Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 734/19 w sprawie ze skargi W.D. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 24 września 2019 r. nr SO-III.756.281.2019.KS w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 marca 2020 r., II SA/Gd 734/19 oddalił skargę W.D. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 24 września 2019 r. nr SO-III.756.281.2019.KS utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 10 lipca 2019 r. nr AB.6743.820.2018, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 20 § 1 pkt 2 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., oddalił jako bezzasadne zarzuty W.D. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z 23 maja 2019 r. znak: AB.6743.820.2018 dotyczącego obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej o wymiarach 10,0 m x 20,0 m położonej na terenie działki nr ew. [...] w N., gm. [...].

W.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że podniesienie w egzekucji administracyjnej zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. ogranicza się jedynie do zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może polegać także na kwestionowaniu zakresu użytego środka i sama wysokość grzywny może powodować w niektórych przypadkach uciążliwość środka egzekucyjnego w stopniu na tyle wysokim, że będzie stanowiło to podstawę zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do uznania, iż w niniejszej sprawie nie zaszła jedna z podstaw zarzutów egzekucyjnych polegająca na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, natomiast zastosowany środek egzekucyjny należało uznać za zbyt uciążliwy dla skarżącego i wydać odmienne rozstrzygnięcie od zaskarżonego;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3, art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 § 2, art. 18 i art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności postanowień organów administracji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania przed organami obu instancji nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę prawidłowości zastosowanego środka egzekucyjnego, na żadnym z etapów nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego co do zarzutów egzekucyjnych, nie zbadano stopnia dolegliwości spowodowanego zastosowanym środkiem egzekucyjnym, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, nie ustalono stanu faktycznego w sposób kompletny i wydano postanowienia niezgodne z wymogami stawianymi przez k.p.a., które to nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik postępowania przed organem I oraz II instancji - uchybienie zaś przez Sąd I instancji treści art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 3, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy rozpoznanej przed Sąd, albowiem uwzględnienie naruszeń, jakich dopuściły się organy orzekające, skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącego, podczas gdy zaistniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ponieważ postanowienia te wydane zostały z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 18 i art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ze względu na wymienione naruszenia procedury administracyjnej oraz ustawy egzekucyjnej ziściły się przesłanki do uwzględnienia skargi skarżącego i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., co powinno skutkować uchyleniem wskazanych postanowień i uwzględnieniem skargi, czego Sąd I instancji nie uczynił;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym oddaleniu skargi skarżącego w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. oraz z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 18 i art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - wskazane uchybienie dotyczące zaskarżonego wyroku miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji uchybień, jakich dopuściły się przy wydawaniu postanowień organy administracji, nie powinno prowadzić do oddalenia skargi, lecz do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wykładnia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, skarżący wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przejęcie sprawy do rozpoznania przez tak powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do treści art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Problem prawny, który wystąpił w rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie, dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy zobowiązany w sytuacji wyboru przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego może postanowienie, o którym mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., zakwestionować, gdy uznaje je za błędne z uwagi na wymierzenie zbyt wysokiej kwoty grzywny, wyłącznie w drodze wniesienia na nie zażalenia, czy też tego rodzaju wadliwość uzasadniać może również postawienie organowi zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Tego rodzaju zagadnienie zaistniało w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, w której skarżącemu został doręczony tytuł wykonawczy z 23 maja 2019 r. znak: AB.6743.820.2018 wskazujący jako niespełniony przez zobowiązanego obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (hali namiotowej), która powinna była zostać samodzielnie przez skarżącego zdemontowana z uwagi na upływ terminu (180 dni) określonego w przyjętym przez Starostę [...] zgłoszeniu z 20 września 2018 r. Zdaniem skarżącego, zbytnia uciążliwość zastosowanego względem niego środka egzekucyjnego przejawiać się ma w wymiarze finansowym grzywny, ponieważ została ona ustalona, jak wyjaśnił skarżący, w kwocie niemożliwej do uiszczenia bez uszczerbku dla płynności finansowej prowadzonego przedsiębiorstwa (10000,00 zł).

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podzielił oceny skarżącego, że kwestia prawidłowości wyznaczenia wysokości nałożonej na skarżącego grzywny może podlegać rozważeniu w ramach podniesienia zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego temu zapatrywaniu Sądu I instancji nie można przypisać błędu, ponieważ, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, nie uchybia ono przepisom objętym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rolę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym odnosić należy do weryfikacji na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego czynności organów egzekucyjnych mającej służyć ochronie adresata tychże czynności (por. C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, s. 441). W oparciu o przepis 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazany przepis stanowi podstawę zgłoszenia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu w przypadku posłużenia się środkiem egzekucyjnym nieodpowiednim ze względu na jego dolegliwość dla zobowiązanego. Tę wadliwość prowadzonej egzekucji należy odnosić do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. i wynikającego z niego dla organu egzekucyjnego obowiązku stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego spośród środków wymienionych w katalogu zamieszczonym w art. 1a ust. 12 u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym za środek egzekucyjny ustawodawca uznaje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a także przymus bezpośredni.

W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. konstytuuje zasadę ogólną stosowania najłagodniejszych środków egzekucyjnych, której istotą jest znajdujące swoje uzasadnienie w zasadzie celowości przeciwdziałanie stosowaniu zbyt uciążliwych form przymusu państwowego. Ma ono umożliwiać minimalizowanie uciążliwości prowadzonej egzekucji względem zobowiązanego. Z powołanego przepisu wywieść należy wymóg stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego "spośród kilku" środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. M. Masternak [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. 302-304). Powyższe działanie organu egzekucyjnego może zostać podważone jako nierealizujące zasady wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez wniesienie zarzutu wymienionego w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., niemniej jego podstawą może być zakwestionowanie wybranego środka egzekucyjnego z uwagi na jego nieodpowiedniość mierzoną stopniem dolegliwości wyrządzonej zobowiązanemu jego zastosowaniem, poddawanej rozważeniu z uwzględnieniem charakteru niespełnionego obowiązku i okoliczności faktycznych zaistniałych w toku prowadzonej egzekucji.

Sąd I instancji w tym kontekście trafnie uznał, że możliwość zakwestionowania wyboru odpowiedniego środka egzekucyjnego nie przekłada się na możność kwestionowania zakresu użytego środka, co w przypadku posłużenia się przez organ egzekucyjny grzywną w celu przymuszenia nie pozwala temu organowi przy ocenie zasadności zgłoszenia zarzutu wymienionego w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. badać wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny na płaszczyźnie poprawności (legalności) jej określenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że kwestia ta w toku postępowania egzekucyjnego podlega kontroli, niemniej w postępowaniu zainicjowanym innym środkiem prawnym niż zarzut egzekucyjny, tj. w razie skorzystania przez zobowiązanego z prawa zaskarżenia postanowienia o wymierzeniu grzywny w drodze wniesienia na tenże akt zażalenia na zasadach przewidzianych w art. 122 § 3 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 712/19; wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r., II OSK 885/14; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1132/13; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II OSK 2316/12; wyrok NSA z 14 maja 2013 r., II OSK 103/12; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 38/10). W wyroku z 10 lipca 2012 r., II OSK 518/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że środkiem służącym zwalczaniu wysokości nałożonej w postępowaniu egzekucyjnym grzywny w celu przymuszenia może być wyłącznie zażalenie, wobec czego oparcie się przez Sąd I instancji w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego na powyższym założeniu interpretacyjnym w żadnym razie nie może być uznane za działanie contra legem. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu skarżącego, ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. i powiązanej z nim regulacji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 u.p.e.a.

Wymaga podkreślenia, że zarówno w piśmiennictwie (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r., II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., II OSK 1822/10), akcentowane jest stanowisko wskazujące na to, iż środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności. Z tego względu tak jak przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie musi brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. sprzeciwiającą się dopuszczalności weryfikacji w tejże sprawie tego, czy nie powinien być w postępowaniu zastosowany inny (mniej uciążliwy) środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, tak organ egzekucyjny, rozpoznając sprawę w granicach wniesionego przez zobowiązanego zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., zobowiązany jest uwzględniać, że ocena tego, czy grzywna odpowiada dyspozycji art. 121 § 1-5 u.p.e.a., albowiem została nałożona w wysokości zgodnej z ww. przepisem i stanowi dolegliwość finansową właściwie mobilizującą zobowiązanego do realizacji obowiązku, może być dokonana wyłącznie w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie nakładające grzywnę a nie poprzez wniesienie zarzutu zastosowania (wyboru) zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia uniemożliwiało w tych warunkach skuteczne odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do "nadmiernej uciążliwości" zastosowanego środka egzekucyjnego (grzywny w wysokości 10000 zł). Z akt sprawy wynika, że odnośnie do tejże kwestii wypowiedział się zresztą już wiążąco Wojewoda Pomorski w postanowieniu z 24 września 2019 r. rozpoznającym zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty [...] z 23 maja 2019 r. nr AB.6743.820.2018 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 122 u.p.e.a. ww. postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który wydał w tejże sprawie nowe postanowienie (postanowienie z 15 października 2019 r. nr AB.6743.820.2018).

Mając na uwadze zakres przedmiotowy zgłoszonego przez skarżącego zarzutu, który został rozpoznany zaskarżonym postanowieniem, nie może budzić wątpliwości pełna poprawność poglądu Sądu I instancji, który w zaskarżonym wyroku trafnie zauważył, że w kontrolowanej sprawie na skarżącym ciąży wynikający z mocy prawa obowiązek niepieniężny obejmujący rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, który powinien był zostać rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu i uchylanie się przez skarżącego od wykonania tego zobowiązania, po bezskutecznym upomnieniu, uzasadniało nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia. Tenże środek egzekucyjny został prawidłowo przez organ egzekucyjny wybrany wobec uznania, że zastosowanie wykonania zastępczego w oparciu o przepisy rozdziału 3 Działu III u.p.e.a. powinno nastąpić w razie bezskuteczności posłużenia się grzywną jako środkiem cechującym się zasadniczo mniejszą uciążliwością dla podmiotu zobowiązanego do wykonania robót rozbiórkowych.

Powyższy wniosek znajduje pełne wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92), traktować go zresztą należy jako niesporny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w świetle uwag sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.