Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

od skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym pobiera się wpis stosunkowy na podstawie art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz.2193 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 346/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 346/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Powodem odrzucenia skargi był brak uiszczenia przez skarżącego uzupełniającego wpisu od skargi. Sąd ustalił, że przesyłka zawierająca zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 marca 2018 r. o wezwaniu do uiszczenia uzupełniającego wpisu od skargi w wysokości 100 zł została skarżącemu doręczona w trybie zastępczym tj. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w dniu 5 kwietnia 2018 tj. po upływie 14 dni, licząc od dnia pierwszego awizowania w dniu 21 marca 2018 r. Termin uiszczenia wpisu upłynął bezskutecznie w dniu 12 kwietnia 2018 r. Tym samym wobec nieuiszczenia wpisu Sąd na podstawie art. 220 § 3 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.

Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego tj.:

a) art. 73 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowo doręczone wezwanie do usunięcia braków fiskalnych skargi z dnia 19 lutego 2018 r., pomimo faktu, iż skarżący nie otrzymał zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej;

b) art. 231 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193, dalej jako rozporządzenie) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie wpis jest stosunkowy i zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem, wobec czego wynosi 200 zł;

c) art. 231 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193, dalej jako rozporządzenie), poprzez jego niezastosowanie, skutkujące pominięciem przez Sąd, iż w sprawach dotyczących skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym , zabezpieczającym wpis wynosi 100 zł.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 231 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. Zasady ustalania wysokości wpisu od pism wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne zawarte są w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 215 § 1 p.p.s.a. w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. W myśl art. 216 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. Regulacje te nawiązują do postępowania cywilnego procesowego, w którym przedmiotem sporu jest - co do zasady - oznaczona kwota pieniężna stanowiąca wartość dochodzonego roszczenia. Jak wskazuje się w doktrynie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia są jednak akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., których kontrolę z punktu widzenia zgodności z prawem przeprowadza sąd administracyjny (art. 1 § 2 p.u.s.a.). W tym postępowaniu nie orzeka się o należnościach pieniężnych, tak jak w postępowaniu w sprawach cywilnych, lecz kontroluje legalność aktów, w których takie należności zostały określone lub ustalone. Stąd też należność pieniężna w ścisłym tego słowa znaczeniu nie stanowi przedmiotu zaskarżenia przed sądem administracyjnym. Dlatego regulację zawartą w art. 216 p.p.s.a. należy odnosić do należności pieniężnej objętej aktem lub czynnością, które w istocie stanowią przedmiot zaskarżenia podlegający kontroli sądu administracyjnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 216 - Lex). Wartością przedmiotu zaskarżenia jest więc wartość uprawnienia lub obowiązku wyrażona w kwocie pieniężnej, którą ustala zaskarżony akt.

Przepis art. 231 p.p.s.a. stanowi, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Przepis ten stanowi pewien skrót myślowy, gdyż - jak wskazano powyżej - w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a nie należności pieniężne. W orzecznictwie wskazuje się, że w art. 231 p.p.s.a. ustawodawca miał na myśli sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pieniężną bądź stwierdzające jej istnienie lub nieistnienie (postanowienie NSA z 23 czerwca 2008 r., II FZ 227/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z 21 maja 2013 r., I GZ 161/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wpis stosunkowy powinien być pobrany od skargi na akt, który w sposób bezpośredni wiąże się z należnością pieniężną. Bezpośredni związek między taką należnością a obejmującym ją aktem zachodzi wtedy, gdy w danym akcie organ konkretyzuje (z reguły określa wysokość) należności.

Przepis art. 231 p.p.s.a. wprowadza zasadę pobierania wpisu stosunkowego w każdym przypadku, gdy zaskarżony akt (niezależnie od tego czy jest to decyzja czy postanowienie) ustala należność pieniężną. W pozostałych przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia nie jest akt, który w sposób bezpośredni nakłada obowiązek uiszczenia należności pieniężnej lub ustala wysokość należności, pobiera się wpis stały. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., wydane na podstawie art. 233 p.p.s.a., normuje jedynie wysokość wpisów oraz szczegółowe zasady ich pobierania. Systematyka tego aktu prawnego nawiązuje do zasady ogólnej wyrażonej w art. 231 p.p.s.a. W § 1 rozporządzenia powtórzono zasadę pobierania wpisu stosunkowego, jeżeli zaskarżonym aktem objęta jest należność pieniężna. Przepis ten stanowi, iż wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. Przepis ten, podobnie jak art. 231 p.p.s.a., nie wprowadza rozróżnienia aktów, którymi objęta jest należność pieniężna na decyzje i postanowienia. Jest w nim mowa o "aktach", a więc z całą pewnością pojęcie to obejmuje akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności (w tym wypadku postanowienia) wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym 100 zł. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w sprawach, w których zaskarżone rozstrzygnięcie ma formę postanowienia i nie dotyczy ono należności pieniężnych pobiera się wpis stały, bez względu na przedmiot tego postanowienia. Ratio legis tego przepisu było ustalenie stałego wpisu od postanowień, które najczęściej rozstrzygają wpadkowe kwestie procesowe np. stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub mają charakter merytoryczny np. postanowienia uzgadniające wydane na podstawie art. 106 k.p.a., lecz nie dotyczą należności pieniężnych.

Z treści art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. wynika zasada pobierania wpisu stosunkowego w sytuacji, w której zaskarżonym aktem objęta jest należność pieniężna. Forma tego aktu (decyzja lub postanowienie) nie ma decydującego znaczenia przy pobieraniu wpisu stosunkowego. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia regulacji, iż podstawą ustalenia wpisu stałego lub stosunkowego jest forma rozstrzygnięcia, tzn. czy dana należność pieniężna ustalona jest decyzją administracyjną czy postanowieniem. Z tych względów od skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym pobiera się wpis stosunkowy na podstawie art. 231 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.

Podobne stanowisko dotyczące pobierania wpisu stosunkowego od skarg na postanowienia organów nadzoru budowlanego ustalające opłatę legalizacyjną w przypadku samowoli budowlanej wyrażane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA: z 18 lutego 2016 r., II OZ 164/16, z 22 lipca 2016 r., II OZ 277/16, z 12 kwietnia 2017 r., II OZ 384/17, z 20 marca 2018 r., II OZ 266/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Utrwalona jest także linia orzecznicza w zakresie pobierania wpisu stosunkowego od skarg na postanowienia organów nadzoru budowlanego wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku (postanowienia NSA: z 20 września 2006 r., II OSK 1123/06, z 26 października 2006 r., II OZ 1076/06, z 30 listopada 2006 r., II OSK 1730/06, z 20 października 2009 r., II OZ 884/09, z 2 grudnia 2009 r., II OZ 1070/09, z 18 maja 2012 r., II OZ 413/12, z 15 lipca 2016 r., II OZ 736/16, z publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wyrażany był już pogląd, iż od skarg na tego rodzaju postanowienia pobiera się wpis stosunkowy (postanowienia NSA: z 11 lutego 2012 r., II OSK 152/11, z 19 stycznia 2018 r., II OZ 32/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), choć wyrażano też pogląd przeciwny (postanowienia NSA: z 3 kwietnia 2008 r., II OZ 283/08, z 30 czerwca 2010 r., II OZ 608/10, z 13 maja 2011 r., I OZ 339/11, z 13 lutego 2018 r., II OZ 119/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela.

W związku z powyższym przyjąć należy, iż w tej sprawie Przewodniczący Wydziału słusznie uznał, że skarga dotyczy sprawy, której przedmiotem jest należność pieniężna (grzywna) w wysokości 5000 zł i od skargi tej należy pobrać wpis stosunkowy na podstawie § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który wynosi 200 zł. Przewodniczący prawidłowo zatem wezwał skarżącego do uzupełnienia wpisu od skargi o kwotę 100 zł.

Odnosząc się do kwestii niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 73 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego uznanie wezwania o wysokości wpisu za doręczone prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy było uzasadnione. Instytucję tzw. doręczenia zastępczego reguluje art. 73 p.p.s.a. Zgodnie z art. 73 § 1 p.p.s.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (§ 2). W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (§3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. (§ 4). Odzwierciedleniem dokonania wskazanych wyżej czynności są zapisy i adnotacje doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Oczywiście instytucja doręczenia zastępczego opiera się na przyjęciu domniemania doręczenia przesyłki adresatowi, które może być obalone. Jednak by to domniemanie obalić należy wskazać okoliczności, które uprawdopodobnią, iż do doręczenia nie doszło. Przyjmuje się, że domniemanie to obalić można poprzez złożenie na poczcie reklamacji doręczenia przesyłki, która to reklamacja została uwzględniona. Ewentualnie należy wykazać inne okoliczności wskazujące na wadliwość doręczenia zastępczego. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił rozpatrzonej pozytywnie reklamacji przesyłki pocztowej ani nie wskazuje żadnych okoliczności, które uprawdopodobniłyby jego twierdzenia o tym, że przesyłka zawierająca wezwanie do uiszczenia wpisu nie została doręczona zgodnie z wymogami doręczenia zastępczego z art. 73 P.p.s.a. Opiera się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach, że skarżący nie otrzymał zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej.

Zgoła odmienne ustalenia należy poczynić analizując adnotacje poczty zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru kwestionowanej przesyłki (k. 21 akt). Wynika z nich, że przesyła była awizowana w dniu 21 marca 2018 r., powtórnie awizowana w dniu 29 marca 2018 r. i zwrócona nadawcy w dniu 5 kwietnia 2018 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się adnotacje świadczące o tym, iż przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej UP D., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Przesyłki nie doręczono gdyż adresat nie podjął przesyłki z placówki pocztowej. Wymogi z art. 73 p.p.s.a. zostały wypełnione. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał podstaw zakwestionować lub poddać w wątpliwość skuteczność doręczenia zastępczego. Skarżący nie wykazał również, że dane zawarte w zwrotnym potwierdzeniu odbioru są niezgodne z rzeczywistością. Należało zatem przyjąć jak uczynił to Sąd, że przesyłka została doręczona po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awizo tj. 5 kwietnia 2018 r. i od tego dnia liczyć 7 dniowy termin na uzupełnienie braku w postaci wpisu. Wpis nie został uiszczony do dnia 12 kwietnia 2018 r., a tym samym na zasadzie art. 220 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził bezzasadność podniesionych w zażaleniu zarzutów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.