Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 72/19 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. B. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 72/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji.

Z uzasadnienia w/w wyroku wynikało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu. Decyzja ta została doręczona M. B. w dniu 10 maja 2018 r.

Pismem z dnia 20 maja 2018 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 23 maja 2018 r.), M. B. zwrócił się do Kolegium o uzupełnienie powyższej decyzji w zakresie dotyczącym zawartego w niej pouczenia o sposobie zaskarżenia. W dniu 15 lipca 2019 r. zaś M. B. nadał w urzędzie pocztowym w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na bezczynność tego organu polegającą na: nie uzupełnieniu decyzji z dnia 8 maja 2018 r. w trybie art. 111 § 1b k.p.a. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o uzupełnienie decyzji w terminie 14 dni od ogłoszenia wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Do skargi dołączono kopię wniosku z dnia 20 maja 2018 r. o uzupełnienie decyzji oraz kopię ponaglenia z dnia 10 lipca 2019 r. złożonego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o umorzenie postępowania, podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia rzeczonego wniosku o uzupełnienie decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż w/w wniosek nie został rozpoznany niezwłocznie po jego wniesieniu, ponieważ (cyt.): "podpiął się do innych akt postępowania". Po wniesieniu niniejszej skargi dokonano jednak przeglądu spraw za 2018 r. i po odnalezieniu dokumentu wniosek niezwłocznie rozpoznano.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. - mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że niewątpliwie SKO w [...], nie rozpoznając wniosku o uzupełnienie decyzji, który wpłynął do organu w dniu [...] maja 2018 r. pozostawało bezczynne, ale stan taki trwał tylko do dnia [...] lipca 2019 r. Zatem, skoro skarga na bezczynność może zostać uwzględniona, jeżeli w dacie orzekania przez sąd organ pozostaje bezczynny, to ponieważ w dniu [...] lipca 2019 r. Kolegium wydało wspomniane wyżej postanowienie, skargę należało oddalić. W niniejszej sprawie bowiem w dacie orzekania przez Sąd - to jest w dniu 28 listopada 2019 r.- Kolegium nie było już bezczynne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia a mianowicie:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. - polegające na przyjęciu, iż uwzględnienie przez sąd skargi na bezczynność nie jest możliwe w sytuacji gdy w dacie orzekania organ nie pozostawał już w stanie bezczynności i że skarga na bezczynność w takim przypadku podlega oddaleniu jaka bezzasadna, podczas gdy w rzeczywistości okoliczności te nie stoją na przeszkodzie uwzględnieniu skargi na bezczynność i nie mogą stanowić podstawy do oddalenia takiej skargi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 111 § 1, art. 111 § 1b i art. 126 k.p.a. - poprzez uznanie, iż w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie organ nie pozostawał już bezczynności, podczas gdy z wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia [...].VII.2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji tegoż organu nie sposób uznać za załatwienie sprawy, a w konsekwencji nie sposób uznać, iż organ nie pozostawał w dniu orzekania w stanie bezczynności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez:

- zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji w formie określonej w art. 111 § 1b k.p.a. w terminie 14 dni od daty

ogłoszenia wyroku,

- stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., iż bezczynność organu nastąpiła z

rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu na rzecz M. B. sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wprawdzie przy tym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zawarte w niej (a przytoczone wyżej) zarzuty zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w rzeczywistości jednak zasadzały się one na obu podstawach kasacyjnych. Przepis bowiem art. 149 § 1a p.p.s.a. ma niewątpliwie charakter materialnoprawny, gdyż ocena czy w danym przypadku miała miejsce bezczynność organu o charakterze rażącym czy też pomimo wystąpienia stanu bezczynności, nie doszło jednak do rażącego naruszenia prawa, należy do kwestii merytorycznych rozstrzygnięcia.

Podnieść również należy, iż jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. mają charakter norm kompetencyjnych. Przepisy te więc, w sytuacji opierania na nich zarzutów kasacyjnych, winny być kwalifikowane do zarzutów materialnoprawnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Pomimo powyższych zastrzeżeń skargę kasacyjną należało jednak uznać za częściowo uzasadnioną.

Skarga ta została bowiem wniesiona od wyroku Sądu Wojewódzkiego, który – orzekając w dacie 28 listopada 2019 r. - oddalił skargę M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji z dnia [...] maja 2018 r., gdyż – jak stwierdził Sąd I instancji - w dniu [...] lipca 2019 r., czyli po wniesieniu skargi (po dniu 15 lipca 2019 r.) ale przed dniem wyrokowania, organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że podstawę do rozstrzygania przez sąd administracyjny skarg na bezczynność organu (oraz przewlekłe prowadzenie postępowania) stanowią regulacje prawne zawarte w art. 149 p.p.s.a. Początkowo artykuł ten stanowił, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okresie obowiązywania tej treści art. 149 p.p.s.a. utrwalił się więc w orzecznictwie pogląd, że jeśli po wniesieniu skargi do sądu organ wydał postulowany akt lub dokonał stosownej czynności, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Od dnia 17 maja 2011 r., ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), dodano jednak do powyższego przepisu zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia 12 lipca 2011 r. dotychczasową treść art. 149 p.p.s.a. oznaczono zaś jako § 1 z uwagi na dodanie § 2. Powyższa zmiana spowodowała brak jednolitości orzecznictwa w sytuacji, gdy po wniesieniu przez stronę skargi do sądu organ wydał akt lub dokonał czynności, choć przeważał jednak pogląd za kontynuacją dotychczasowego orzecznictwa. Tym niemniej po dokonaniu przez ustawodawcę następnej nowelizacji art. 149 p.p.s.a., uczynionej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), orzecznictwo jednolicie przyjmuje, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność organu jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi (a nie na dzień wydania wyroku) organ nie pozostawał bezczynny. Zgodnie bowiem z treścią regulacji prawnej, zawartej w art. 149 § 1 p.p.s.a., a która obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności łub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Po myśli zaś art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na zasadzie zaś art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z powyższych regulacji więc wynika, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyznaje obecnie sądowi administracyjnemu kompetencje do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność organu mimo, że z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego nie ma już potrzeby wydawania przez organ aktu lub dokonywania czynności. Taka sytuacja będzie zaś miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ sprawę załatwi. Omawiana zmiana miała bowiem na celu zapobiec stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną przez stronę skargą na bezczynność wydawał akt, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności a w dalszej kolejności – prawa do odszkodowania (vide: uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 1633 Sejm VII kadencji).

Przenosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym, że sama okoliczność, iż Kolegium przed wydaniem wyroku bo dwa dni po wniesieniu skargi, wydało orzeczenie dotyczące jego wniosku, nie dowodziła jeszcze, że skarga nie mogła okazać się uzasadniona.

Przy ponownym więc rozpoznaniu skargi M. B. Sąd Wojewódzki winien zastosować w tym przypadku zaprezentowaną wyżej wykładnię prawa a zwłaszcza, jeśli stwierdzi bezczynność organu to winien ocenić czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niezasadne natomiast okazały się zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 111 § 1, art. 111 § 1b i art. 126 k.p.a. – rozumiane w ten sposób, iż wydanie przez Kolegium postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji nie dowodziło o tym, że organ sprawę załatwił. W postępowaniu na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest bowiem określony akt lub czynność organu lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie (vide: Prof. Roman Hauser i Prof. Marek Wierzbowski – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.BECK str. 69). Tymczasem postanowienie stwierdzające uchybienie do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji jest bez wątpienia aktem kończącym postępowanie. Z tego też powodu podlega ono odrębnemu zaskarżeniu do sądu i w takim dopiero postępowaniu sąd ocenia, czy w danej sprawie było ono prawnie uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.