III OSK 1841/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-24	
Data wpływu	2022-07-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 1080/21	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art.7;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.58 §1 pkt5a, art.147 §1, art.134 §1, art.141 §4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1080/21 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1080/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] (dalej skarżący) na uchwałę Rady Powiatu w [...] (dalej także Rada Powiatu) z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1), a także zasądził od Rady Powiatu w [...] na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.p. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmowi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że zamierzonego skutku nie mogło odnieść stanowisko Rady Powiatu w [...] zmierzające do wykazania braku interesu prawnego Wójta Gminy we wniesieniu skargi z uwagi na fakt, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały interes prawny nie istniał, bowiem Wójt Gminy [...] w tym samym dniu, tj. 27 sierpnia 2021 r., w którym wystąpił do Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną, złożył radnej oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę, wskazując jako podstawę rozwiązania umowy art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 z późn. zm.) zwanej dalej K.p. Tym samym, w ocenie Rady Powiatu, Wójt Gminy [...] zrealizował swoje prawo do rozwiązania umowy o pracę z radną i wygasł jego interes w uzyskaniu zgody. W ocenie Sądu, Wójt Gminy posiada interes prawny do wniesienia skargi w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. mimo wcześniejszego zrealizowania swojego prawa do rozwiązania umowy o pracę z Radną Rady Powiatu.

Nadto oceniając przebieg postępowania Sąd również uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały Rady Powiatu w [...] wymogów w wystarczającym zakresie nie spełnia, a wskazane w nim okoliczności nie są przedstawione dostatecznie obiektywnie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że Wójt Gminy [...] został powiadomiony o terminie posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji, miał możliwość osobistego wzięcia udziału w posiedzeniu, jak również otrzymał link pozwalający na udział zdalny ale nie skorzystał z tej możliwości, ani nie przedłożył żadnej dokumentacji na okoliczności zadane we wniosku. W skardze wniesionej do sądu Wójt Gminy podnosi, że nie jest to prawdą, gdyż o posiedzeniu Komisji został powiadomiony telefonicznie przez Przewodniczącą niedługo przed posiedzeniem, kiedy wykonywał obowiązki służbowe poza siedzibą urzędu i nie miał możliwości uczestniczyć w posiedzeniu. Fakt powiadomienia Wójta o terminie posiedzenia w dniu, w którym się ono odbyło Rada potwierdziła w odpowiedzi na skargę podając, że powiadomienie zostało przesłane drogą mailową w dniu 22.09.2021 r. o godz. 11.05 a potem telefonicznie, a posiedzenie - jak wynika z protokołu nr 41/2021 rozpoczęło się w dniu 22.09 o godz. 14.00. Stwierdzenie, że Wójt Gminy miał możliwość wzięcia udziału w posiedzeniu Komisji, w świetle bezspornych okoliczności, jest nieprawdziwe, bo dostarczenie takiej informacji w dniu posiedzenia na mniej niż 3 godziny przed jego rozpoczęciem nie spełnia żadnych standardów zapewnienia pracodawcy możliwości przedstawienia swojego stanowiska i skonfrontowania go wyjaśnieniami radnej. Takie postępowanie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, które gwarantują obu stronom możliwość wypowiedzenia się przed podjęciem decyzji. Biorąc pod uwagę, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę wpłynął do Biura Rady Powiatu w dniu 30 sierpnia 2021 r. a posiedzenie Komisji odbywało się 22 września 2021 r. były możliwości powiadomienia Wójta Gminy [...] z takim wyprzedzeniem, aby zapewnić mu realną możliwość wzięcia w niej udziału i przedstawienia stanowiska, w tym także w odniesieniu do zarzutów jakie pojawiły się w pismach skierowanych przez Radnych Rady Gminy [...] i Radną T. S. i które zostały przyjęte przez Radę, jako zasadne. Resumując, Wójt Gminy nie został powiadomiony o posiedzeniu Komisji w terminie, który dawałby mu możliwość wzięcia w niej udziału, a więc Rada nie umożliwiła mu złożenia wyjaśnień, a stwierdzenia, że został powiadomiony o posiedzeniu, ale nie skorzystał z tej możliwości, nie polegają w pełni na prawdzie.

W niniejszej sprawie jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał również, że przedstawione przez Wójta Gminy [...] będącego pracodawcą radnej Rady Powiatu w [...], przyczyny rozwiązania umowy o pracę z radną nie zostały w żaden sposób ocenione przez tę Radę. W uzasadnieniu uchwały Rada przytoczyła wprawdzie treść wniosku, ale stwierdziła, że po zbadaniu sprawy doszła do przekonania, że wyłączną przyczyną rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Fakt wykorzystania stanowiska pracy do celów prywatnych w godzinach pracy, polegający na zainstalowaniu bez zgody pracodawcy na obsługiwanym stanowisku komputerowym programu [...], który został pobrany z Internetu, został oceniony tylko jako pretekst do wypowiedzenia umowy. W uzasadnieniu uchwały zupełnie pominięto wyjaśnienia zaproszonego na posiedzenie Komisji Informatyka zatrudnionego w Starostwie, który stwierdził, że w urzędzie są ograniczenia jeżeli chodzi o instalowanie czegokolwiek na komputerze i użytkownicy nawet wygaszacza ekranu nie mogą zmienić. Nie znajdują potwierdzenia w treści protokołu Komisji stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały, że "informatyk wyjaśnił, że instalacja programu [...], w sytuacji, gdy na ekranie komputera, jak w przedmiotowym przypadku, była widoczna jedynie strona poczty internetowej, przy zamkniętych innych plikach, aplikacjach i programach, których uruchomienie wymaga loginu i hasła, nie stwarzała realnego zagrożenia uzyskania dostępu do danych znajdujących się na dysku". Nie można też znaleźć takiego stwierdzenia informatyka, "że prawidłowe zabezpieczenia komputerów przez pracodawcę nie powinno umożliwić zainstalowania programu [...]". Takie wyjaśnienia składała natomiast Radna, której dotyczył wniosek Wójta Gminy. Rada oceniła, że nie doszło do ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, uznała za nieuzasadniony zarzut, że Radna naraziła pracodawcę na ujawnienie zgromadzonych przez niego danych podmiotom nieuprawnionym i spowodowała ryzyko odpowiedzialności pracodawcy wobec osób, których dane były Urzędzie Gminy na jej stanowisku zgromadzone, usprawiedliwiając jej działanie silnym wzburzeniem i strachem o własne finanse. Uznała, że skoro Radna miała - jak twierdzi - otwartą jedynie prywatną pocztę elektroniczną, miała kontrolę nad komputerem i nie udostępniała danych służbowych, to zainstalowanie programu nie zagrażało interesowi pracodawcy. Nadto pracownik nie powinien ponosić konsekwencji niewłaściwie przygotowanego przez pracodawcę miejsca pracy, bo to pracodawca powinien stosować odpowiednie zabezpieczenia sprzętu komputerowego. Takie wnioski w ocenie Sądu są zbyt daleko idące, naruszają zasady logiki, doświadczenia życiowego i podstawowe zasady korzystania ze służbowych komputerów i Internetu. Brak dostatecznych zabezpieczeń sieci nie zwalnia żadnego pracownika z obowiązku przestrzegania zakazu instalowania jakichkolwiek programów zewnętrznych na służbowym stanowisku pracy. Skutki zainstalowania takiego programu są trudne do przewidzenia, nawet jeżeli w danym momencie nie były otwarte aplikacje z danymi z ewidencji prowadzonej na danym stanowisku pracy. Potencjalna możliwość uzyskania dostępu do danych osobowych zgromadzonych na stanowisku pracy Radnej, a była ona zatrudniona na stanowisku inspektora ds. m.in. działalności gospodarczej, obrony cywilnej, zarzadzania kryzysowego i archiwum, stwarzała po stronie pracodawcy obowiązek zgłoszenia naruszenia ochrony danych osobowych organowi nadzorczemu bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 72 godzin po stwierdzeniu naruszenia. Obowiązek ten wynika z art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. 2016.119.1). Z art. 34 tego rozporządzenia wynika też obowiązek zawiadomienia osób, jeżeli naruszenie ochrony danych osobowych może powodować wysokie ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) przewiduje obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych jeżeli Prezes Urzędu uzna, że mogło dojść do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych i może też nałożyć na podmiot obowiązany do przestrzegania przepisów karę (art. 90 i 101 ustawy). Wywiązanie się przez Wójta Gminy z obowiązków wynikających z powyższych przepisów nie może być potraktowane przez Radę jako szykanowanie Radnej i celowe nagłaśnianie sprawy (wysłanie zawiadomień do 285 osób). O powyższym zdarzeniu został powiadomiony Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Zostało złożone do Komendy Powiatowej Policji w [...] zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 267 § 2 Kodeksu karnego. Postępowania te nie zostały jeszcze zakończone. Zarzut, że zwolnienie Radnej jest szykaną za to, że była kontrkandydatką obecnego Wójta w Wyborach Wójta Gminy w 2006 r. nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia jeżeli od tamtego czasu Radna przez cały czas pracowała w Urzędzie Gminy i otrzymywała bardzo dobre i dobre oceny pracy. Samo przekonanie, że rozwiązanie umowy o pracę jest umotywowane politycznie, jeżeli nie wynika z faktów nie daje podstaw do takich twierdzeń. Należy też podkreślić, że co do zasady, okoliczności, które legły u podstaw złożonego przez pracodawcę wypowiedzenia umowy o pracę nie były przez radną kwestionowane, choć umniejszała ona ich znaczenie i skutki. Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę przyjęła, iż podstawą rozwiązania umowy o pracę z radną są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Stanowisko to nie zostało jednak przekonująco uzasadnione i nie znajduje oparcia w faktach. Wskazać należy, że Rada Powiatu doszukując się innych motywów działania pracodawcy, niż podane we wniosku powinna wykazać związek przyczynowo-skutkowy między argumentami radnego, a zdarzeniami, które legły u podstaw wniosku pracodawcy. Brak takiego związku uzasadnia natomiast przyjęcie, że zamiar pracodawcy nie jest związany z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę przyjęła wyjaśnienia radnej, w których wskazywała, iż w jej ocenie podstawą rozwiązania umowy o pracę były okoliczności związane ze sprawowaniem mandatu radnego, zaś zdarzenie nie kwalifikowało do zwolnienia w trybie dyscyplinarnym. Organ pominął natomiast te wyjaśnienia radnej, w których nie kwestionowała, iż dopuściła się czynu, który stanowił podstawę złożenia przez pracodawcę oświadczenia o wypowiedzeniu jej umowy o pracę. Rada nie dokonała w niniejszej sprawie rzeczywistej i racjonalnej oceny okoliczności wskazanych przez pracodawcę. W ocenie Sądu akcentowane przez Radę Powiatu przekonanie o braku podstaw do rozwiązania umowy o pracę w trybie art. 51 § 1 pkt 1 K.p. nie należy do oceny organu, lecz do sądu pracy, który oceni zasadność i skuteczność wypowiedzenia. Podnoszone zaś przez radną okoliczności dotyczące postępowania pracodawcy w stosunku do jej osoby i dyskomfort jaki radna odczuwa z tego powodu mają charakter subiektywny i nie stanowią wystarczającego uzasadnienia, iż rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy było wykonywanie mandatu radnego. Różnice ideologiczne, odmienne zdania w zakresie rozwiązywania problemów gminy, czy też fakt, iż w 2006 r. radna była kontrkandydatem Wójta w wyborach nie stanowią podstaw do czynienia Wójtowi Gminy [...] zarzutu o dyskredytowaniu pracownicy jako radnej. Okoliczności w zakresie informowania odpowiednich organów o zajściu przedmiotowego zdarzenia należało zaś do sfery obowiązków pracodawcy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarta w uzasadnieniu uchwały ocena działań Wójta Gminy [...] przedstawiająca go jako pracodawcę działającego niezgodnie z przepisami prawa i dyskredytującego pracowników, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Rada Powiatu w [...] sformułowała wnioski, które nie wynikają z ustalonych przez nią faktów. Nie wykazała, dlaczego motywy wskazane przez radną, a nie te podane przez Wójta Gminy [...], uznała za miarodajne do wydania uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy i nie udowodniła swoich racji. W ocenie Sądu w tej sytuacji, odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, z argumentami, które nie znajdują potwierdzenia w faktach, niektóre fakty przekręcają a inne przemilczają, nastąpiła z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p. oraz art. 7 i art. 2 Konstytucji, co skutkowało stwierdzeniem nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Powiatu w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, że został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, w szczególności:

1) prawa procesowego tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. wobec ich niezastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 u.s.p. wobec jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że sąd jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania interesu prawnego skarżącego, a nadto błędnego zastosowania wobec błędnego uznania, że skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu w [...].

2) prawa procesowego tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. na skutek jego nieuprawnionego zastosowania w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec pominięcia przez Sąd dowodów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto prawa materialnego tj. art. 22 ust. 2 u.s.p. na skutek jego niezastosowania wobec uznania, że Rada Powiatu w [...] nie była uprawniona do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy, gdyż przyczyny rozwiązania umowy o pracę nie były związane z wykonywaniem mandatu przez radną.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych za obie instancje.

Pismem procesowym z dnia 22 czerwca 2022 r. uzupełniającym skargę kasacyjną Rada Powiatu wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak już zostało powyżej wskazane przesłanki dotyczące odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu. W tej sprawie w samej skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut braku odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji skargi i zarzut ten nie jest zasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w tej sprawie Wójt Gminy [..] nie mógł skutecznie wnieść skargi, ponieważ uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną T. S. stosunku pracy nie dotyczy interesu prawnego Wójta, a tym bardziej interes ten nie został naruszony. Tym samym powołując się na treść art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga powinna być odrzucona.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie zaś do treści art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes chroniony przez prawo. Jego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Naruszenie interesu prawnego ma miejsce w szczególności wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej wynikające z przepisów prawa. Skarżącym przed Sądem pierwszej instancji był Wójt Gminy [...], będący pracodawcą dla radnej T. S. zatrudnionej w Urzędzie Gminy [...]. Pracodawcy, który złożył wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym jednocześnie radnym przysługuje interes prawny nie tylko we wniesieniu skargi na uchwałę podjętą przez ten organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w którym taki pracownik jest radnym, ale także we wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w takiej sprawie. Skoro art. 22 ust. 2 u.s.p. zobowiązuje pracodawcę do uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu na rozwiązanie z pracownikiem będącym jednocześnie radnym stosunku pracy, to przepis ten stanowi źródło interesu prawnego dla pracodawcy, ponieważ znacząco ogranicza jego prawo do rozwiązywania stosunków pracy o dodatkową przesłankę wynikającą z ustawy o samorządzie powiatowym.

Także w orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości prawo pracodawcy, którym może być także wójt do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym jednocześnie radnym (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 870/12; wyrok NSA z 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08; prawomocny wyrok WSA Rzeszowie z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 246/23). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje ten kierunek wykładni i przyjmuje go za własny w tej sprawie.

Tym samym skoro w tej sprawie nie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi, to kontroli zostanie poddany zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od ustaleń dokonanych w zaskarżonej uchwale. W tej sprawie obowiązkiem Sądu nie była ponowna ocena znajdującego się w aktach materiału, ale ocena legalności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, w jakim uzasadnienie tej uchwały uprawniało do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 22 ust. 2 u.s.p. w zakresie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownicą będącą radną. Sąd powinien dokonać oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale, czy został on został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego stanu prawnego podjęta przez organ uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem. Z tego obowiązku wywiązał się Sąd pierwszej instancji. Ponadto należy wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sytuacja taka także nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że dowody i argumentacja organu wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie uzasadniała jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność istnienia innych dowodów i innej argumentacji niż zawarta w unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwale nie mogła stanowić podstaw do ich oceny przez sąd. Prowadziłoby to bowiem wprost do ustalania stanu faktycznego dopiero w postępowaniu sądowym i uzupełnianiu argumentacji samej Rady Powiatu w zakresie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radą stosunku pracy. Trafnie Sąd pierwszej instancji takich ustaleń nie dokonywał w tej sprawie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia zarzutu polegającego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia 27 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną T. S. stosunku pracy i przedmiot tej właśnie sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego i zakres ten nie został w tej sprawie naruszony.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i takiej niespójności nie wykazała w skardze kasacyjnej strona skarżąca.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 22 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Powołany przepis dotyczy także zmiany warunków pracy z radnym. Wyznacza on przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę powiatu na zmianę stosunku pracy z radnym. Rada powiatu odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą do takiej zmiany byłyby zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 22 ust. 2 u.s.p. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania lub zmiany stosunku pracy z radnym. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na okoliczności, które zostały przyjęte w uchwale odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy z radnym. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały pomija okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnej, mające stanowić podstawę do rozwiązania z nią stosunku pracy. Nie można bowiem uznać za mające związek z wykonywaniem mandatu podniesioną przesłankę w postaci pisma z dnia 11 lutego 2019 r. w którym radna tłumaczyła się ze swojej aktywności i efektywności na rzecz Gminy [...]. Z tego pisma wynika, że radna T. S. odpowiedziała na pytania Wójta Gminy [...] w sprawie drogi z [...] do [...] i prac jakie Wójt ma do wykonania na drogach powiatowych znajdujących się na terenie Gminy. Pismo to zostało sporządzone ponad 2,5 roku przed wnioskiem Wójta Gminy skierowanym do Rady Powiatu w [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną T. S.

Także drugie pismo, na które wskazuje strona skarżąca kasacyjne, tj. pismo kilku radnych Rady Gminy [...] z dnia 21 września 2021 r. zawiera jedynie informację, że w ocenie tych radnych Wójt sugerował radnej T. S. brak zaangażowania i niechęć w lobbowaniu na rzecz Gminy [...]. Kwestia niezadowolenia Wójta Gminy [...] z T. S. jako radnej Rady Powiatu w [...] nie stanowiła podstawy wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy. Nie można domniemywać, że inne argumenty mogły w tej sprawie uzasadniać wniosek z dnia 25 sierpnia 2021 r. niż te, które zostały w nim zawarte.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały całkowicie pomija jakiekolwiek okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnej, mające stanowić podstawę do rozwiązania z nią stosunku pracy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy i w związku z tym powinna być przekonująco uzasadniona (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1208/16; wyrok NSA z 3 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2807/14; wyrok NSA z 31 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 3615/21; wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2007/21; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 6065/21).

Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żadne z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu unieważnionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchwały nie miały związku z wykonywaniem mandatu przez radną. Rada powiatu nie ma możliwości objęcia swoistym parasolem ochronnym pracownika będącego jednocześnie radną lub radnego i nie może dowolnie uznać, że nie wyraża zgody na rozwiązanie z nią lub z nim stosunku pracy. Skutkiem tego takie uchwały byłyby w istocie wyłączone spod kontroli sądowej, a tym samym zostałyby istotnie ograniczone uprawnienia pracodawcy, który może uznać, że dany pracownik nie spełnia jego wymagań w zakresie świadczonej pracy. Nie może też Rada Powiatu podejmując uchwałę na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. zastępować sądu pracy i dokonywać oceny, czy przesłanki pracodawcy dotyczące rozwiązania z radną będącą pracownikiem stosunku pracy są zasadne lub nie są zasadne i czy stanowią "ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych". Postępowanie przed sądem pracy stanowi wystarczający zakres ochrony praw każdego pracownika, a więc i tego, który jest jednocześnie radnym. Rada powiatu ma prawo odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy tylko wtedy, gdy podstawa tego rozwiązania wynika ze zdarzenia związanego z wykonywaniem przez radną mandatu.

Tym samym skoro zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 2 u.s.p. okazał się niezasadny, to prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.