Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 665/19 w sprawie ze skargi P. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa oraz odmowie uchylenia ww. decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 665/19 oddalił skargę P. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa oraz odmowie uchylenia ww. decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

P. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Starosty K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A", stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. T. i O. w K. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że nie brała udziału w tym postępowaniu jako strona bez własnej winy, pomimo że jest współwłaścicielem sąsiedniej działki nr [...].

W wyniku wznowienia przedmiotowego postępowania, Starosta K. decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania P., Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił decyzję Starosty K. z [...] grudnia 2017 r. i stwierdził, że decyzja tego organu z [...] sierpnia 2017 r., wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 kpa, jednakże odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W następstwie wydanego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18, Starosta K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] stwierdził, że decyzja z [...] sierpnia 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, jednakże odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z [...] maja 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy akta zostały uzupełnione o dokumentację - "projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego" wraz ze ścianą szczelinową będącą jednym z elementów zabezpieczenia wykopu pod rozbiórkę części podziemnych nieistniejących i wyburzonych budynków. Mimo że przedmiotowa ściana szczelinowa nie była elementem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K. z [...] sierpnia 2017 r., to ze względu na powiązanie jej z projektowaną płytą fundamentową, projekt ściany szczelinowej powinien stanowić przedmiot analizy i kontroli organu architektoniczno-budowlanego, szczególnie w zakresie tego, czy w sposób właściwy zabezpieczają one interesy osób trzecich. Powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), organ uznał, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków techniczno-budowlanych, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji jej poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m. in. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 3 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że uzupełnienie projektu budowlanego oraz ocena legalności projektu zabezpieczenia wykopu, stanowiącego część projektu budowlanego, przez organ architektoniczno-budowlany może nastąpić również na etapie postępowania wznowieniowego po wykonaniu robót budowlanych, mimo że przepisy pozwalają na uzupełnienie projektu budowlanego oraz na dokonanie takiej oceny jedynie przed realizacją inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "ppsa") ją oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zebrany ostatecznie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja projektowa, sporządzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, nie dawała podstaw do zakwestionowania możliwości zatwierdzenia spornego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem organy oceniły w ramach wznowienia postępowania, że w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, określonej w art. 146 § 2 kpa, należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P. w P.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, mimo że uzupełnienie projektu budowlanego oraz ocena legalności projektu zabezpieczenia wykopu, stanowiącego część projektu budowlanego, przez organ architektoniczno-budowlany nie może nastąpić na etapie postępowania wznowieniowego po wykonaniu robot budowlanych, a brak możliwości zatwierdzenia zrealizowanego projektu budowlanego na etapie postępowania wznowieniowego prowadzi do wydania decyzji odmownej;

2) przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 146 § 2 kpa przez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej w sytuacji, w której powinna zapaść decyzja odmowna, jako że roboty budowlane objęte projektem zostały zrealizowane w części bez pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie na budowę zatwierdzało projekt niekompletny, pozbawiony projektu zabezpieczenia wykopu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność zrealizowania robot budowlanych polegających na zabezpieczeniu wykopu przed przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego, mimo że potwierdzenie tej okoliczności powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej;

- 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 153 ppsa przez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu oceny prawnej oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w uzasadnieniu wyroku z 21 czerwca 2018 r., a dotyczących projektu zabezpieczenia wykopu, jako że w dalszym ciągu pozostaje niejasny zakres uzupełnienia projektu budowlanego, jako że w pkt 11 decyzji z [...] maja 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski powołuje się na "projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego", a zgodnie z wyżej wskazanym wyrokiem projekt zabezpieczenia wykopu powinien być częścią projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany, a nie stanowić projekt wykonawczy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 35 ustawy - Prawo budowlane, dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego na etapie postępowania wznowieniowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność kompletności projektu budowlanego w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego, mimo że potwierdzenie tej okoliczności powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "A." Sp. j. w K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że we wznowionym postępowaniu w przedmiocie decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organ, na mocy art. 153 ppsa, był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18. W wyroku tym stwierdzono, że wykonanie projektu ściany szczelinowej powinno stanowić część projektu budowlanego, a przyjęte w tym zakresie rozwiązania techniczne powinny stanowić przedmiot analizy i kontroli organu architektoniczno-budowlanego, szczególnie w zakresie tego, czy w sposób właściwy zabezpieczają one interesy osób trzecich.

Prawidłowo w tym zakresie organ uzupełnił dokumentację o "projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego" z 17 lutego 2017 r., który był elementem dokumentacji budowlanej sporządzonej celem realizacji robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejących na terenie podziemnych części budynków. To odrębne postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Starostę K. decyzji z [...] marca 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę części podziemnych znajdujących się na przedmiotowych działkach inwestycyjnych przy ul. O. i T. w K. Założenia tego projektu przewidywały realizację ścianki szczelinowej i palościany. W ramach wydanego pozwolenia ściana szczelinowa została wykonana i ma ona za zadanie chronić wykop przed napływem wody i umożliwić pracę w suchym wykopie, zabezpieczyć grunt w poziomie posadowienia istniejących budynków przed rozluźnieniem, zabezpieczyć istniejące budynki przed obsunięciem oraz stanowić fundament dla projektowanej w przyszłości zewnętrznej ściany budynku, a przez zespolenie z płytą fundamentową ma także za zadanie zabezpieczyć część podziemną budynku przed zalaniem.

Mając na uwadze, że dokumentacja ta została zatwierdzona w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę zakończonego ww. decyzją z [...] marca 2017 r., organ we wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę mógł dokonać jedynie oceny zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z tą dokumentacją oraz obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując tego, słusznie stwierdził, że w dołączonym w ramach postępowania wznowieniowego projekcie budowlanym z elementami projektu wykonawczego przeprowadzono obliczenia na potrzeby wykorzystania istniejącej ścianki szczelinowej i palościany pod projektowaną płytę fundamentową. W projekcie budowlanym objętym decyzją z [...] sierpnia 2017 r. wykazano na rysunku rozwiązania dotyczące projektowanej płyty fundamentowej na ściance szczelinowej. Skoro zatem, po przedłożeniu uzupełniającego projektu budowlanego, organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości co do projektu ściany szczelinowej budynku, oznacza to, że projekt budowlany będący podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2017 r. odpowiadał w pełni wymogom z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W konsekwencji powyższego całkowicie bezzasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 153 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, bowiem organy, w pełni realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18 prawidłowo dokonały, na etapie postępowania wznowieniowego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uzupełnienia projektu budowlanego we wskazanym przez Sąd zakresie, a następnie dokonały oceny jego zgodności z obowiązującymi przepisami.

W tym kontekście nie zasługuje także na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia i słusznie w tym zakresie uznały, że w sytuacji wystąpienia we wznowionym postępowaniu negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, określonej w art. 146 § 2 kpa, należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z [...] sierpnia 2017 r. z naruszeniem prawa.

Również oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.