III SA/Kr 1079/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-03-25	
Data wpływu	2008-11-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki	
Symbol z opisem	6200 Choroby zawodowe	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1 par. 1 i par. 2, art. 4; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; Art. 178;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 września 2008 r. , Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 września 2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. K. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym - wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia.

W postępowaniu odwoławczym ustalono, że K. K. pracowała jako nauczyciel w okresie:

- 15.12.1976r. - 20.08.1978r. w Szkole Podstawowej w R.,

- 21.08.1978r. - 31.08.1983r. w Szkole Podstawowej w Ł. Z.,

- 01.09.1983r. - 31.08.1984r. w Szkole Podstawowej w G.,

- 01.09.1984r. - 31.08.2007r. w Szkole Podstawowej w P.

Łącznie w zawodzie nauczyciela K. K. przepracowała 31 lat, była narażona na nadmierny wysiłek głosowy związany z prowadzeniem zajęć dydaktyczno - wychowawczych z dziećmi i młodzieżą szkolną. Od 1 września 2007r. K. K. przebywa na emeryturze.

K. K. była badana w Ośrodku Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych, który wydał orzeczenie lekarskie Nr [...], znak: [...] z dnia [...] 2008r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, iż w wyniku przeprowadzonych badań u pacjentki nie uwidoczniono zmian chorobowych typowych dla nadmiernego obciążenia wysiłkiem głosowym, takich jak guzki głosowe twarde, przerost fałdów głosowych lub utrwalony niedowład mięśni przewodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W związku z powyższym nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

K. K. wniosła o ponowne badanie lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Po przebadaniu pacjentki Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał w dniu [...] 2008r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Instytut podtrzymał stanowisko zawarte w orzeczeniu OMP i uzasadnił swoje orzeczenie podając, iż u pacjentki nie uwidoczniono zmian chorobowych typowych dla skutków przeciążenia narządu głosu, tj. obecności guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością głośni i utrwaloną dysfonią. W związku z tym nie ma podstaw do rozpoznania u pacjentki choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym podczas pracy w zawodzie nauczyciela.

Na podstawie powyższych orzeczeń i oceny narażenia zawodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr [...], znak: [...] z dnia [...] 2008r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u K. K., od której zainteresowana wniosła odwołanie.

Odwołanie nie wniosło żadnych nowych faktów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 10 Kpa WIS wystosował zawiadomienie do stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Żadna ze stron nie skorzystała z tej możliwości.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny analizując cały zgromadzony materiał dowodowy i biorąc pod uwagę, iż dwie jednostki orzecznicze wydały zgodne ze sobą orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u K. K., uznał iż decyzja wydana w I instancji jest merytorycznie uzasadniona. Działając zgodnie z § 8 ust. 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Nadmienić należy, że sam fakt pracy w narażeniu na czynnik potencjalnie szkodliwy, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się K. K. i wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w szkole przepracowała 31 lat. W związku z wykonywaną pracą nabawiła się choroby gardła. Odczuwa suchość, pieczenie, zaniki głosu, kaszel i częsty ból gardła. Skarżąca pozostaje w leczeniu ciągłym laryngologicznym. Leczenie antybiotykami od jakiegoś czasu nie przynosi oczekiwanych skutków. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana na podstawie źle wykonanych badań lekarskich, a przeprowadzone dosyć pośpiesznie komputerowe badanie nie może być wiarygodnym materiałem dowodowym w prowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych: Ośrodek Medycyny Pracy, Przychodnia Chorób Zawodowych oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, na podstawie przeprowadzonych badań nie uwidoczniły zmian chorobowych typowych dla skutków przeciążenia narządu głosu, wymienionych w wykazie chorób zawodowych (poz. 15) jako choroba zawodowa, tj. obecności guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią. W badaniu laryngologicznym i stroboskopowym u skarżącej stwierdzono blade, gładkie, ruchome symetrycznie, w pełnym zwarciu fonacyjnym fałdy głosowe, drgania jednakowe, jednoczasowe, amplituda drgań prawidłowa, przesunięcie brzeżne zachowane. Stwierdzone w obrębie narządu głosu zmiany, jak twierdzą jednostki orzecznicze odpowiadają prostemu przewlekłemu nieżytowi błony śluzowej gardła i krtani. Nadmienić należy, iż obydwie jednostki orzecznicze uwzględniły w swoich orzeczeniach zgłaszane w wywiadzie przez badaną dolegliwości pod postacią chrypki, zanikania głosu z towarzyszącym uczuciem suchości w gardle i kaszlu, nawracające stany zapalne gardła i krtani. Orzeczenia lekarskie są zgodne co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych z 2002r. Są one wiarygodne i zrozumiałe. Sam fakt pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy został w materiale dowodowym bezspornie wykazany, natomiast warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej, obok samego narażenia na czynnik potencjalnie szkodliwy jest rozpoznanie choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, a takiego rozpoznania nie dokonały orzekające w sprawie jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych. Przeprowadzone badania laryngologiczne i stroboskopowe wykazały u skarżącej dolegliwości zdiagnozowane jako prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani, a takie dolegliwości nie są wymienione w poz. 15 wykazu chorób zawodowych jako skutek przeciążenia narządu głosu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej -jest również niezgodne z Konstytucją.

Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów uznając, iż wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją.

W niniejszej sprawie powstaje zatem pytanie jakie skutki wywołało tego rodzaju rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie.

Z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma logicznych przesłanek uzasadniających zakończenie tego postępowania na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, a następnie wznawianie postępowania zakończonego w ten sposób. Wydaje się, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku TK P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją nawet gdy TK odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczenia Trybunału jest więc funkcjonalność prawa - dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Przyjąć zatem należy obowiązywanie w Konstytucji tzw. supernormy intertemporalnej przełamującej ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5, s. 31-32). W przypadku derogacji przepisu dokonanej przez TK nie ma więc zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie tego przepisu domniemania jego konstytucyjności. Za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomiki procesowej. Trudno bowiem byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku TK przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. A zatem należy przyjąć, że w odniesieniu do sądów administracyjnych skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji w sprawie, może być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia TK przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Pogląd taki jest zgodny z wyrażanym w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., l OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r, II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07).

Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia sytuacji, kiedy sąd orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu.

Mając powyższe na względzie - Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, a przeto - uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organy administracji powinny rozpatrzyć niniejszą sprawę niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.