I SA/Op 438/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-25	
Data wpływu	2024-05-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	WYDZIAŁ	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par. 1, art. 106 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1526; art. 18, art. 91 ust. 1 i ust. 4,; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1-3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 25 stycznia 2024 r., Nr LX/408/24 w przedmiocie zmiany statutu powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części obejmującej § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 12 lit. b i c oraz pkt 17, 2) zasądza od Powiatu Brzeskiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2024 r. Rada Powiatu Brzeskiego (dalej także jako: "Rada") podjęła, na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm. - dalej jako: "u.s.p."), uchwałę Nr LX/408/24 w sprawie zmiany statutu powiatu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2024 r., poz. 222 – dalej jako: "uchwała"), który został uchwalony uchwałą Rady Powiatu Brzeskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., Nr XLII/300/14 w sprawie statutu powiatu (Dz. Urz. Woj. opolskiego z 2022 r. poz. 254 – dalej jako: "Statut").

Skargą nadzorczą z dnia 8 kwietnia 2024 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę. W skardze, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 12 lit. b i c oraz pkt 17. Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, że mocą zaskarżonej uchwały wprowadzone zostały zmiany m.in. o charakterze technicznym lub precyzującym Statut.

Zasadnicza zmiana wprowadzona została przez § 1 pkt 5 uchwały, poprzez dodanie w Statucie nowego § 10a, regulującego zwoływanie i obradowanie sesji Rady w trybie zdalnym i hybrydowym.

Wojewoda wyjaśnił, że według § 10a ust. 1 pkt 1 Statutu: "W zwołaniach oznacza się termin - kalendarzowy dzień i godzinę otwarcia obrad", natomiast pkt 2 ww. przepisu określa tryb zwołania sesji w formie odpowiednio: "(...) stacjonarnie - w lokalu lub innym miejscu na terenie powiatu" (por. § 10a ust. 1 pkt 2 lit. a Statutu) lub: "(...) zdalnie - środkami komunikacji elektronicznej, umożliwiającymi za pomocą obrazu i dźwięku bieżące zapoznawanie się z wypowiedziami i głosowaniami, a uprawnionym - również zabieranie głosu i udział w głosowaniach" (por. § 10a ust. 1 pkt 2 lit. b Statutu). Wprowadzony przepis § 10a ust. 2 Statutu regulować będzie tryb hybrydowy, gdyż zgodnie ze zmianą: "Zwołanie wskazuje sposób zgłaszania, najpóźniej do dnia poprzedzającego otwarcie obrad, zamiaru obecności hybrydowo, w którym niektóre osoby obecne są stacjonarnie, a niektóre zdalnie — pod warunkiem uzgodnienia z komórką lub jednostką obsługującą obrady pod względem informatycznym, że miejsce lub środek są możliwe do zapewnienia. W trybie hybrydowym obraz i dźwięk umożliwiają wszystkim, niezależnie od trybu obecności, bieżące zapoznawanie się z wypowiedziami i głosowaniami, a uprawnionym - również zabieranie głosu i udział w głosowaniach". W dodawanym dalej § 10a ust. 3 Statutu zawarto, że: "Tryb obrad Rady nie może ograniczać ustawowej zasady jawności i musi zapewniać transmisję i nagrania obrazu i dźwięku oraz głosowania imienne, chyba że ustawa stanowi inaczej". Z kolei dodany § 10a ust. 4 Statutu zakłada, że: "Organ obradujący może zmienić tryb danych swoich obrad w każdym ich czasie po otwarciu a przed zamknięciem. Możliwość zmiany trybu ze zdalnego na stacjonarny należy umożliwić bez zbędnej zwłoki po otwarciu obrad". Dalej w § 10a ust. 5 przyznano uprawnienia Przewodniczącemu Rady, który: "(...) odpowiednio stosując § 12 ust. 2: 1) po nadejściu terminu obrad, jeżeli tryb obrad nie jest możliwy z przyczyn technicznych (niemożliwe jest otwarcie lub wznowienie umożliwiające zastosowanie ust. 4) - może ustalić nowy termin i tryb obrad, przy czym terminy wymagane przez statut do zawiadomień nie obowiązują; 2) przed nadejściem terminu obrad - może zmienić termin lub tryb obrad, przedłużając odpowiednio terminy wymagane do zawiadomień.".

W efekcie tej zmiany, pozostałymi postanowieniami § 1 pkt 1, 2, 4, 6, 12 lit. b i c oraz pkt 17 uchwały,` dostosowano regulacje Statutu do nowego trybu zwoływania i obradowania sesji Rady.

Wojewoda zaznaczył, że do uchwały zmieniającej przesłano tabelę uzasadniającą poszczególne zmiany oraz uzasadnienie uchwały, które zawiera wywód na temat dopuszczalności zastosowania trybu zdalnego. Zauważono w tych wyjaśnieniach, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii zastosowanie miał przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zwanej dalej specustawą covidową), zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogły prowadzić obrady w trybie zdalnym. Ponieważ jednak ww. stany ustały, zdaniem Wojewody aktualnie nie ma podstawy w przepisach ustaw do prowadzenia obrad w formie innej niż wymagająca osobistego uczestnictwa osób uprawnionych. W ocenie Powiatu Brzeskiego natomiast podstawę prawną do tego aby zawrzeć w Statucie odpowiednie regulacje, które umożliwią organizowanie obrad zdalnych oraz zdalny udział w obradach prowadzonych w trybie tradycyjnym stanowi art. 2 ust. 4 w zw. z art. 19 u.s.p. Ponadto Rada powołała się w uzasadnieniu również na art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej jako: "Konstytucja RP"). Stwierdzając, że przedłożona uchwała we wskazanym zakresie w sposób istotny narusza prawo Wojewoda wskazał na art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.p. i podniósł, że Rada obowiązana była przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego powiatu stanowił wskazany wyżej art. 15zzx ust. 1 specustawy covidowej. Przepis ten jednak ma charakter regulacji szczególnej i nie został dodany do przepisów ustawy ustrojowej samorządu powiatowego, lecz do specustawy covidowej. Mógł on też być stosowany wyłącznie w okresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej O szczególnym charakterze specustawy covidowej świadczy fakt, że według ustawodawcy, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, nie było podstaw prawnych do zdalnego trybu odbywania sesji organu stanowiącego powiatu, co z kolei potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej ustawę COVID-19: "Proponuje się wprowadzenie możliwości zdalnego obradowania i podejmowania rozstrzygnięć przez kolegialne organy w jednostkach samorządu terytorialnego (rady, sejmiki i zarządy) oraz w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych (kolegium). Zdalny tryb obradowania będzie mógł być prowadzony z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość oraz korespondencyjnie. Będzie go można stosować także w komisjach rady/sejmiku lub zespołach orzekających w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych" (druk nr 299 poz. 2.68, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, publ. http://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=299). Zgodnie z § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego, z dniem 1 lipca 2023 r. odwołany został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. W obecnym stanie prawnym, przepis art. 15zzx ust. 1 specustawy covidowej nie ma więc już zastosowania. W związku z tym należy uznać, że praktyka zwoływania i odbywania sesji rad gmin w trybie zdalnym (czy łączonym-hybrydowym), poza stanem epidemii i zagrożenia epidemicznego, jest niezgodna z prawem. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, które wskazuje, że realizacja konstytucyjnej i ustawowej zasady jawności działania organów władzy publicznej wymaga fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu (wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3979/21). Dostrzegając, że aktualne rozwiązania prawne przyjęte w u.s.p. nie dają podstaw do stanowienia przez radę o prowadzeniu sesji z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania), Wojewoda zwrócił uwagę na art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.s.p. Wskazał, że głosowanie jawne na sesjach rady, zgodnie z art. 13 ust. 1a u.s.p., odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Na mocy art. 13 ust. 1b u.s.p. ustawodawca wprowadził natomiast możliwość odstąpienia od tej zasady, ale wyłącznie z przyczyn technicznych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że prawidłowe procedowanie jest możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Tryb podejmowania uchwał przez organy gminy opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności, stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego (przy czym jawności głosowania nie można utożsamiać z realizacją konstytucyjnej zasady jawności). Potwierdza to wyrażona w art. 8a ust. 1 u.s.p. zasada jawności, zgodnie z którą działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu, zgodnie z art. 8a ust. 2 u.s.p., obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Pełna realizacja zasady jawności przez organy władzy publicznej może nastąpić przy spełnieniu wszystkich przesłanek zawartych w ww. artykule. Powołując się na prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej uregulowane w art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, Wojewoda zaznaczył również, że przepisy konstytucyjne oraz ustawowe formułują zasadę jawności, m.in. w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasadę ograniczenia ww. jawności jedynie na podstawie przepisów ustawowych. Stąd też, rada powiatu nie jest upoważniona do wprowadzania procedur ograniczających ww. zasadę jawności w statucie powiatu (akcie prawa miejscowego). W konsekwencji Rada Powiatu Brzeskiego podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła w sposób istotny przepis art. 8a u.s.p., co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w żądanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Powiat Brzeski, reprezentowany przez Starostę Brzeskiego, zastępowanego przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów w postaci: zrzutu ekranu (plik graficzny PNG), materiału sesyjnego doręczonego radnym, 2 pism doręczających skarżącemu materiały po sesji 25 stycznia 2024 r., wymienionych artykułów prasowych, druku sejmowego Nr 2001 VIII Kadencji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi pełnomocnik wskazał, że celem zaskarżonych przepisów uchwały było określenie trybu pracy rady poprzez tryb nie tylko stacjonarny, lecz również zdalny i hybrydowy - wszystkie dostępne dla radnych i innych uprawnionych uczestników sesji, którymi zgodnie z art. 8a u.s.p. są również obywatele.

Zaznaczył, że jest świadomy istniejącej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jednakże w świetle zmian w polskim systemie prawnym wywołanych pandemią, dostrzega konieczność ponownej interpretacji obowiązujących przepisów ustaw, w szczególności art. 19 u.s.p. oraz art. 15zzx specustawy covidowej. Powołując przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. wskazał, że podobny wywód można prowadzić na gruncie analogicznych przepisów art. 11b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609) zwanej dalej u.s.g. oraz art. 15a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566) zwanej dalej u.s.w. Przepisy te są wykonaniem przepisów art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, które w szczególności gwarantują obywatelom "wstęp" na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów, a "ograniczenia" w tym zakresie możliwe są tylko w drodze ustaw.

Wojewoda de facto zarzuca, jakoby Powiat Brzeski - skarżonymi przepisami uchwały - ów wstęp ograniczał, co jednak nie znajduje pokrycia w stanie prawnym i faktycznym. Błędnie bowiem zakłada, powołując się na linię orzeczniczą jakoby każdy zdalny tryb pracy organów, nawet ten konkretny, zastosowany przez Powiat w przedmiotowej uchwale, zawsze "ograniczał" jawność i prawa obywateli oraz uniemożliwiał "wstęp", bez pochylania się nad szczegółowymi rozwiązaniami zawartymi w skarżonych przepisach. Podzielając pogląd, że działalność organów władzy publicznej (w tym: Powiatu) winna być jawna, a obywatelom powinien przysługiwać m.in. wstęp na sesje Rady Powiatu i posiedzenia jej komisji, pełnomocnik Powiatu zaakcentował, że zdalny tryb obradowania, w brzmieniu przyjętym w skarżonych przepisach uchwały, nie tylko nie ogranicza, ani nie narusza wskazanej zasady jawności, ani wskazanych praw obywatelskich, lecz stanowi ich wzmocnienie, poprzez upowszechnienie (większą dostępność i łatwość), racjonalizację i dostosowanie do dzisiejszych standardów cywilizacyjnych. Związany jest ze zmianą i postępem technologicznym, jaki obiektywnie nastąpił, a który nie był znany ustawodawcy w chwili uchwalania ustaw samorządowych. Dla tamtego ustawodawcy, w czasach wczesnointernetowych (a dla większości społeczeństwa: przedinternetowych), wówczas wciąż nierozwiązany problem stanowiło tzw. prawo powielaczowe — ograniczony dostęp do papieru, urządzeń kopiujących i papierowych (tradycyjnych) dzienników urzędowych, a transmisja dźwięku i obrazu na wielką skalę była technologią możliwą jedynie w radiofonii i telewizji. Kolejne dekady przyniosły i upowszechniły wiele nowych narzędzi opartych o usługi internetowe. Technologia stworzyła narzędzia dla ludzi, które realizują w nowe sposoby te same cele, bez uszczerbku dla praw obywateli i radnych. Zdaniem Powiatu Brzeskiego możliwe jest zawrócenie z błędnego rozumienia przepisów na drodze sądowej, bez ingerencji ustawodawcy, który w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 2 ust. 4 i art. 19 u.s.p., pozostawił dookreślenie ustroju, wewnętrznej organizacji i trybu pracy – organom powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatowego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Podkreślić należy, że rada powiatu obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwała rady powiatu musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W sprawie istota sporu dotyczy legalności opisanych w części historycznej uzasadnienia wyroku Sądu regulacji statutowych wprowadzających zwoływanie i odbywania sesji Rady Powiatu Brzeskiego w trybie zdalnym lub hybrydowym, czyli z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Jego istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zakresie tzw. materii statutowej mieszczą się zagadnienia przyjęte w zaskarżonej uchwale.

Elementy jakie powinien zawierać statut powiatu zostały wskazane w poszczególnych artykułach ustawy ustrojowej jaką jest dla powiatu u.s.p., w tym w jej art. 2 ust. 4, zgodnie z którym o ustroju powiatu stanowi jego statut.

W doktrynie i orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" jednostki samorządu terytorialnego. Przede wszystkim nie do końca jest jasne, czy w jej statucie mogą znaleźć się wyłącznie te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie, czy też organ stanowiący może zawierać w tym akcie prawa miejscowego wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej gminy, o ile nie naruszają one przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3979/21 i powołane w nim poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie i w piśmiennictwie).

Przy pierwszym stanowisku (bardziej kazuistycznym) nie ma wątpliwości, że w systemie prawnym nie ma ustawowego upoważnienia do uchwalenia regulacji statutowej w takim kształcie, jak w zakwestionowanej w trybie skargi nadzorczej uchwale Rady Powiatu.

Przy drugim stanowisku (dającym większą swobodę prawodawczą), który skład Sądu podziela, przyjęta przez Radę Powiatu Brzeskiego regulacja statutowa także pozostaje w kolizji z systemem prawa. Narusza bowiem następujące przepisy.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (art. 18 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 18 u.s.p. działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu (ust. 2).

Z przepisów tych wynika prawo dostępu do informacji publicznej. Jedną z form tego prawa, wymienioną wprost w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, jest wstęp na posiedzenia pochodzących z bezpośrednich wyborów organów, które to posiedzenia, zarówno w oparciu o przytoczone przepisy u.d.i.p. oraz u.s.p., są jawne. Omawiane prawo do informacji publicznej realizowane jest zatem bezwnioskowo, poprzez jawność posiedzenia rady powiatu, zapewnianą poprzez umożliwienie publiczności obserwowania jej obrad bezpośrednio w sali posiedzeń rady. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa wstępu na posiedzenia rady powiatu mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z powyższego wynika, że statut powiatu, przy braku stosownej delegacji ustawowej, nie może prawa tego wyłączyć poprzez wprowadzenia sesji rady powiatu zdalnych lub hybrydowych.

W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że aby umożliwić zdalny tryb obradowania rady i komisji rady (wprowadzić ograniczenia w zasadzie jawności) niezbędna była ingerencja ustawodawcy, który w art. 15zzx ust. 1 specustawy covidowej przyjął, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).". Gdyby przed wejściem w życie art. 15zzx ust. 1 specustawy covidowej obradowanie zdalne było możliwe tylko na podstawie regulacji statutowych, to przynajmniej w omawianym zakresie ingerencja ustawodawcza byłaby zbędna. Skoro zaś ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na stany nadzwyczajne na części lub na całym terytorium państwa oraz przypadki zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, bo pozostaje to w kolizji z art. 15zzx ust. 1 specustawy covidowej i cytowanymi powyżej przepisami (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3979/21).

W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych Powiatu Brzeskiego zgłoszonych w odpowiedzi na skargę.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55).

Wnioski dowodowe Powiatu Brzeskiego dotyczyły dokumentów, które nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. Brak więc było podstawy i potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżonego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).