Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...] - postanawia – odrzucić skargę.

II SA/Rz 556/17

U Z A S A D N I E N I E

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Powiatu w [....] wprowadziła zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze Jeziora [...], leżącego w granicach Powiatu [...] oraz całego Jeziora [...] (§ 1 uchwały). Organ ustanowił również, że zakaz nie dotyczy Statków Żeglugi Pasażerskiej w ilości 12 sztuk, jednostek pływających ośrodków naukowo – badawczych wyższych uczelni, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań, jednostek pływających licencjonowanych ośrodków szkolenia żeglarskiego oraz właścicieli zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego, posiadających ponad 25 sztuk jednostek pływających, uczestniczących w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorących udział w akcjach ratowniczych (§ 2 uchwały). Ponadto w myśl § 3 uchwały, winni naruszenia zakazów podlegają sankcjom określonym w Kodeksie wykroczeń.

W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 12 pkt 11, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) – dalej: "u.s.p." oraz art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). – dalej: "p.o.ś.".

Wskazany wyżej uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 6 uchwały, weszła w życie z dniem 15 lipca 2011 r.

Następnie w dniu [...] października 2014 r. Rada Powiatu w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany opisanej na wstępie uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Uchwalona zmiana obejmowała zmianę § 2 pkt 2 uchwały poprzez dopuszczenie do używani jednostek pływających przez ośrodki naukowo – badawcze (a nie jak wcześniej – ośrodki naukowo – badawcze wyższych uczelni), po wcześniejszym corocznym przedłożeniu szczegółowego harmonogramu i terminarza badań oraz rozszerzenie podmiotów zwolnionych z zakazu poprzez dodanie w § 2 pkt 5 odnoszącego się do jednostek pływających Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] w ramach prowadzonej gospodarki rybackiej, po wcześniejszym corocznym przedłożeniu harmonogramu planowanych działań.

Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2014 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 3 uchwały, weszła w życie z dniem 5 listopada 2014 r.

W piśmie z dnia 3 marca 2017 r. K. W. i Z. Z. – reprezentowani przez r.pr. T. S., wezwali Radę Powiatu w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. uchwał jako podjętych z naruszeniem prawa oraz ograniczających bezprawnie możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

K. W. i Z. Z. – reprezentowani przez r.pr. T. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której jako przedmiot zaskarżenia wskazali uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i Jeziorze [...], zmienioną uchwała z dnia [...] października 2014 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwał oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem:

1. art. 116 ust. 1 p.o.ś. ponieważ jej wydanie nie zostało poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie;

2. art. 116 ust. 4 p.o.ś. ponieważ wprowadza inne poza ustawowymi wyłączenia dotyczące używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach;

3. art. 41 u.s.p., ponieważ rada powiatu nie może samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej za naruszenie uchwały, gdyż uchwała nie stanowi powiatowych przepisów porządkowych,

4. uchwała jest sprzeczna z art. 8 ustawy Prawo o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, gdy tymczasem uchwała bezzasadnie ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej.

Skarżący Z. Z. wskazał, że swój interes prawny do zaskarżenia wskazanej uchwały wywodzi z faktu, iż jest właścicielem jednostek pływających, zaś w myśl art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje im prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej może zostać wprowadzone tylko w drodze ustawy, wobec czego zaskarżoną uchwałę uznać należy za sprzeczną z obowiązującymi przepisami prawa. Jej zapisy uniemożliwiają bowiem prowadzenie działalności gospodarczej związanej z możnością prowadzenia żeglugi po Jeziorze [...], a zatem z jeziora, z wód którego może korzystać każdy na zasadzie do powszechnego korzystania z wód określonego w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. K. W. posiada wraz z mężem działkę z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...] i jako podmioty zamierzające prowadzić działalność gospodarczą zakupili jednostki pływające oczekując, że będą mogli korzystać z wód jeziora w preferowany przez siebie sposób.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem organu w sytuacji, gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi liczy się od daty pierwszego wezwania. W realiach opisywanej sprawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą kierował już mąż skarżącej – R. W., finalnie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. II SA/Rz 226/16 Sąd odrzucił skargę uznając, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Ponieważ R. W. i K. W. pozostają w związku małżeńskim, zdaniem organu uznać należy, że wezwania kierowane przez R. W. dotyczyły także interesów jego żony. Jak wynika bowiem z treści skargi, K. W. wywodzi swój interes prawny z braku możliwości wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej majątku wspólnego małżeństwa, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że przysługuje jej prawo do ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w konsekwencji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ podniósł, że Z. Z. również kierował do organu wielokrotnie pisma dotyczące zaskarżonej uchwały, które w swojej treści stanowiły wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wystąpił o zmianę zaskarżonej uchwały powołując się na prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, wobec czego uznać należy, że jego skarga również została wniesiona z uchybieniem terminu.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wydanie zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją zmieniającej nie zostało poprzedzone badaniami poziomu hałasu, gdyż obowiązek taki nie wynika z art. 116 ust. 1 p.o.ś. Zaskarżona uchwała wprowadza jedynie konkretne ograniczenia co do ilości statków dopuszczanych do poruszania się po wodach zbiorników z napędem spalinowym, a zatem nie wprowadza innych niż ustawowe ograniczeń w używaniu jednostek pływających. Statki wyposażone w napęd inny niż spalinowy mogą nadal poruszać się po objętych uchwałą jeziorach. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że przepisy uchwały naruszają przepis art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż w żaden sposób nie odnoszą się do sposobu i kryteriów doboru statków dopuszczonych do pływania. Wyczerpany obecnie limit statków z napędem spalinowym nie oznacza wszak, że niemożliwy jest transport ludzi jednostkami z napędem elektrycznym. Ponadto, w realiach opisywanej sprawy nie sposób mówić o naruszeniu art. 41 u.s.p., gdyż kontrola przestrzegania wynikającego z uchwały zakazu dokonywana jest z udziałem funkcjonariuszy policji, którzy takie sankcje nakładają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie jest art. 87 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) – dalej: "u.s.p.", stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przyznanie, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny rozumiany jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T.Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016. komentarz do art. 50).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. W wyroku z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., należy do wnoszącego skargę. Sąd administracyjny jako sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonych aktów, nie jest, co do zasady, uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność legitymowania się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym do zaskarżenia wskazanego w skardze aktu – wykazania naruszenia tego interesu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że K. W. nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego do zaskarżenia kwestionowanej uchwały Rady Powiatu w [...], będącej aktem prawa miejscowego w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Nie wskazała bowiem istnienia konkretnego przepisu prawa, z którego w świetle przepisów zaskarżonej uchwały mogłaby wywodzić żądanie określonego działania ze strony organów administracji, lub przepisu prawa, którym została zobowiązania do powstrzymania się od określonego działania. Skarżąca w treści skargi podniosła, że nabyła prawo własności działki z bezpośrednim dostępem do Jeziora [...] oraz jednostek pływających z napędem silnikowym, z zamiarem rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług żeglugi. Interesu prawnego skarżącej nie sposób jednak wyprowadzić zarówno ze wskazanego przez nią art. 116 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pierwsza ze wskazanych regulacji jest przepisem kompetencyjnym, przyznającym organowi uchwałodawczemu powiatu uprawnienia do ograniczenia lub wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na określonych zbiornikach wodnych, względnie danych rodzajów takich jednostek, oraz przesłanki do wprowadzenia omawianych ograniczeń – zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, zawiera z kolei normę intencyjną adresowaną do organów administracji, a nie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Przepis ten nie może stanowić jedynej podstawy działań dokonywanych przez organy administracji czy też nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń przedsiębiorców względem organów administracji publicznej. Wskazana regulacja nie mogła zatem zostać naruszona przez Radę Powiatu w [...] w sposób oddziaływujący na sferę interesu prawnego skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały.

Tym samym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie K. W. legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym w zaskarżeniu opisanej wyżej uchwały Rady Powiatu w [...]. Skarżąca nie prowadziła i nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu żeglugi i nie została zobowiązana, w świetle zaskarżonej uchwały, do zaprzestania prowadzenia tej działalności. Wyrażenie woli rozpoczęcia prowadzenia takiej działalności jest natomiast zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a zatem w istocie stanowi o istnieniu po stronie interesu faktycznego. Innymi słowy, podjęcie zaskarżonej uchwały nie wpłynęło bezpośrednio na sferę praw i obowiązków skarżącej, gdyż sam fakt nabycia własności nieruchomości oraz jednostek pływających nie różnicuje sytuacji skarżącej do zaskarżenia spornej uchwały, od sytuacji osób, które mogą wyrazić wolę nabycia takich rzeczy w celu wskazanym przez skarżącą. Inna sytuacja zachodzi natomiast w odniesieniu do podmiotów, które prowadzą działalność gospodarczą podlegającą na świadczeniu usług żeglugi, a zatem podmiotów, na które przepisy zaskarżonej uchwały .

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a, P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W związku z powyższym, uznając że K. W. nie wykazała naruszenia interesu prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.