Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 756/16 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W.R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 756/16, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO), z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 154 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, SKO odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we wsi [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 825 m2, w prawo własności. Organ ustalił, że Wójt decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], na wniosek skarżącego orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego aktem notarialnym z dnia [...] września 1991 r. na jego rzecz w stosunku do ww. działki, stanowiącej własność Gminy [...], w prawo własności. Jednocześnie organ ustalił opłatę z tytułu nabycia przedmiotowego gruntu w kwocie 739 zł , na którą składa się 10 rat rocznych, a wysokość raty rocznej jest równa wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 r. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie w części dotyczącej ustalenia opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z dnia 18 września 2001 r., sygn. akt SA/Łd 704/99, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 123, poz. 781 [obecnie: Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.]), dalej: "ustawa z 4 września 1997 r." lub "ustawa", nie zakazywały wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bez jednoczesnego orzeczenia o ustaleniu wysokości opłaty za przekształcenie. Zatem, gdy decyzja zawiera orzeczenia w obu wymienionych sprawach, to uwzględnienie zarzutów strony w zakresie opłaty nie eliminuje z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o przekształceniu, jak przyjął organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie SKO decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w części ustalającej opłatę i przekazało w tej części sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że zmiana stanu prawnego uzasadnia konieczność wyliczenia opłaty według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2002 r.

Skargę na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt II SA/ Łd 449/02. Sąd potwierdził, że ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia powinno nastąpić wg przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji organu odwoławczego. W tej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, iż przepisy, do których odwołuje się skarżący, zostały uznane za niekonstytucyjne wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt 8/98 (Dz. U. nr 28, poz. 352). Wójt Gminy [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 i 4a ust. 1a ustawy z dnia 4 września 1997 r. ustalił opłatę w kwocie 3.990 zł. Wskazał, że organ był obowiązany do zastosowania znowelizowanych przepisów ustawy i zastosował art. 4a ust. 1, który odsyła do odpowiedniego stosowania m.in. art. 67 ust.1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., nr poz. 121 ze zm.), przyjmując, że opłata wynosi 3.990 zł i stanowi różnicę między wartością nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego, co wynika z wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Opłatę za przekształcenie pomniejszono o kwotę 739 zł, wpłaconą przez W.R. na konto Gminy z tytułu opłaty naliczonej w decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. SKO decyzją z dnia [...]grudnia 2003 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji był obowiązany do zastosowania przepisów z daty ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując na art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 72, poz. 749), który stanowił, że "w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się jej przepisy". Skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt SA/Łd 194/04, oddalił.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., wystąpił o uchylenie wskazywanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] w oparciu o art. 154 K.p.a.

SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odmówiło uchylenia tej decyzji. W tym zakresie organ stwierdził, że zasadniczą przeszkodą w uchyleniu kwestionowanej decyzji jest okoliczność, iż jest ona tzw. decyzją związaną, niepozostawiającą organowi właściwemu do jej wydania swobody kształtowania treści rozstrzygnięcia, a zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a. dotyczy wyłącznie tzw. decyzji uznaniowych. W ocenie Kolegium zbędne było wobec tego analizowanie, czy za uchyleniem kwestionowanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując przekazanie jego wniosku, złożonego na podstawie art. 154 K.p.a. do SKO i nierozpatrzenie go co do istoty przez Wójta Gminy [...], do którego został skierowany. Podnosił, że właściwość Wójta do załatwienia tej sprawy wynika z tego, że decyzja Kolegium nr [...], utrzymująca w mocy jego decyzję znak: [...], nie rozstrzygała istoty sprawy. Niezależnie od tego podważał prawidłowość decyzji SKO wydanej na podstawie art. 154 K.p.a. oraz ustaleń i ocen Kolegium dotyczących tej decyzji oraz innych aktów administracyjnych i orzeczeń sądowych wydanych w sprawie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 154 K.p.a., SKO uchyliło powyższą decyzję w całości i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Organ podniósł, że podstawę prawną, na której rozpoznać należało sprawę, stanowi art. 154 K.p.a., zgodnie z wolą strony wyrażoną wprost we wniosku z dnia 6 listopada 2015 r., skierowanym do Wójta Gminy [...], a następnie przekazanym przez ten organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wniosek ten spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...]. Nie ma znaczenia dla kwalifikacji prawnej wniosku okoliczność, że Wójt Gminy [...] błędnie powołał art. 157 K.p.a. jako podstawę prawną przekazania go do Kolegium. W tym względzie wola strony jest decydująca i nie może być samowolnie zmieniana przez organy administracji publicznej. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organem właściwym było w obu instancjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] utrzymało w mocy kwestionowaną we wniosku decyzję Wójta Gminy [...]. Wynika to z treści art. 154 K.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w drugiej instancji - właściwy jest organ, który wydał tę decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że dotyczy to w szczególności sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi na powyższe, SKO sprostowało oznaczenie decyzji, co do której orzekało w I instancji. W jego ocenie dla kwestii właściwości organu nie ma znaczenia kierunek żądania strony, bo nie decyduje on o właściwości organów, które przestrzegają jej z urzędu zgodnie z art. 19 K.p.a. Podkreśliło, że dokonana tą decyzją korekta rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium w pierwszej instancji nie wiąże się z naruszeniem sformułowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zachowana jest tożsamość sprawy, a wszelkie uwagi i argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji nr [...] w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2003 r., odnoszą się w tym samym stopniu do decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 2003 r. Ustosunkowując się do meritum sprawy, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko składu orzekającego, który rozpoznawał tę sprawę w pierwszej instancji, leżące u podstaw rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Organ podkreślił zasadność konkluzji o braku możliwości uchylenia przedmiotowej decyzji ze względu na to, że jest ona tzw. decyzją związaną, czyli została wydana w sprawie, w której przepisy prawa materialnego nie pozwalały organowi właściwemu na dokonanie swobodnego wyboru sposobu rozstrzygnięcia, w warunkach pełnego czy choćby tylko ograniczonego uznania administracyjnego. Przepisy, na podstawie których została wydana decyzja, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o przekształceniu przysługującego skarżącemu prawa użytkowania wieczystego działki nr 323 w prawo własności (pkt 1 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.), nie dawały organom orzekającym możliwości wydania innej decyzji niż ustalająca opłatę z tego tytułu. Co więcej, także sama wysokość tej opłaty nie mogła być określona w sposób dowolny, lecz z uwzględnieniem ścisłych reguł nakazujących ustalenie jej w kwocie odpowiadającej różnicy między wartością gruntu jako przedmiotu prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego tego gruntu (art. 4, art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 2003 r. - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.). Kolegium stwierdziło, że skoro przedmiotem żądania strony jest decyzja związana, to wykluczona jest możliwość uchylenia jej w oparciu o art. 154 K.p.a., bez konieczności rozważania przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W skardze W.R. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." i art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niezbadanie przez SKO w pierwszej i drugiej instancji, czy mają miejsce przesłanki, o których mowa w tym przepisie, w tym czy przepisy szczególne ustawy z dnia 4 września 1997 r. nie sprzeciwiają się pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy skarżącego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 154 § 1 i § 2 oraz art. 15, art. 19 i art. 127 § 1 i 3 K.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy uchylenia własnej decyzji z 29 grudnia 2003 r. przez SKO w drugiej instancji, z pominięciem uprzedniego rozpoznania sprawy w tym zakresie przez SKO w pierwszej instancji, naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia własnej decyzji SKO z [...] grudnia 2003 r., wydanie decyzji tylko na podstawie art. 154 K.p.a., z pominięciem § 1 i § 2 tegoż przepisu, tj. bez podstawy prawnej oraz pominięcie rozważań materialnoprawnych i nierozpoznanie skutków przekazania przez Wójta Gminy [...] pisma skarżącego na podstawie art. 157 K.p.a. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, a w uzasadnieniu zgodził się z organem odwoławczym, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji, ustalającej opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było SKO, gdyż organ ten ostatecznie rozstrzygał kwestię ustalenia tej opłaty decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazał, że w trybie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a zatem zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W rozpoznawanej sprawie konkluzja ta jest zdaniem Sądu I instancji oczywista, gdyż przedmiotem badania przez sądy administracyjne była zarówno sama decyzja objęta wnioskiem o zmianę jak i rozstrzygnięcia podjęte przez organ w trybie wznowienia postępowania. W każdym z tych postępowań skargi strony zostały prawomocnie oddalone. Zgodność z prawem decyzji objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. nie budzi w tych okolicznościach wątpliwości, a jej ewentualne wzruszenie w trybie tego przepisu byłoby sprzeczne z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewien luz decyzyjny, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2003 r. miała charakter decyzji związanej. Została wydana w oparciu o art. 4 i 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. Zgodnie z dyspozycją jej art. 4 przekształcenie jest odpłatne. Wysokość opłaty ustalana jest na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 67 ust. 1, art. 69 i 70 u.g.n., w tym tych, które wskazują na potrzebę oparcia rozstrzygnięcia na wycenie rzeczoznawcy majątkowego. Wskazane przepisy nie pozwalają zaś organowi na jakakolwiek uznaniowość. Sąd nie zgodził się też z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z reformacyjnym charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż zachodziła – w jego ocenie – tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozstrzyganej przez Kolegium w obu instancjach sprawy. Modyfikacja redakcyjna, dokonana zaskarżoną decyzją, dotyczy jedynie prawidłowego określenia decyzji ostatecznej, objętej żądaniem zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 K.p.a., nie zmienia natomiast przedmiotu tego postępowania, pozostając również adresowaną do tego samego podmiotu.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania:

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. na skutek niedostrzeżenia, że w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. brał udział ten sam członek Kolegium, który orzekał przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r.;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 154 K.p.a. na skutek zastosowania tego przepisu i orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji z 2003 r., chociaż zachodziła podstawa do uchylenia decyzji wydanej w I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub do merytorycznego orzeczenia o uchyleniu decyzji z 2003 r.;

- naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. na skutek przyjęcia, że decyzja z 2003 r. jest decyzją związaną i nierozpatrzenia sprawy pod kątem przesłanek z art. 154 i 155 K.p.a.;

- naruszenie art. 154 K.p.a. na skutek przyjęcia, że nie ma on zastosowania do decyzji związanych i niezbadanie przesłanek z tego przepisu wynikających oraz nierozpoznanie sprawy na podstawie przepisu art. 155 K.p.a.;

- naruszenie art. 6 i 8 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o zmianie ustawy z 4 września 1997 r. i art. 4 oraz 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. na skutek braku oceny kwestii niedziałania prawa wstecz, zasad zaufania obywatela do Państwa i ochrony praw nabytych oraz na skutek ustalenia opłaty w oparciu o przepisy, które weszły w życie już po wydaniu decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania oraz art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił:

- naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o zmianie ustawy z 4 września 1997 r. i art. 4 oraz 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, czego przejawem było pominięcie kwestii oceny niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania do organów Państwa i praw nabytych, wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, podniesiono, że w wydaniu decyzji z 2003 r. brała udział E.K. i ta sama osoba rozpatrywała wniosek strony w I instancji, co jest z równoznaczne z braniem udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na użycie przez ustawodawcę w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. sformułowania o charakterze ogólnym, obejmującego zarówno środki zaskarżenia zwyczajne jak i nadzwyczajne. Stanowi to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Dalej pełnomocnik skarżącego wywodził, że decyzja z 2003 r. nakładająca na stronę obowiązek zapłaty w istocie konkretyzowała ten obowiązek, co jest równoznaczne z koniecznością przyjęcia, że jest to decyzja, na mocy której strona prawo nabyła i wniosek skarżącego należało rozpatrzeć na podstawie art. 155 K.p.a. Powołując się na poglądy piśmiennictwa podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji trybem rektyfikacji decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. mogą być też decyzje związane. Podniósł też, że decyzja wydana na podstawie art. 4 i 4a ustawy z 4 września 1997 r. ma pewne elementy decyzji uznaniowej, ze względu na użycie w art. 4a ust. 3 sformułowania "może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w art. 4". W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony może wywodzić się z faktu, że decyzja o naliczeniu opłaty przekształceniowej została oparta o przepisy, które weszły w życie już po wydaniu decyzji o przekształceniu, zawierające rozwiązania mniej korzystne dla strony niż przepisy obowiązujące w dniu przekształcenia. Stanowi to naruszenie zasad konstytucyjnych wskazanych w osnowie skargi kasacyjnej. Końcowo zaznaczył, że na podstawie art. 154 K.p.a. dopuszczalna jest zmiana decyzji niewadliwych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W pierwszej kolejności, jako najdalej idący należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., który przez skarżącego kasacyjnie został uzasadniony tym, że w sprawie przy wydaniu decyzji I instancji orzekał ten sam członek SKO, który orzekał też przy wydaniu decyzji, co do której skierowany został wniosek o jej uchylenie. Z analizy akt sprawy wynika, że w istocie przy wydaniu tych obu decyzji uczestniczył ten sam członek SKO – E.K.. Skarżący powołał się przy tym na liczne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że zasada wyłączenia pracownika organu administracyjnego stanowi gwarancję bezstronnego i obiektywnego rozpoznania sprawy.

W uchwale NSA 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA), podkreślono, że ze względu na to, że standardem jest prawo jednostki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, Kodeks postępowania administracyjnego zawiera cały system gwarancji procesowych z tym związanych, który ma podstawy w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego. Instytucja wyłączenia jest jednym z elementów tego systemu, ale wtórnym wobec nałożenia na organ administracji publicznej obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, który to obowiązek oparty jest na regule oficjalności (art. 7 K.p.a.). Zwrócono przy tym uwagę na to, że ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, jeżeli nie doprowadziło do merytorycznie wadliwego rozstrzygnięcia, a zatem gdy treść decyzji pozostaje bez zmiany, prowadzi do sanacji wadliwości, ograniczając rozstrzygnięcie do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem (art. 151 § 2 K.p.a.). Wyłącza to dopuszczalność formalizmu w ocenie prawidłowości postępowania, bez wyprowadzania związku wadliwości procesowej z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 (zam. w CBOSA) stwierdzono z kolei, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Chodzi tu zatem tylko o taką sytuację, gdy dochodzi do konieczności weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych ze względu na wady postępowania administracyjnego lub ciężkie wady tkwiące w samej decyzji. W wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1699/11 (zam. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 58/07 (OTK-A z 2008 r., nr 10, poz. 178) stwierdził, że "nie można (...) akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji" (pkt 5.4. uzasadnienia) oraz że "biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy", to upatrywanie w tych wypowiedziach umocowania do odstąpienia od literalnej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (treść analogiczna jak art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) i możliwości rozszerzenia zawartej w nim reguły nie tylko na przypadki, gdy członek kolegium brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, ale także na te przypadki, gdy członek kolegium brał udział w wydaniu jakiejkolwiek decyzji w postępowaniu, jest oczywiście nieuprawnione. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnosi się tylko do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc do swoistego, niedewolutywnego postępowania odwoławczego.

Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób nie dostrzec, że za ugruntowany należało uznać pogląd, że biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji postępowania w tych trybach jest bowiem ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego lub czy postępowanie nie było dotknięte wadą skutkującą koniecznością jego ponowienia.

Od trybu wzruszenia decyzji z powodu wskazanych wyżej wadliwości odróżnić jednak należy tryb uchylenia decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 154 i 155 K.p.a. Stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 (wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, zam. w OSNAPiUS z 1999, nr 20, poz. 637), co oznacza, że decyzja weryfikowana w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. musi być zgodna z prawem lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie w tych trybach jest przy tym niewątpliwie postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją.

Zasadniczą różnicą jest to, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tych przepisach oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Ta zasadnicza odrębność – w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę – nie powoduje jednak, że instytucja wyłączenia pracownika nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy weryfikacji opartej na tych przepisach poddawana jest decyzja wydana z udziałem tej samej osoby, która następnie wydaje decyzję weryfikacyjną na podstawie wskazanych przepisów. Ewentualne uchybienie w tym zakresie możliwe jest jednak do uznania za usprawiedliwiony zarzut skargi lub skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy miało to wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ta ostatnia kwestia zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia.

Kolejny zarzut procesowy – naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i 154 K.p.a. na skutek jego zastosowania i niezastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (pkt I.1.b skargi kasacyjnej), podobnie jak zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. (pkt I.2. skargi kasacyjnej) nie mają samodzielnego charakteru i ich uwzględnienie uzależnione jest od uznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.

Co do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. i art. 154 K.p.a. (pkt I.1.c, d i f skargi kasacyjnej) na skutek niezebrania i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz pominięcia obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem kwestii istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, zgodzić się należało, że zajęte w tym zakresie stanowisko organu oraz Sądu I instancji, że przepis art. 154 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych, nie znajduje oparcia w treści tego unormowania, aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta budzi liczne kontrowersje. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak trafnie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1050/16 (zam. w CBOSA) istota postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu sprowadza się do zbadania, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06 (zam. w CBOSA), wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, iż we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA trafnie akcentował, że art. 154 § 1 K.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku z dnia 22 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 3065/15 (dostępny na ww. stronie internetowej), w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Prawidłowo zauważył skarżący kasacyjnie, że również w piśmiennictwie kwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym tryb z art. 154 K.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz do art. 154 K.p.a., System Informacji Prawnej LEX). Podstawowym kryterium na podstawie którego należy kwalifikować decyzje związane do weryfikacji w trybie tego przepisu jako niepodlegające tej regulacji jest to, by decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, a jej ewentualna zmiana lub uchylenie w trybie art. 154 i 155 K.p.a., mogłyby prowadzić do naruszenia prawa. Warunkiem wstępnym jest jednak rozważenie przesłanek z art. 154 § 1 K.p.a. i wyartykułowanie rodzaju decyzji, jaka w wyniku tej oceny mogłaby zapaść oraz wykazanie, że decyzja taka naruszałaby prawo. Akceptując w całości te poglądy, za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji oraz organy obu instancji - w omawianym zakresie - błędnej interpretacji art. 154 § 1 K.p.a., zakładającej niemożność stosowania a priori tego przepisu do wszystkich decyzji związanych. Tym samym, Sąd odwoławczy nie podzielił w tej konkretnej sprawie odmiennej linii orzeczniczej, na którą wskazano w zaskarżonym wyroku. Jest to jednak uchybienie, które należy również oceniać z perspektywy wpływu na wynik sprawy.

Co do naruszenia przepisu art. 154 K.p.a. na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć przepis art. 155 K.p.a. (pkt I.1.e skargi kasacyjnej) zauważyć należało, że regulacje trybów postępowań nadzwyczajnych w K.p.a. opierają się na zasadzie niekonkurencyjności, a o ich uruchomieniu na wniosek strony decyduje sama strona składająca odpowiednie podanie. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., skierowanym do Wójta Gminy [...], które zainicjowało postępowanie w rozpatrywanej sprawie, skarżący wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej, określającej wysokość opłaty przekształceniowej, na podstawie przepisu art. 154 § 1 i 2 K.p.a. Norma ta została wyraźnie powołana i do niej odnosiła się argumentacja zawarta w tym piśmie. Stanowiskiem strony w takim wypadku organ był związany.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 4 ustawy w brzmieniu z daty wydania decyzji, nakładał na osobę, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy, obowiązek uiszczenia opłaty za przekształcenie na rzecz dotychczasowego właściciela. W takim przypadku, a więc gdy w sprawie dochodziło do ustalenia przez organy administracyjne opłaty za przekształcenie - opłata ta miała (i nadal ma) charakter cywilnoprawny (zob. M. Wolanin "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, cz. I", Nieruchomości z 2005, nr 11, s. 6.), wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/13 (zam. w CBOSA). Konsekwencją tego "nabycie prawa" z decyzji przekształceniowej (ograniczonej w tym wypadku do ustalenia opłaty za przekształcenie) należy również rozumieć cywilistycznie, czyli tak, że z decyzji z 2003 r. prawo nabył wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie osoba zobowiązana decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r. do zapłaty na rzecz tego właściciela określonej sumy pieniężnej. Nie negując zatem wyrażonego skardze kasacyjnej poglądu, że nabyciem praw, rozumianym jako "przysporzenie w sferze prawej" może być także konkretyzacja co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku, należało przyjąć, że w tej konkretnej sprawie w sensie cywilistycznym skarżący żadnych praw nie nabył.

Nieusprawiedliwione okazały się też zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji z 29 grudnia 2003 r., opierające się zarówno na wskazywanym naruszeniu norm ustawy przekształceniowej jak i norm konstytucyjnych (pkt I.1.g i pkt II skargi kasacyjnej), gdyż jak już wyżej wspomniano, postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. nie ma na celu usunięcia wadliwości prawnych występujących w ostatecznych decyzji merytorycznie kończącej sprawę. Prawidłowość tej decyzji potwierdził zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 194/04.

Wskazane wyżej, częściowo zasadne zarzuty skargi kasacyjnej (odnoszące się do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 154 P.p.s.a. w zakresie przyjęcia, że nie ma on zastosowania do decyzji związanych), nie mogą stanowić jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że prawidłowym trybem w jakim należało rozpatrywać wniosek skarżącego z [...] listopada 2015 r. był tryb wynikający z art. 155 K.p.a.

Uwadze strony skarżącej uszło bowiem to, że stroną decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. był nie tylko skarżący, ale i Gmina [...] (oznaczona jako Urząd Gminy w [...]u). Należy podkreślić, że to ta Gmina była dotychczasowym właścicielem nieruchomości, a wskazana decyzja w sposób bezpośredni ingerowała w jej prawa właścicielskie. Opłata za przekształcenie stanowi zaś w istocie wynagrodzenie za przeniesienie prawa własności nieruchomości na dotychczasowego jej użytkownika wieczystego, czyli swoisty odpowiednik ceny nabycia własności. Świadczy o tym przyjęty finalnie przez ustawodawcę sposób ustalania tej opłaty - w drodze odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących ustalania ceny sprzedaży nieruchomości, na podstawie jej wartości, z jednoczesnym zaliczeniem na poczet tej ceny wartości prawa użytkowania wieczystego (zob. zawarte w art. 4a ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przekształceniu, odesłanie do art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Również Sąd Najwyższy w wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02, zam. w System Informacji Prawnej LEX nr 1129606, podkreślił, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, będąc wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, "służy zrekompensowaniu dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub gminie) utraty przysługującego mu do nieruchomości gruntowej prawa własności oraz utraty stałego dopływu kwot z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Obydwa te cele, spełniane przez opłatę należną z tytułu przekształcenia, wyrównują całkowicie uszczerbek dotychczasowego właściciela gruntu, powstały w następstwie utraty przezeń prawa własności nieruchomości wskutek uwłaszczenia dotychczasowego użytkownika wieczystego (...)." Decyzja ta stworzyła przy tym dla gminy określone uprawnienie (w tym wypadku finansowe), podlegające uwzględnieniu jako jej prawo nabyte. Bez znaczeniu było przy tym to, że decyzję w I instancji wydał organ tej Gminy (Wójt Gminy [...]), gdyż nie niweczyło to określonych skutków decyzji dla majątku Gminy jako samodzielnej również majątkowo jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w osobowość prawną. Wynika to z ustawowo zadekretowanej pozycji wójta jako organu wykonawczego i zarazem reprezentanta gminy jako osoby prawnej, a skutkiem tego nie było pozbawienie gminy przymiotu strony w sprawie, ale jedynie to, że zbyteczne było doręczenie tej jednostce (Gminie) decyzji Wójta jako decyzji organu I instancji i pominięcie Gminy [...] w rozdzielniku jako adresata decyzji. Zatem tylko ta strona mogła wystąpić o zmianę lub uchylenie przedmiotowej decyzji i to w trybie art. 155 K.p.a. a nie 154 K.p.a., który w sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sytuacji, gdy jedna ze stron nabyła na jej mocy określone prawo.

W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że warunkiem bezwzględnym możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest wyrażenie zgody przez stronę, a jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Zgoda taka musi być wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny oraz nie może być ani dorozumiana ani domniemana (zob. J. Malanowski [w:] "KPA. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 r., str. 646). W aktach rozpoznawanej sprawy takiej zgody Gminy, wyrażonej na piśmie, nie ma, a również skarżący nie powołuje się na to, że tego rodzaju zgodą dysponuje.

Rekapitulując powyższe stwierdzić należało, że przepis art. 154 K.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej domagania się uchylenia decyzji, w wyniku której jedna ze stron nabyła określone uprawnienie (prawo nabyte), przez stronę, która tego prawa – tak jak skarżący - nie nabyła.

Tym samym, przy prawidłowej wykładni przepisu art. 154 K.p.a., stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wnioskowanego przez stronę trybu weryfikacji decyzji z dnia 29 grudnia 2003 r., w niekwestionowanych w skardze kasacyjnej okolicznościach faktycznych sprawy, przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Oznacza to, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, rozumianego jako wydanie dla skarżącego pozytywnego rozstrzygnięcia, prowadzącego do wyeliminowania z obiegu prawnego przedmiotowej decyzji z [...] października 2003 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazać w tej mierze należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/15, zam. w CBOSA).