II OSK 3045/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-08-07	
Data wpływu	2013-12-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 896/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 183 par. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 896/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. ( poprzednia siedziba K. ) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażania zgody na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. ( poprzednia siedziba K. ) na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. IV SA/Wa 896/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K., uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy Wiatrowej "[...]" składającej się z trzynastu elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, o maksymalnej całkowitej wysokości do 150 m n.p.t. wraz z przyłączeniem kablowym oraz infrastrukturą towarzyszącą. Wobec faktu, że inwestycja została zaplanowana na terenie gmin [...] i [...] w powiecie p. (większa cześć inwestycji została zlokalizowana na terenie Gminy [...]) Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, nawiązując do przekazanego wcześniej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. przedłożył Wójtowi Gminy [...] akta prowadzonego postępowania wraz z przygotowanym projektem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia celem zajęcia stanowiska w sprawie. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 106 § 3 i § 5 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., wyraził zgodę na wydanie przez Burmistrza Gminy i Miasta W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy Wiatrowej "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że po przeanalizowaniu akt postępowania oraz projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraża zgodę na proponowaną treść decyzji.

Stowarzyszenie [...] "[...]", biorące udział w postępowaniu na prawach strony, wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. W wyniku rozpoznania tego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazało sprawę temu organowi, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy [...], wyrażając zgodę na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy Wiatrowej "[...]", nie wykazał wystarczających podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia i nie przytoczył żadnych okoliczności, na podstawie których wyraził zgodę na wydanie decyzji środowiskowej o treści proponowanej przez organ prowadzący postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. wniosło Stowarzyszenie "[...]" dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] listopada 2012 r..

Uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 106 § 1 - 6 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak również art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły bowiem ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazując, że podstawą wydania decyzji w porozumieniu z Wójtem Gminy [...] był przepis art. 106 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu administracyjnego drugiej instancji, przyjętego za podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia co do tego, że nie zawierało ono dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Zdaniem Sądu, postępowanie prowadzone przez organ, do którego zwrócono się o porozumienie na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie ma na celu prowadzenia równoległego postępowania - do tego, które prowadzi organ, na terenie którego kompetencji znajduje się większa część przedsięwzięcia. Zakres czynności, który został zlecony przez SKO w P. sugeruje, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu współdziałającego powinny znaleźć się te wszystkie elementy, które wymagane są przez ustawę dla decyzji środowiskowej, a jego wydanie powinno być poprzedzone szeregiem czynności dowodowych. Tymczasem organ współdziałający – w ocenie Sądu - nie musi dokonywać ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim czyni to organ rozstrzygający sprawę i z tych czynności niejako zdawać sprawozdanie w uzasadnieniu postanowienia wyrażającego zgodę na przedsięwzięcie. Z tych samych powodów nie można żądać od tego organu szczegółowego wyjaśnienia podstaw prawnych merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ współdziałający nie ma żadnych zastrzeżeń do przedsięwzięcia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zajmuje w sprawie zwięzłe stanowisko. Uzasadnienie kontrolowanego postanowienia Wójta Gminy [...] nie jest obszerne, ale – jak przyjął Sąd I instancji - w zupełności wystarczające dla rodzaju i treści sformułowanego rozstrzygnięcia.

Skargi kasacyjne na powyższy wyrok złożyły Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w R. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3045/13 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w związku z art. 58 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną Stowarzyszenia "[...]" ze względu na nieuzupełnienie ujawnionego braku w zakresie umocowania pełnomocnika reprezentującego Stowarzyszenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

- art. 75 ust. 4 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 6 i art. 106 § 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione, aprioryczne przyjęcie, że jedyną dopuszczalną formą porozumienia pomiędzy wójtami, burmistrzami, prezydentami miast, w rozumieniu art. 75 ust. 4 cyt. ustawy jest wydanie postanowienia administracyjnego w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w sytuacji, gdy żaden przepis nie formalizuje trybu porozumienia i nie nakazuje stosowania art. 106 § 5 k.p.a., a współdziałanie organów możliwe jest w jakiejkolwiek stanowczej formie, w szczególności przez zawarcie pisemnego porozumienia,

- art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową i niekonsekwentną ocenę stanu prawnego w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy poprawna jego ocena doprowadziłaby Sąd I instancji do wniosku, że forma postanowienia administracyjnego nie powinna być jedyną właściwą formą działania w porozumieniu w rozumieniu art. 75 ust. 4 cyt. wyżej ustawy, co wynika z dostrzeżonych przez Sąd okoliczności prawnych, takich jak m.in.:

(a) brak kompetencji do merytorycznego prowadzenia postępowania przez organ współdziałający (mniejszościowy);

(b) niemożność prowadzenia przez organ współdziałający, we własnym zakresie, odrębnego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższa ocena jest związana z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadził postępowanie ze skargi Stowarzyszenia "[...]", pomijając to, czy wskazane Stowarzyszenie miało zdolność procesową w niniejszej sprawie.

Niespornym pozostaje, że Stowarzyszenie "[...]" jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności art. 43 pkt 1, nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy, to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. sygn. I CSK 234/12, w którym stwierdzono, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadawanie takiej wykładni wskazanym przepisom w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1610/13; wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1980/13). Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r. sygn. II OSK 2525/12; wyrok NSA z 14 maja 2014 r. sygn. II OSK 2966/12).

Z akt sprawy wynika, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podpisał przedstawiciel Stowarzyszenia – J. S., pomimo że członkowie Stowarzyszenia nie upoważnili jego osoby do sporządzenia, podpisania i wniesienia skargi do Sądu I instancji. Przyjąć zatem należy, że Sąd I instancji rozpoznając skargę Stowarzyszenia z pominięciem oceny legitymacji procesowej strony skarżącej i prawidłowości umocowania jej przedstawiciela, dopuścił się nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższa ocena odnosząca się do określenia sposobu reprezentowania Stowarzyszenia "[...]" w niniejszym postępowaniu sądowym pozostaje zbieżna ze stanowiskiem, jakie w tym zakresie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3045/13. W orzeczeniu tym Sąd postanowił o odrzuceniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia wobec uznania, że przedstawiciel Stowarzyszenia "[...]" – bez upoważnienia przez wszystkich członków Stowarzyszenia - nie jest uprawniony do podejmowania samodzielnych czynności procesowych w postępowaniu, w szczególności nie może udzielić pełnomocnictwa procesowego w imieniu Stowarzyszenia.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.