Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 468/22 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr BP.501.654.2021.1284.KA12.249097 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 468/22, po rozpoznaniu skargi K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: U. (dalej: Strona, Przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 marca 2021 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej [...] lutego 2021 r. w [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego ustalili, że X.Y.(obywatel [...]) kierujący pojazdem marki [...] o nr rej.[...], wykonując publiczny transport zbiorowy w relacji [...] zgodnie z okazanym rozkładem jazdy nr [...] w imieniu i na rzecz Przedsiębiorcy, nie rozpoczął przewozu w ramach linii regularnej nr [...] z początkowego przystanku (tj. [...] ), pominął ten przystanek, co potwierdził w toku kontroli kierowca, który protokół kontroli podpisał bez zastrzeżeń. Z dokumentów zebranych przez organ oraz przedstawionych przez Stronę, zdaniem organu I instancji wynikało, że kierowca poruszał się autobusem z naruszeniem warunków określonych w zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego w ramach linii nr [...] tj. pominął przystanek początkowy - [...] i decyzją z 22 marca 2021 r. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł zgodnie z lp. 2.2. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.; dalej: u.t.d.).

W ocenie GITD, rozpoznającego odwołanie Przedsiębiorcy, kara pieniężna została nałożona zasadnie. Organ odwoławczy przeanalizował twierdzenia Strony zawarte w odwołaniu i wyjaśnieniach uzupełniających i przedstawione dowody, i stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zwolnienia Przedsiębiorcy z odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d. Organ nie dał wiary oświadczeniu kierowcy z [...] lipca2021r., skoro z protokołu kontroli nie wynika, aby podczas kontroli kierowca zgłaszał jakiekolwiek uwagi co do jej przebiegu, w tym braku rozumienia języka polskiego i protokół kontroli wraz załącznikiem zostały podpisane. Co więcej, zastrzeżeń w tym zakresie nie zgłaszano również w toku postępowania. Tym samym ustalenia dokonane podczas kontroli były prawidłowe.

W ocenie GITD Strona nie przedstawiła dowodów na powstanie okoliczności, które mogłyby obalić ustalenia organu I instancji. Strona jako podmiot profesjonalny powinna działać z zachowaniem należytej staranności. Nie przedstawiła dowodów wskazujących na awarię pojazdu w dniu kontroli albo że ustalenia były spowodowane nieprawidłowym działaniem systemu [...] . Sama okoliczność trudnych warunków atmosferycznych w dniu kontroli w miejscowości [...] nie oznaczała, że pojazd, którym wykonywano przewóz mógł ulec awarii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorcy na powyższą decyzję, stwierdził, że jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnił WSA, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Z przepisu art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d. wynika, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, zaś w myśl pkt 7 przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu. Z kolei art. 18b ust. 2 u.t.d. zabrania podczas wykonywania przewozów regularnych zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3), jak również naruszania warunków przewozu określonych w zezwoleniu (pkt 5). Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. przewiduje m.in. odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu i określa ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie i nie uzależnia odpowiedzialności od winy; dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do u.t.d., do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. i z załącznika nr 3 lp. 2.2. pkt 3 do u.t.d. wynika, że stwierdzone naruszenie podlega karze 3.000 zł.

Do kontrolowanego postępowania zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a.

Organ prawidłowo na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym informacji z Wydziału Zarządzania Ruchem Zarządu Transportu [...] z [...] lutego2021 r. oraz protokołu kontroli ustalił, że kierowca, wykonując krajowy transport drogowy osób na linii regularnej nr [...] w imieniu i na rzecz Strony, zgodnie z zaświadczeniem na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego w relacji [...] zgodnie z okazanym rozkładem jazdy nr [...], nie rozpoczął przewozu w ramach linii regularnej nr [...] z początkowego przystanku (tj. [...] ), pomijając ten przystanek. Powyższe ustalenia nie zostały podważone przez Stronę i nie są kwestionowane.

Spór dotyczył zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., według którego by uwolnić się od odpowiedzialności podmiot wykonujący przewozy musi wykazać okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza. Skarga jest zasadna co do możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.

Przedsiębiorca podnosił, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie z powodu awarii drzwi pojazdu, która mogła być konsekwencją trudnych warunków pogodowych (przymrozki i opady śniegu). Po usunięciu awarii, ze względu na opóźnienie niemożliwym było podjechanie na przystanek początkowy o godz. [...] . Organ nie uznał natomiast przedstawionych okoliczności za przesłanki skutkujące umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary. Uważał, że Przedsiębiorca nie wykazał, że wystąpiła awaria. Kierowca nie sygnalizował awarii podczas kontroli.

Natomiast, zdaniem WSA, proces decyzyjny organu w tym zakresie naruszył wymienione zasady postępowania. Nawet, akceptując opinię organu, że ewentualne okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. powinien wykazać sam przedsiębiorca, zauważył, że Strona podjęła inicjatywę wykazania okoliczności uzasadniającej zastosowanie w sprawie ww. przepisu, szczególnie w piśmie z 4 sierpnia 2021 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania. Dołączyła też dowody potwierdzające, jej zdaniem, wystąpienie awarii drzwi pojazdu. Jeżeli organ uznał, że dowody te nie są wystarczające zobowiązany był, do wezwania Strony o przedłożenie innych, dodatkowych dowodów. Zwłaszcza że awarię zgłaszała już do Wydziału Zarządzania Ruchem ZTM, o czym organ wiedział i nie skierował zapytania do tej instytucji o wyjaśnienia w tym zakresie.

W opinii WSA, stanowiska organu nie uzasadniało, że kierowca nie sygnalizował awarii podczas kontroli. Z oświadczenia kierowcy z [...] lipca2021 r. wynikało, że nie mówi po polsku i dlatego pytania kontroli i język prawniczy nie są dla niego zrozumiałe. Dodał ponadto, że próbował wyjaśnić po [...], że postój autobusu poza granicami przystanku był spowodowany awarią autobusu i problemem autoryzacji w układzie [...] mapy usług państwowych ([...]), o czym powiadomiono spółkę. Wyjaśnił też, że awarie autobusów [...] zdarzają się dość często i w trybie roboczym o nich informuje się przewoźnika.

Organ uznał ww. oświadczenie jako niewiarygodne, w oparciu o protokół kontroli, z którego nie wynika, aby kierowca zgłaszał jakiekolwiek uwagi co do przebiegu kontroli, w tym braku rozumienia języka polskiego, jednocześnie podpisując protokół kontroli wraz z załącznikiem.

Zdaniem WSA taka ocena oświadczenia kierowcy jako dowolna, naruszała art. 80 k.p.a. Organ pominął okoliczność, że wprawdzie protokół i załącznik zostały podpisane przez kierowcę, ale rubryka dotycząca zastrzeżeń nie została zapisana. Powyższe dowodziło, że kierowca faktycznie mógł mieć problem w komunikacji językiem polskim. Wyjaśniałoby to brak adnotacji w protokole o przyczynach stwierdzonego naruszenia. Sąd oparł się na wiedzy znanej z urzędu, że w analogicznych sprawach, podczas kontroli kierowcy składają spontaniczne wyjaśnienia czy rozpytywani podają przyczyny naruszeń. W niniejszej sprawie brak takich wyjaśnień kierowcy w protokole może świadczyć o problemach językowych [...] kierowcy. Dlatego uznał, że obowiązkiem organu było przesłuchanie kierowcy w obecności tłumacza.

Organ też zbagatelizował podnoszoną przez Stronę awarię systemu [...] , mimo że w załączniku pisma ZTM z [...] litego 2021 r. zapisano, że "kursu nie zrealizowano z powodu awarii". Kwestię tę, jak podnosiła Strona, należało wyjaśnić.

Mimo, że art. 92c ust. 1 u.t.d. dotyczy sytuacji szczególnych i wyjątkowych, zdaniem WSA, nie można wymagać od Strony rzeczy niemożliwych i czynić z tego przepisu martwej regulacji. Niewątpliwie awaria pojazdu, warunki pogodowe czy awaria systemu logowania (systemu [...] ) są okolicznościami niezależnymi od strony, na które może nie mieć wpływu. Rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez przewoźników uzasadnia przypisanie im wyższej, niż standardowa, miary staranności, ale staranność ta jednak nie może być konstruowana według jakiegoś abstrakcyjnego, praktycznie niemożliwego do spełniania wzorca, sięgającego granic absurdu.

Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniły powyższe rozważania i uwagi sądu co do braków postępowania dowodowego w zakresie wystąpienia wskazywanych przez Stronę okoliczności egzonercyjnych i aby dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii podjęły stosowne rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i stosownie do art. 135 p.p.s.a., skoro decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, uchylił także rozstrzygnięcia organu I instancji jako niezbędne dla załatwienia sprawy.

Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, organ – GITD wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zaskarżył w całości opisany wyrok, zarzucając temu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy, nie zbadał dostatecznie okoliczności dotyczących pominięcia przystanku początkowego i okoliczności te mogły stanowić podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz miały wpływ na ocenę okoliczności popełnienia przez stronę naruszenia z Ip. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy okazane przez Skarżącego zaświadczenie na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego nr [...] w relacji [...] oraz rozkład jazdy nr [...] bezsprzecznie obejmuje przystanek [...] jako przystanek początkowy, a zatem skarżący nie zatrzymując się na tym przystanku popełnił naruszenie z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 u.t.d., a pominięcie przystanku początkowego (miejsca rozpoczęcia przewozu regularnego) nie zostało spowodowane nadzwyczajną przyczyną uzasadniającą zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., lecz okolicznościami niemającymi charakteru siły wyższej, co potwierdza analiza dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli, pisma Zarządu Transportu [...] z [...] lutego2021r. oraz pozostałych dokumentów w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli przez kierowcę ("rubryka dotycząca zastrzeżeń nie została zapisana", str. 13 zaskarżonego wyroku) potwierdza, że kierowca będący obywatelem [...] mógł mieć problem w komunikowaniu się w języku polskim, wobec czego obowiązkiem organu było przesłuchanie kierowcy w obecności tłumacza, podczas gdy protokół kontroli drogowej został przez kierowcę podpisany bez zastrzeżeń, uwag ani adnotacji, co oznacza, że kierowca zgadzał się ze stanem faktycznym opisanym w protokole kontroli i nie miał w tym zakresie nic do dodania, bowiem gdyby nie rozumiał treści protokołu albo się z nią nie zgadzał lub chciał złożyć dodatkowe oświadczenie o przyczynach pominięcia przystanku początkowego, mógł odmówić złożenia podpisu pod protokołem bądź zamieścić w protokole adnotację (zastrzeżenie) albo złożyć poza protokołem oświadczenie w języku ojczystym, czego nie uczynił;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i 1 a, art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 62 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1343) w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4, art. 46 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 8) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przewozów regularnych nie musi się odbywać zgodnie z warunkami określonymi w wymaganych dokumentach (m.in. zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego i rozkładzie jazdy do zaświadczenia), w szczególności poprzez wskazanie, że możliwa jest samowolna zmiana przystanku początkowego, tj. miejsca rozpoczęcia przewozu, o ile skarżący oświadczy, iż doszło do opóźnienia wskutek awarii pojazdu, złych warunków atmosferycznych czy awarii systemu logowania (systemu [...] ), co przeczy zasadom wynikającym z ww. przepisów, bowiem zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi wyjątek od zasady stosowania się do przepisów prawa i wymaga wykazania przez skarżącego zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego między zdarzeniem i okolicznościami, których nie mógł przewidzieć i naruszeniem, na którego powstanie nie miał wpływu, a zatem dotyczy okoliczności nadzwyczajnych, wyjątkowych, do których nie zalicza się awaria pojazdu czy trudne warunki atmosferyczne;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie ww. przepisu jest możliwe w przypadku ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., tj. brak wpływu na powstanie naruszenia lub wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć, podczas gdy obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie i to skarżący powinien przedstawić wiarygodne dowody potwierdzające, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć, natomiast w niniejszej sprawie skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia, bowiem decyzją kierowcy, a nie skutkiem działania siły wyższej było pominięcie przystanku początkowego celem niezwiększania opóźnienia przy realizacji przewozu regularnego osób na linii [...] , co wynika z oświadczenia skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie organ przedstawił w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Obecni na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy: organu - GITD i Przedsiębiorcy wnosili i wywodzili jak w założonych pismach.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II GSK 391/23 oraz II GSK 763/23.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu -GITD jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zgłoszone zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W świetle powyższych kryteriów, skarga kasacyjna GITD uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie ww. wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Spór w sprawie koncentruje się wokół oceny stanowiska Sądu I instancji, który nie podzielił argumentacji GITD, że okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. określającego przesłanki zwolnienia się przez podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien wykazać sam przewoźnik i będących konsekwencją tej opinii ustaleń faktycznych organów, charakteryzujących się brakami w postępowaniu dowodowym co do wskazywanych przez Stronę okoliczności mających wyłączać jej odpowiedzialność, co doprowadziło WSA do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Dlatego zasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., polegające na jego błędnej wykładni.

Zdaniem Sądu odwoławczego, GITD prawidłowo odwołał się do utrwalonego orzecznictwa odnoszącego się do interpretacji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (por. s. 8 skargi kasacyjnej), że przepis ten ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w omawianym przepisie mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z 14 września 2023 r., sygn. akt II GSK 659/20; opubl., jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi więc o sytuacje, kiedy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika (por. wyrok NSA z 17 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1584/22). Okoliczności te muszą być udokumentowane przez przewoźnika, bowiem ciężar dowodu spoczywa na nim. Wykonujący przewóz musi więc wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych całkowicie od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Zatem, to na przewoźniku spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na okoliczność braku wpływu na naruszenie prawa, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1211/25; w sprawie II GSK 659/20; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4457/16; wyrok WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 74/24). Wymaga zauważenia, że w przywoływanych przez Sąd I instancji wyrokach kwestia rozkładu ciężaru dowodów w przypadku odwoływania się do przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie była rozważana.

Wobec powyższego należy podzielić pogląd Skarżącego kasacyjnie GITD o błędnym podejściu Sądu I instancji, że organy powinny dokonać wyczerpujących rozważań faktycznych, czyli w przypadku wątpliwości co do przedłożenia przez Stronę wyczerpujących dowodów dotyczących kwestii wyłączenia jej odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co najmniej wzywać ją do przedłożenia dodatkowych dowodów w tym zakresie (s. 9 uzasadnienia wyroku).

Drugą zasadnie zgłoszoną przez autora skargi kasacyjnej kwestią związaną z interpretacją art. 91c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co wyżej wyjaśniono, jest błędne przyjęcie przez Sąd I instancji: "faktycznie przepis art. 92c ust.1 u.t.d. dotyczy sytuacji szczególnych i wyjątkowych. Nie można jednak wymagać od strony rzeczy niemożliwych i czynić z tego przepisu martwej regulacji. Niewątpliwie awaria pojazdu, warunki pogodowe czy awaria systemu logowania (systemu [...] ) są okolicznościami niezależnymi od strony, na które może nie mieć wpływu." (s. 12 uzasadnienia wyroku).

Wymaga podkreślenia, że powołany przepis może być podstawą zwolnienia przewoźnika z odpowiedzialności, jeżeli podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia i naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, czyli obie okoliczności muszą wystąpić łącznie. Do tego art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawiającego domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i dlatego podlega interpretacji ścieśniającej. Do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza zatem wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych (por. wyrok NSA z [...] lipca2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17).

Wobec tego, podnoszone przez WSA i Przedsiębiorcę okoliczności, mające uwalniać Stronę od odpowiedzialności za naruszenie z lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do u.t.d.- wskutek nierozpoczęcia przewozu w ramach linii regularnej nr [...] z początkowego przystanku ([...] ) i pominięcia tego przystanku, jak: awaria pojazdu, złe warunki pogodowe, awaria systemu logowania (systemu [...] ), mogłyby zostać uznane za mieszczące się w zakresie art. 92c ust. 1pkt 1 u.t.d., gdyby rzeczywiście przy ich zaistnieniu przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia i naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których ten podmiot nie mógł przewidzieć.

Jednakże, jak prawidłowo przyjęły organy, Przedsiębiorca nie przedstawił wystarczających dowodów do uznania, że omawiane okoliczności: awaria drzwi pojazdu, złe warunki pogodowe, awaria systemu logowania (systemu [...] ) wystąpiły i do tego miały charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i to taki, że których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć i im zapobiec (por. wyrok NSA z 17 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1584/22).

Natomiast podnoszona przez Stronę awaria drzwi pojazdu, która miała uniemożliwiać jego poruszanie się i dojazd do pierwszego przystanku na trasie, nie została wykazana. Argument Strony o wystąpieniu tej awarii pojawił się dopiero na etapie jej odwołania od decyzji organu I instancji, co słusznie podniósł skarżący kasacyjnie organ. W dokumentach przekazanych przez Zarząd Transportu [...] przy piśmie z [...] lutego 2021 r. na wezwanie organu I instancji pojawiła się informacja o zgłoszonych w dniu [...] lutego 2021 r. przez Stronę awariach pojazdów, także na linii [...] , które miały mieć wpływ na realizację przewozów. Jednak na podstawie danych ze [...] i dołączonych grafik przedstawiających przejazd autobusu na spornym odcinku trasy wraz z informacją o odjazdach autobusu z następnych przystanków zgodnie z rozkładem jazdy w połączeniu z protokołem kontroli drogowej i odpowiedzią Strony z [...] lutego 2021 r. na zawiadomienie o wszczęciu postępowania (w której nie ma mowy o awarii autobusu) organ zasadnie przyjął, że nie zostało wykazane wystąpienie awarii pojazdu ani jej charakter. W odpowiedzi Strony z [...] lutego 2021 r. jest mowa tylko o przyczynie odjazdu pojazdu z przystanku końcowego na czas przerwy między kursami na inne miejsce postojowe do czasu odjazdu – zakaz stania autobusu podczas przerwy przed następnym kursem przy dworcu kolejowym i sugestia, że autobus zrealizował przejazd zgodnie z rozkładem jazdy.

Podobnie, gdy chodzi o warunki pogodowe, należy zauważyć, że kontrola drogowa była przeprowadzona [...] lutego 2021 r. w godzinach poźnopopłudniowych, a przejazd miał się zacząć o godz. [...] i z dołączonej do protokołu kontroli dokumentacji fotograficznej nie wynikało, aby panowały ekstremalne warunki pogodowe, a wręcz przeciwnie. Do tego przedstawiona przez Stronę na etapie postępowania odwoławczego informacja IMGW odnosiła się do mogących wystąpić warunków w godzinach nocnych [...] lutego 2021 r. W protokole kontroli ani w odpowiedzi Strony z [...] lutego 2021 r. na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie ma mowy o warunkach atmosferycznych uniemożliwiających przejazd na odcinku między początkowym a nastepnymi przystankami.

Również zarzut awarii sytemu [...] nie został potwierdzony, skoro organ uzyskał dokumentację z tego systemu obrazującą sporny przejazd. Strona nie podważyła tychże dowodów.

Strona próbowała podważyć ustalenia kontroli drogowej i utrwalenie jej przebiegu w protokole, podnosząc, że kierowca – obywatel [...] miał problemy ze zrozumieniem przebiegu kontroli i złożeniem wyjaśnień z uwagi na słabą umiejętność posługiwania się językiem polskim, co miało potwierdzać jego oświadczenie z [...] lipca2021 r., czyli złożone na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem WSA argument co do problemów w komunikacji kierowcy z kontrolującymi miał potwierdzać protokół kontroli drogowej, z uwagi na brak adnotacji w rubryce dotyczącej zastrzeżeń do kontroli.

W ocenie Sądu odwoławczego brak było podstaw do przyjętej przez Sąd I instancji oceny protokołu kontroli, że nie przedstawiał rzeczywistych wyników kontroli z uwagi na problemy kierowcy w komunikacji z kontrolującymi. Problemów tych nie podnosiła Strona w powołanym piśmie z [...] lutego 2021 r. Do tego, co ważniejsze, Przedsiębiorca zatrudniając kierowcę – obywatela [...] i wysyłając do kierowania autobusem i realizowania przewozów w ramach linii regularnej nr [...] w ramach publicznego transportu zbiorowego, godził się, że kierowca wykazuje się znajomością języka polskiego w takim stopniu, że jest w stanie prawidłowo wykonywać swoje obowiązki, w tym uczestniczyć w kontroli drogowej. Ponadto do protokołu kontroli została dołączona kopia karty pobytu czasowego wydana [...] lutego 2019 r.

Z powyższych powodów organy prawidłowo oceniły protokół kontroli i materiał dowodowy zebrany w sprawie, że nie wykazywały te dowody wystąpienia okoliczności z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., wyłączających odpowiedzialność Strony.

Gromadzenie materiału dowodowego przez organy nastąpiło z zachowaniem wymogów przewidzianych przez art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ocenę zgromadzonego materiału organy przeprowadziły zgodnie z nakazem art. 80 k.p.a., zgromadzony w wyczerpujący sposób materiał dowodowy ocenił wszechstronnie, co przedstawił w zaskarżonej decyzji. Co do wartości dowodowej protokołu kontroli, na mocy art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 1 k.p.a. - dokumentem urzędowym. Sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dodać trzeba, ze protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 719/21 i powołane w nim orzecznictwo).

Co do spornej przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. inicjatywa dowodowa należała do Przedsiębiorcy, a odmienne podejście WSA do tej kwestii skutkowało jego błędną oceną ustaleń faktycznych dokonanych przez organy.

Dlatego uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zgłoszone w pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.

Jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., sformułowany w pkt 1.oraz pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nienależycie ustalił stan faktyczny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z: 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1211/25 i powołane w nim orzecznictwo).

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt 3.petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 62 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4, art. 46 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy - Prawo przewozowe poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji nie kwestionował argumentacji organów co do zasad według których powinien być realizowany przewóz regularny, twierdził, że wykonywany przejazd miał się odbywać według reguł tymi przepisami ustanowionych (s. 8 uzasadnienia wyroku). Błędne stanowisko WSA wynikało z nieprawidłowej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co już zostało wyjaśnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i prawa procesowego zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem ww. przepisów. Skarga kasacyjna organu podlegała zatem uwzględnieniu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak wyjaśniono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).