaopatrzenia budynku handlowego w energię elektryczną na warunkach określonych przez zarządcę sieci został spełniony, uwzględniając treść załączonej do projektu budowlanego dokumentacji określającej warunki przyłączenia projektowanego obiektu do sieci dystrybucyjnej i warunki usunięcia istniejącej kolizji w miejscu jej wystąpienia (s. 64-71 projektu). Projekt wykonawczy rozwiązania tej kolizji w sposób spełniający ustalone warunki nie mieścił się w przedmiocie niniejszego postępowania, niemniej ewentualne konsekwencje zaniedbań w tym zakresie, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, obciążają inwestora wobec konieczności zweryfikowania prawidłowości prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, warunkującej udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., II OSK 208/20).

Podobnie należy ocenić wymóg określony w pkt. 1 lit. a decyzji Burmistrza Miasta [...] dotyczący obowiązku uwzględnienia przez inwestora wyznaczonej na załączniku graficznym do decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Stanowisko Sądu I instancji uznające, że zatwierdzony projekt budowlany odpowiada wymaganiu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie uchybia wskazanym przez skarżącego przepisom (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p.), ponieważ zgodzić się trzeba z argumentacją Sądu, iż wysunięcie na odcinku 3 m ściany bocznej budynku w sytuacji, gdy jego bryła usytuowana jest w granicach wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie narusza wymagania przyjętego w decyzji Burmistrza Miasta [...]. Kluczowe znaczenie przypisać należy linii elewacji frontowej budynku a nie niewielkich rozmiarów elementowi architektonicznemu obiektu niestanowiącemu jej ściany określającej gabaryt budynku (ścianie bocznej odgradzającej zadaszenie). Nie posiada ona jakiegokolwiek istotnego wpływu na sposób harmonijnego kształtowania zabudowy i odpowiedniego uporządkowania przestrzeni miejskiej, co wiązać trzeba z zasadniczą funkcją określania przez organ planistyczny nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Należy zauważyć, że pogląd przyjęty przez Sąd I instancji pozostaje spójny z formułowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem przyjmującym dopuszczalność przekraczania linii zabudowy przez tzw. elementy drugorzędne obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1411/16; wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., II OSK 2945/13; wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., II OSK 972/13).

Odnośnie do wymagania zamieszczonego w pkt. 1 lit. k. decyzji Burmistrza Miasta [...] Sąd I instancji stwierdził, że nałożony na inwestora obowiązek nieprzekroczenia przez powierzchnię sprzedaży 2000 m2 należy odnosić do przyjętej przez projektanta powierzchni użytkowej podstawowej (1785 m2), który to wniosek Sądu nie narusza przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

W myśl art. 2 pkt 19 u.p.z.p. pojęcie powierzchni sprzedaży dotyczy tej części ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Ustawodawca zamieścił przykładowy (niezamknięty) katalog powierzchni traktowanej jako pomocnicza, która poza powierzchnią usług i gastronomii, nie powinna być wliczana do powierzchni sprzedaży (powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Pomieszczenia, których powierzchnia wchodzi w zakres powierzchni użytkowej pomocniczej, służą zaspokajaniu pomocniczych potrzeb wynikających z funkcji budynku, toteż Wojewoda Lubelski, uwzględniając parametry obiektu, nie miał podstaw, by uchylić decyzję Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r. z powodu przyjęcia, że jego lokalizacja może być określona wyłącznie w planie miejscowym.

Uznanie tego wniosku za poprawny tym bardziej wymusza ustalenie, że powierzchnia podstawowa również po jej zsumowaniu z powierzchnią pomocniczą w przypadku zaprojektowanego obiektu nie przekracza 2000 m2 (1982,84 m2; pkt VI.4 projektu budowlanego, s. 88).

To, że dane zawarte w projekcie powykonawczym, jak wyjaśnił skarżący, wskazują na inne (większe) wartości, niż przyjęte w analizowanym projekcie budowlanym, pozostaje bez znaczenia dla dokonywanej przez Wojewodę oceny przesłanek umożliwiających jego zatwierdzenie dla potrzeb zastosowania art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a.

Te same argumenty posłużyły Sądowi również do prawidłowego uznania, że obowiązek zabezpieczenia na terenie inwestycji odpowiedniej liczby miejsc postojowych (minimum 3 miejsca na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku) powinien być interpretowany przez pryzmat charakteru powierzchni, która odpowiada przeznaczeniu i celowi budynku, przez co powinno się ją odnosić do powierzchni użytkowej podstawowej.

Także pozostałe wymagania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały poprawnie przez Sąd I instancji przeanalizowane, czego wyrazem był wniosek, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego nie uchybia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość pylonu od krawędzi drogi serwisowej wynosi 8,48 m, co potwierdza spełnienie przez inwestora wymagania wynikającego z pkt. 1 lit. i decyzji o warunkach zabudowy, przewidującego, iż odległość ta powinna wynosić min. 8,00 m. Poddając w zaznaczonym zakresie projekt budowlany kontroli, organ nie mógł kierować się oceną, że odległość tę kształtują inne rozwiązania projektowe niż faktycznie zastosowane, tj. przyjąć, że droga serwisowa posiada szerokość 6,00 m.

Odnośnie do wymagania zapewnienia przy realizacji inwestycji powierzchni terenu biologicznie czynnego o wartości nie mniejszej niż 20% stwierdzić należało z kolei za Sądem I instancji, że w poszczególnych elementach części opisowej projektu budowlanego występują rozbieżności, niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają one charakteru, który nakazywałby podważyć zamieszczony w pkt. V.2 projektu bilans powierzchni biologicznie czynnej, jako oparty na błędnie podanych (obliczonych) danych dotyczących projektowanej powierzchni zabudowy (2122,50 m2 + ok. 10 m2 stacja trafo), powierzchni utwardzonej całkowitej (2373,50 m2) oraz projektowanej powierzchni zieleni (1139,00 m2).

Nie zachodzą warunki, by określoną przez projektanta powierzchnię utwardzoną całkowitą (łącznie ze stacją trafo) w sposób bezpośredni odnosić do wartości, które na potrzeby zaprojektowania robót branży drogowej (V. Część techniczna szczegółowa. Rozwiązania sytuacyjno-konstrukcyjne) określają łączną powierzchnię wskazanego przez projektanta terenu obejmującego utwardzenie parkingu wraz z drogami manewrowymi, ciągami komunikacyjnymi dla pieszych, opaskę budynku oraz plac do składowania śniegu (2388,80 m2). Nie stanowi o wadzie projektu bilansu powierzchni biologicznie czynnej również brak pełnej zbieżności danych w nim przyjętych z danymi części projektu, która dotyczy warunków ochrony przeciwpożarowej w zakresie określenia objętej opracowaniem powierzchni zabudowy budynku i pozostałych parametrów służących obliczeniu znajdujących się w nim stref pożarowych.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie jest możliwe nadawanie wymaganiom dotyczącym relacji przestrzennych w zabudowie umożliwiających dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znaczenia odmiennego od tego, które kształtowane jest normami r.w.t. Mając to założenie na uwadze, nie może budzić wątpliwości, że stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uchybia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, pkt 2, § 13 ust. 2, 3 i 4, § 57 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust. 1 i 2 r.w.t.

Stosownie do § 13 ust. 1 r.w.t., odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli zachodzą warunki określone w ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 tego przepisu. Dokonywana na gruncie § 13 r.w.t. analiza opiera się na stwierdzeniu, czy projektowany budynek znajduje się w stosunku do pomieszczenia przesłanianego budynku sąsiedniego w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, co może zasadniczo wystąpić tylko wtedy, gdy działka sąsiednia jest zabudowana. Bez tego koniecznego elementu nie można wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie, co pozostaje niesporne, nie istnieje, skoro należąca do skarżącego sąsiednia działka nr ew. [...] nie jest zabudowana.

Tego rodzaju stanowisko przeważa w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2522/23; wyrok NSA z 17 lipca 2023 r., II OSK 470/21; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2207/17; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2183/15; wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1772/13). Zastrzeżeniem obejmuje się wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/6/111).

Powyższy przypadek nie dotyczy jednakże zaprojektowanego budynku handlowego o wysokości 7,20 m, co nie pozwala kwestiom zacieniania, jak i nasłonecznienia (przez czas co najmniej 3 godzin w dniach równonocy w godzinach 7:00-17:00) pokoi mieszkalnych w budynku, którego niewątpliwie brak jest na działce skarżącego, przypisać prawnej doniosłości niezależnie od tego, czy inwestor sporządził w sprawie odnoszącą się do spełniania wymagań r.w.t. analizę ruchu strefy nasłonecznienia (cienia) i jakimi wadami, zdaniem strony skarżącej, się ona charakteryzuje.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. bazuje na twierdzeniu, że inwestor zaprojektował "61 miejsc postojowych", pomimo że z projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż liczba ta jest inna (59). Powyższego ustalenia nie kwestionuje zresztą skarżący w innym fragmencie skargi kasacyjnej, w którym poddana analizie została kwestia tego, jaka liczba miejsc postojowych została w projekcie przyjęta (59), a jaka była wymagana (63) z racji obowiązku jej dostosowania do powierzchni użytkowej budynku (s. 27 skargi kasacyjnej).

Mylnie również argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że sposób zlokalizowania miejsc postojowych w projekcie uwidacznia, iż "miejsca postojowe są do wysokości ściany budynku od strony działki nr [...], położonej 3 m od granicy działki", gdy tymczasem inwestor zaprojektował umiejscowienie stanowisk postojowych w przewidzianej - z uwagi na ich liczbę - odległości od granicy działki, tj. 6,50 m (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. c r.w.t.).

Traktowanie jako naruszonego § 19 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w związku z jego nieprawidłowym zastosowaniem nie znajduje z kolei uzasadnienia w świetle uwarunkowań rozpatrywanej sprawy, uwzględniając, że przepis ten kształtuje odległość projektowanych stanowisk postojowych od wyszczególnionego rodzaju obiektów (placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska), których brak jest w bliskim sąsiedztwie inwestycji.

Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia § 272 ust. 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje w pełni prawidłowa, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanej regulacji nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjętą w sprawie przez organ ocenę, która współbrzmi ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odległość ściany zewnętrznej zaprojektowanego budynku handlowego od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej nie mogła być kształtowana zasadą, zgodnie z którą jej wartość wynosi połowę odległości określonej w § 271 ust. 1 r.w.t. (8 m dla budynków ZL), tj. 4 m, ponieważ zastosowanie wymagania przewidzianego w § 272 ust. 1 r.w.t. zostało w sprawie wyłączone ze względu na zaprojektowanie przez inwestora od granicy sąsiedniej działki budowlanej zewnętrznej ściany oddzielenia przeciwpożarowego klasy REI120, spełniającej jako element oddzielenia przeciwpożarowego budynku (klasy odporności ogniowej D) wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 r.w.t.

Powyższe powoduje, że zaprojektowanie tejże ściany w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ew. [...] nie stanowi naruszenia wymogów co do usytuowania budynku względem granicy działki ze względu na wymagania przeciwpożarowe, odpowiadając równocześnie postanowieniom § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t.

Odmiennej oceny, jak to zostało już zauważone, nie uzasadnia przedłożony przez skarżącego fragment opracowania komentarzowego do § 272 r.w.t. (W. Korzeniewski, R. Korzeniewski, Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie, Warszawa 2016), zamieszczona w nim bowiem analiza ww. przepisu nie odnosi się do kwestii usytuowania budynku posiadającego zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego względem granicy z niezabudowaną działką budowlaną. Sytuacja taka została natomiast ujęta w innym opracowaniu wymienionego przez stronę autora (W. Korzeniewski, Odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, Warszawa 2002, s. 106), potwierdzając, że minimalna odległość 4,00 m od granicy działki, wynikająca z wymagania przewidzianego w § 271 ust. 1 r.w.t. nie dotyczy budynku, w którym zastosowane zostało wskazane powyżej rozwiązanie konstrukcyjne (Sop).

Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie pozwala zakwestionować powyższego ustalenia interpretacyjnego, dotyczy on bowiem uwarunkowań różniących się od rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu. W wyroku z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2514/15 Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni § 272 ust. 1 w sposób pozwalający nadać mu spójność z regulacją § 272 ust. 1 r.w.t., stwierdził, że łączne wykładanie powyższych przepisów - z czym należy w całości się zgodzić - potwierdza, iż określona w § 271 ust. 1 r.w.t. odległość musi być zachowana tylko wówczas, gdy ściana zewnętrzna wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezbudowanej działki budowlanej nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Przepisy te dotyczą usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a zatem zapewnienie tego bezpieczeństwa poprzez wprowadzenie odpowiedniego rozwiązania konstrukcyjnego (odpowiedniego oddzielenia przeciwpożarowego) nie wymaga zachowania odległości określonej w § 271 ust. 1 r.w.t.

Brak jest podstaw, by podważyć również prawidłowość stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w odniesieniu do wykładni nadanej przepisom r.p.z.w. i r.z.f.p.b. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wymagania, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3 r.p.z.w., nie dotyczą zaprojektowanego budynku, skoro pozostaje on budynkiem wymienionym w § 12 ust. 7 r.p.z.w., tj. posiada nie więcej niż 3 kondygnacje nadziemne i wysokość nie większą niż 12 m, a zarazem zostało zapewnione jego odpowiednie połączenie z drogą pożarową.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, jak trafnie uznał Sąd, że utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 30 m jest możliwość dotarcia do drogi pożarowej przez wyjścia z tego budynku z każdej strefy pożarowej (strefy SP1 – strefy ZL I). W świetle § 12 ust. 1 pkt 1 r.p.z.w., droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, powinna być doprowadzona do budynku zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I i to wymaganie zostało przez inwestora spełnione w związku z objęciem zaprojektowanego budynku handlowego powyższą kategorią.

Dopuszczenie w rozporządzeniu wykonania odcinka drogi pożarowej, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu, jeżeli nie posiada on długości większej niż 15 m (§ 12 ust. 10 r.p.z.w.), sprawiało, jak trafnie przyjął Sąd, że posłużenie się w projekcie budowlanym tym rozwiązaniem znosiło obowiązek zapewnienia, by przejazd drogą pożarową odbywał się bez cofania, a zawrócenie pojazdu następowało na placu manewrowym (§ 12 ust. 9 r.p.z.w.).

Podzielić należy równocześnie ten pogląd Sądu, który wskazuje, że zakresem opracowania projektu objęty był teren, na którym szerokość drogi pożarowej (4,00 m) odpowiada minimalnej jej wartości przewidzianej w § 13 ust. 1 r.p.z.w., co nakazywało zarzuty skarżącego wskazujące na nierespektowanie przez projektanta zaznaczonego wymagania odrzucić.

Należy podkreślić, że odnośnie do ochrony przeciwpożarowej, jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę został uzgodniony "bez uwag" przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. L. G. (nr upr. [...]), co oznacza, że stwierdzona została zgodność tego projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w przewidzianej prawem procedurze określonej przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117 ze zm.), dalej: r.u.p.b.

Wobec zaliczenia projektowanego budynku handlowego w świetle treści § 3 ust. 1 r.u.p.b. do obiektów budowlanych istotnych ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, rozwiązania przyjęte przez projektanta odnośnie do warunków zapewnienia ochrony przeciwpożarowej musiały zostać poddane kontroli rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na zasadach opisanych w § 5 ust. 1 r.u.p.b.

Wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie cechuje się wadliwością również stanowisko Sądu odnoszące się do zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 28 ust. 1-2 i § 29 r.t.w., co realizuje postanowienia pkt. 3 lit. e decyzji o warunkach zabudowy. Argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzeczowo wyjaśnia, dlaczego nieuprawnione są zastrzeżenia skarżącego dotyczące określonego w projekcie sposobu odprowadzenia wód opadowych, ponieważ potwierdza on, że w wystarczającym zakresie zapewnione zostanie zagospodarowanie wód opadowych na działkach inwestora, co nie zagrozi kierowaniem ich spływu na działki sąsiednie, w tym na działkę nr ew. [...].

Podobnie ocenić należy ten zarzut skargi kasacyjnej, który przypisuje Sądowi I instancji uchybienie § 14 ust. 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 1 r.w.t. w zakresie niedostrzeżenia, że w projekcie budowlanym nie zostały zapewnione do spornego budynku odpowiednie utwardzone dojścia i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.