Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Banku [...] S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 16/09 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Banku [...] S.A. z siedzibą we W. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozyskiwania danych osobowych postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Banku [...] S.A. z siedzibą we W. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozyskiwania danych osobowych.

W uzasadnieniu postanowienia podał, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. Bank [...] S.A. z siedzibą we W. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2008 r. nr [...], którą to decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] nakazującą Bankowi [...] S.A. z siedzibą we W. [...] zaprzestanie praktyki polegającej na pozyskiwaniu od NSZZ Solidarność przy Banku [...] S.A. z siedzibą we W., informacji o osobach korzystających z obrony ww. związku zawodowego w formie imiennej listy pracowników.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie decyzji prowadzić będzie do popełnienia czynu zagrożonego karą. Podkreślono również, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś w nauce prawa ugruntowany jest pogląd głoszący, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne i celowe ze względu na prawdopodobieństwo jej wadliwości.

W odpowiedzi na wniosek organ zauważył, że Bank nie wykazał, aby w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia temu podmiotowi znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie podkreślił, że twierdzenia wyrażone we wniosku są ogólnikowe oraz pozbawione szerszego uzasadnienia, a ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącemu nie zaś osobom trzecim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie wskazał, że biorąc pod uwagę argumenty zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Zawarty w powyższym przepisie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że ustawa szczegółowo i rygorystycznie wskazuje sądowi orzekającemu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki orzeczenia zgodnego z roszczeniem wnioskującego, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. A zatem o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może orzec tylko, gdy stwierdzi, że wykonanie tej decyzji rodzi niebezpieczeństwo spowodowania szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.

Sąd, wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. FZ 267/04, niepubl.).

Sąd pierwszej instancji analizując przedmiotowy wniosek wskazał, że argumentacja zawarta w jego uzasadnieniu, nie wskazuje na okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia Bankowi znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji nakazującej zaprzestanie praktyki polegającej na pozyskiwaniu informacji o osobach korzystających z obrony związku zawodowego w formie imiennej listy pracowników.

Sąd pierwszej instancji ponadto nie zgodził się z zawartą we wniosku tezą, że prawdopodobieństwo wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi uzasadnienie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazane przez stronę skarżącą stanowisko doktryny odnosi się zdaniem Sądu do instytucji wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji na gruncie procedury administracyjnej, zgodnie z art. 135 kpa. Z kolei, przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny zostały wymienione enumeratywnie w art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji nie może być rozstrzygana na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie jej wykonania, gdyż analizowanie sprawy co do jej meritum na tym etapie postępowania mija się z celem tej instytucji, która co do zasady wymaga wskazania na niebezpieczeństwo wystąpienia jednej z dwóch ww. przesłanek, w sposób precyzyjny określonych przez ustawę.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Bank [...] S.A. z siedzibą we W. zaskarżając je w całości oraz wnosząc o:

1) uchylenie wyżej wymienionego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie

2) zmianę wyżej wymienionego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

3) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych

W motywach zażalenia skarżący podniósł, że nie sposób zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Zgodnie z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Administracyjny ma obowiązek uwzględnić z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu. Podkreśla się bowiem, że zasada skargowości obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienie NSA z dn. 31.03.2005 r., sygn. II OZ 155/05, por. też postanowienie NSA z dn. 25.09.2007 r, sygn. I OZ 680/07). Konsekwencją takiego stanowiska NSA powinno być przyjęcie, że w ramach stosowania art. 61 § 3 ustawy P.p.s.a. ewentualne kierowanie się przez sąd administracyjny zasadą skargowości kończy się na etapie złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć również te okoliczności, które nie zostały podniesione w uzasadnieniu wniosku przez Stronę, a które znajdują się w samej treści skargi, jak i całym zgromadzonym materiale dowodowym.

W ocenie Skarżącego nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że ani z wniosku strony, ani ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącemu (Bankowi) znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w świetle art. 61 § 3 ustawy P.p.s.a. Z treści samej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r., niezależnie od zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wyraźnie wynika bowiem prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody Bankowi spowodowanej niewstrzymaniem wykonania decyzji, poprzez narażenie Banku na odpowiedzialność karną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2) ustawy o związkach zawodowych, która zabrania pod groźbą kary utrudniania wykonywania działalności związkowej.

Skarżący ponosi, iż w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji Bank zostanie pozbawiony możliwości pozyskiwania imiennej listy członków związku zawodowego. Dotyczy to również sytuacji, gdy przepis szczególny nakłada na Bank obowiązek przeprowadzenia konsultacji związkowej. Istnieje więc realne prawdopodobieństwo, że nie mogąc zrealizować wskazanego wyżej obowiązku - co stanowi prostą konsekwencję wykonania zaskarżonej decyzji - Skarżący będzie narażony na odpowiedzialność karną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 2) ustawy o związkach zawodowych (całość argumentacji prawnej dotycząca tych okoliczności została przedstawiona w pkt 1.7 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r.). Nie ulega również wątpliwości, że narażenie Skarżącego (Banku) na odpowiedzialność karną, będzie stanowiło znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki o których mowa w art. 61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, znaczna szkoda (majątkowa lub niemajątkowa) oznacza taką stratę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dn. 28.04.2005 r., sygn. II OZ 276/05). Jak podkreślił sam WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (str. 3), niebezpieczeństwo spowodowania szkody dotyczy nie tylko szkody majątkowej, ale również niemajątkowej. Ponadto, stwierdzenie ewentualności wystąpienia szkód na wartościach niemajątkowych powinno każdorazowo skutkować wstrzymaniem wykonania aktu generalnego (por. Paweł Zaborniak, Wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego generalnego w postępowaniu sądowo administracyjnym, "Administracja" 2008 nr 3, str. 58).

Niezależnie od powołanych wyżej okoliczności Skarżący wskazuje, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych spowoduje wyłączenie możliwości uzyskania od zakładowej organizacji związkowej o informacji o pracownikach korzystających z jej obrony. Skarżący zostanie pozbawiony w ogóle możliwości pozyskiwania imiennej listy członków związku zawodowego, co w praktyce spowoduje, że - niezależnie od istniejących okoliczności - Skarżący (Bank) nie będzie mógł pozyskiwać imiennej informacji o członkach związku (osobach objętych ochroną). Oczywistym jest więc, że sytuacja taka może spowodować znaczną szkodę po stronie Skarżącego, gdyż w praktyce (w braku informacji o osobach objętych szczególną ochroną na podstawie przepisów prawa pracy) uniemożliwia prowadzenie przez Skarżącego restrukturyzacji jeżeli chodzi o zasoby pracownicze. Zaniechanie ewentualnych działań restrukturyzacyjnych w dobie kryzysu gospodarczego może powodować znaczną szkodę (zagrożenie bytu gospodarczego samego pracodawcy), jak i trudne do odwrócenia skutki natury ekonomicznej tj. prawdopodobieństwo pogrążania się - w wyniku nie podjęcia na czas określonych działań - w coraz to trudniejszej sytuacji finansowej. Odnośnie pojęcia "trudnych do odwrócenia skutków" podkreśla się, że pojęcie to obejmuje swym znaczeniem skutki nieodwracalne, czyli takie, których nie da się unieważnić, czy też uznać za niebyłe. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której nie będzie można żadnymi dostępnymi środkami przywrócić stanu prawnego lub faktycznego, jaki miał miejsce w czasie przed wykonaniem decyzji oraz sytuacji, gdy przywrócenie stanu sprzed stosowania aktu będzie możliwe ale przy wystąpieniu zdefiniowanych trudności (por. postanowienie NSA z dn. 20.12.2004 r., sygn. GZ 138/04). A taka sytuacja będzie mogła mieć miejsce w przypadku braku możliwości podjęcia działań zmierzających do restrukturyzacji zatrudnienia.

Ponadto, działania restrukturyzacyjne mają w dobie kryzysu szczególne znaczenie nie tylko dla utrzymania rentowności i konkurencyjności przedsiębiorcy na rynku, ale również - a może przede wszystkim - dla zapewnienia (ochrony) stanowisk pracy jak największej ilości pracowników, których istnienie jest zagrożone trudną sytuacją gospodarczą. Skutkiem wykonania decyzji (uniemożliwienie przeprowadzenia zwolnień w trybie wymagającym konsultacji związków zawodowych) może być więc doprowadzenie do nieodwracalnego stanu, w którym - ze względu na złą sytuację finansową Skarżącego - nie będzie można już utrzymać dużej ilości miejsc pracy, czego można by było uniknąć w sytuacji podjęcia odpowiednich działań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana (vide postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OZ 99/09, z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 8/09, z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II GZ 327/08, z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I FZ 355/08, z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1266/08, z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OZ 810/08).

Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (vide: postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06). Na stronie skarżącej spoczywa zatem obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (vide postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06). Nie można bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy skarżący nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani tych przesłanek w ogóle nie uzasadnia, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności (vide postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt II FZ 39/09 oraz postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 ).

Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest przy tym wystarczający sam wniosek strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny być natomiast poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 188, postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt I FZ 393/08 oraz postanowienie NSA z 30 listopada 2004 r., GZ 120/04, niepubl.).

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje zatem, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest właśnie wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Należy mieć ponadto na uwadze, że postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter wpadkowy. Sąd na tym etapie ocenia spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek, udzielenia tymczasowej ochrony prawnej, wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi (vide postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1315/08).

Jednocześnie należy podnieść, iż wydanie postanowienia oczekiwanego przez stronę zależy od uznania Sądu. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 335 i n.). Wobec tego nawet wówczas gdy strona przedstawi okoliczności, które w jej ocenie uzasadniają zastosowanie ochrony tymczasowej, Sąd nie ma obowiązku wydania żądanego orzeczenia.

Podzielając powyższe poglądy należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji, że samo istnienie prawdopodobieństwa wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie stanowi uzasadnienia dla wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Konieczne jest natomiast wykazanie przez skarżącego, że jeśli decyzja zostanie wykonana przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego, wówczas może nastąpić konkretne wydarzenie, które będzie miało charakter nieodwracalny. Tak więc powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w zażaleniu okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zakażonej decyzji, to należy przyjąć, że zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Zażalenie jest bowiem jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 P.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania, z reguły o charakterze wpadkowym (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09). W konsekwencji rola Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na marginesie podnieść należy, że wskazane przez skarżącego dopiero na etapie postępowania zażaleniowego argumenty w postaci faktu, iż brak wstrzymania zaskarżonej decyzji może po spowodować "zaniechanie ewentualnych działań restrukturyzacyjnych w dobie kryzysu gospodarczego, mogących spowodować znaczną szkodę, jak i trudne do odwrócenia skutków natury ekonomicznej w postaci pogrążania się w coraz to trudniejszej sytuacji finansowej" nie zostały poparte przez skarżącego żadnymi dokumentami.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nakazującej zaprzestanie praktyki, polegającej na pozyskiwaniu od NSZZ Solidarność przy Banku [...] S.A., informacji o osobach korzystających z obrony ww. związku zawodowego prowadziłoby w swej istocie do udostępnienia przez zakładową organizację związkową tych danych, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy przed jej rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z 197§2 zażalenie oddalił.