Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 36/21 w sprawie ze skargi S. [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 20 października 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.710.2020.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 36/21, oddalił skargę [...] z siedzibą w W. [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 20 października 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.710.2020.ML, w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Powyższą decyzją Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister), na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z dnia 8 maja 2020 r., nr 30/2020, wydaną w oparciu o art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, zwana dalej: "u.o.z."), orzekającą o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego hali [...] położonej w [...] przy ul. [...] [...] (wpisem objęto halę - dzieło architektury i budownictwa - na działce nr ewid. [...], obręb [...], oznaczoną na załączniku graficznym kolorem czerwonym) oraz nie wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynku biurowego [...] położonego w [...] przy ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 73 § 1, art. 80, 84 i 85 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji, w której Minister:

a) nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności obecnego stanu zaawansowania przebudowy i modernizacji hali [...] przy ul. [...] (dalej również jako: "[...]"),

b) nie przywołał, celem udziału w oględzinach nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, co najmniej jednego biegłego, mimo że biegły powinien był wziąć udział w oględzinach budynków, co doprowadziło WSA do zaakceptowania naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez Ministra i ustalenia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, braku należytej oceny sprawy w jej granicach, wadliwego uzasadnienia wyroku oraz nieuchylenia w wyroku decyzji Ministra oraz decyzji WKZ, w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynków [...], podczas gdy WSA, gdyby należycie zbadał i ocenił sprawę, powinien był uznać, że budynek nie jest zabytkiem,

c) nie udostępnił skarżącemu akt sprawy takich jak: dokumentacja techniczna, fotograficzna czy protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 lutego 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, który nie zebrał w sposób wyczerpujący oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności zaniechał zlecenia sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcy wskazującej na aktualny stan nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz jej walorów zabytkowych, która byłaby aktualna na dzień wydania decyzji przez organ oraz braku oceny rzeczywistych możliwości kontynuowania działalności gospodarczej przez właścicieli nieruchomości po wpisie na listę zabytków, a w konsekwencji zasadności oraz proporcjonalności ograniczenia prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie zauważenia wymaga, że decyzja organu konserwatorskiego o wpisaniu określonego obiektu nieruchomego do rejestru zabytków jest przejawem działania w zakresie tzw. uznania administracyjnego i powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu danego obiektu do rejestru. Przedmiotem oceny sądu w ramach kontroli decyzji uznaniowych jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd Wojewódzki, stwierdza, że organy konserwatorskie prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, w oparciu o które ustalony został stan faktyczny pozwalający na dokonanie oceny, czy budynek hali [...] położonej w [...] przy ul. [...] podlegał wpisowi do rejestru zabytków. Przyjęte przy tym stanowisko nie nosi cech dowolności i znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanowiska wyspecjalizowanych organów, że budynek posiada określone wartości wobec czego należy objąć go ochroną konserwatorską, poprzez wpisanie do rejestru zabytków. Zaakcentować trzeba, że wojewódzki konserwator zabytków, jako organ wyspecjalizowany, dysponujący kadrą pracowników wykształconą w zakresie historii sztuki, architektury oraz zabytkoznawstwa, jest w stanie obiektywnie ocenić czy dany obiekt posiada walory zabytkowe, w rozumieniu definicji zabytku, zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.z. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, dysponując fachową wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie nie miały także bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jak sugeruje to strona skarżąca kasacyjnie. W sytuacji, gdy konkretny stan faktyczny nie wymaga opinii (ekspertyzy), ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego i powoływany jest w celu naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 473). Powołanie biegłego powinno zatem nastąpić tylko wtedy, gdy w sprawie pojawią się wątpliwości, których rozstrzygnięcie wymaga wiedzy specjalnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takich wątpliwości w niniejszej sprawie nie było, o czym świadczy stanowisko wyspecjalizowanych w dziedzinie ochrony zabytków organów, jakimi są: WKZ oraz Minister. Nadto, zarzut oparty na naruszeniu art. 84 § 1 k.p.a., pojawił się, po raz pierwszy, dopiero w skardze do WSA w Warszawie, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie został on podniesiony. Ponadto, jeżeli strona twierdzi, że zasadne było w niniejszej sprawie zasięgnięcie opinii biegłego, mogła we własnym zakresie zwrócić się do biegłego o sporządzenie opinii. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Podlegałaby ona następnie ocenie jak każdy inny dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.). Dowody zgromadzone w aktach sprawy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wskazują, że przed podjęciem decyzji o wpisaniu hali [...] do rejestru zabytków organ pierwszej instancji szczegółowo rozpatrzył okoliczności sprawy. Sama karta ewidencyjna zabytku nieruchomego z 2013 r. bardzo dokładnie opisuje i ilustruje planami, szkicami i materiałem fotograficznym charakter przedmiotowej hali [...] i pozostałych obiektów zlokalizowanych przy ul. [...]. Materiał ten uzupełniony jest także kopiami publikacji zamieszczonych w profesjonalnym piśmiennictwie architektów i historyków sztuki. W sprawie przeprowadzono także oględziny (protokół z dnia 13 lutego 2020 r.). Sporządzono materiał fotograficzny. Minister utrzymując w mocy rozstrzygnięcie WKZ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w swoim całokształcie, potwierdza wartości zabytkowe hali [...], wyróżnionej z zespołu zabudowy [...]. Na marginesie, WKZ postanowił o niewpisaniu do rejestru zabytków budynku biurowego wchodzącego w skład ww. zespołu zabudowy, gdyż nie przedstawiał on, jako realizacja standardowa, wartości zabytkowych. W ocenie Ministra, hala [...] stanowi unikatowy przykład powojennej architektury przemysłowej o wyjątkowej formie i konstrukcji zadaszenia oraz oddziaływaniu przestrzennym, właściwym skali miejsca. Obiekt ten jest dokumentem realizacji Dzielnicy Przemysłowej [...], jedynym zachowanym na jej dawnym terenie obiektem o sklepieniu wykonanym z prefabrykatów w formie łupin konchoidalnych na siatce modularnej (wspartych na rozwidlonych, żelbetowych słupach), a także przykładem architektury odbiegającym od standardowych projektów architektury przemysłowej PRL, wpisując się w nurt inwestycji o wysokiej randze artystycznej. Minister odnosząc się do twierdzenia [...], że przedmiotowy budynek hali [...] podlegał remontom i modernizacjom, ocenił, że prace te nie naruszyły substancji omawianego obiektu w sposób przesadzający o utracie jego waloru artystycznego i dokumentacyjnego, w zakresie konstrukcji, formy i koncepcji przestrzennej. Prace podlegające m.in. na wymianie oszkleń, wymianie stolarki okiennej, czy dociepleń ścian zewnętrznych, stanowią działania odwracalne, zatem mają nieznaczny wpływ na zachowanie oryginalnej substancji zabytkowej ww. hali. Wskazane zaś przez stronę przekształcenia wnętrz i wymiany instalacji dokonane w części tego obiektu, obejmującej 500 m2, nie niosą za sobą konsekwencji wobec najcenniejszych elementów omawianego budynku. Materiał dowodowy nie wskazuje na istotne ingerencje w samą konstrukcję wartościowych sklepień, których forma nadaje hali szczególny wyraz architektoniczny o wartościach artystycznych. Ponownie należy zaznaczyć, że organ konserwatorski jest wyspecjalizowanym organem, władny był zatem ocenić, czy wykonane w obiekcie prace (przekształcenia) w sposób istotny naruszyły substancję obiektu, przesądzając tym samym o utracie jego waloru jako zabytku. Skarżący [...] ograniczył się zaś do gołosłownych twierdzeń o braku wartości zabytkowych obiektu na skutek dokonanych ingerencji. Stanowisko to, jako pochodzące od podmiotu niefachowego w zakresie ochrony zabytków i bezpośrednio zainteresowanego brakiem ujęcia obiektu w rejestrze zabytków, nie mogło być przesądzające dla organu konserwatorskiego. Wniesiony środek zaskarżenia nie wyjaśnia też, poprzez odwołanie się do konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz.Woj.[...] nr [...], poz. [...]), czy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza prawną możliwość objęcia ochroną konserwatorską tego konkretnego obiektu. Ani także, w czym [...] upatruje brak możliwości kontynuowania działalności gospodarczej przez właścicieli nieruchomości po wpisie na listę zabytków oraz że taka ocena była w niniejszej sprawie konieczna, a jej ustalenia nadrzędne w stosunku do celu dla którego wpisuje się określony obiekt do rejestru zabytków.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 85, art. 136 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do czynienia zarzutu z art. 73 § 1 k.p.a. (strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów). Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na jakim etapie postępowania (przed WKZ czy Ministrem) odmówiono [...] udostępnienia akt sprawy, po drugie, nie wykazał, że wystąpił z takim wnioskiem, po trzecie, nie podważył stanowiska Ministra zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pełnomocnika [...] o zapoznaniu się z aktami sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawnie także wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a do tego zmierza właśnie autor środka zaskarżenia łącząc naruszenie przepisów k.p.a. z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie należy ocenić przywołanie w podstawie kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Żaden z tych przypadków w sprawie nie zachodzi.

Nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. (sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia). Przepis ten może być zastosowany jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, co w tej sprawie nie nastąpiło, skarga została bowiem oddalona. Ponadto, warunkiem zastosowania trybu określonego w ww. przepisie, tj. wyeliminowania poza zaskarżonym aktem także innego, jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Takich rozważań wniesiony środek zaskarżenia również nie zawiera.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.