Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W.I. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.431.2023.JP w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr RZ.ZUZ.1.4220.14.2023.SW; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz skarżącego W.I. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 115/24

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi W.I. - [...] jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 1 grudnia 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.431.2023.JP dotycząca odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor ZZ) decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] - działając na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 389 pkt 1 i art. 133 ust. 1 w zw. z art. 401 i art. 403 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej: u.P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W.I. z 30 kwietnia 2018 r. - udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych do celów technologicznych ze studni wierconej S-1 zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...], gm. [...] (pkt I), ustanawiając jednocześnie strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej dla studni w kształcie kwadratu o wymiarach 8 x 8 m (pkt II), określając warunki pod jakimi udziela się pozwolenia wodnoprawnego (pkt III) oraz wskazując, że pozwolenia wodnoprawnego udziela się na 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt IV).

Po rozpatrzeniu wniosku W.I. z 15 maja 2019 r., Dyrektor ZZ decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] zmienił swą decyzję z [...] listopada 2018 r. zakresie jej pkt I w części określającej maksymalną ilość pobieranej wody na sekundę (pkt I), pozostawiając pozostałą część decyzji bez zmian (pkt II).

Wnioskiem z 6 lipca 2023 r. wnioskodawca wystąpił ponownie do Dyrektora ZZ o zmianę decyzji z [...] listopada 2018 r., polegającą na całkowitym wykreśleniu jej pkt II dot. ustanowienia strefy ochronnej, argumentując, iż woda podziemna dla [...] pobierana jest wyłącznie na cele technologiczne i sanitarne, przez co art. 120 u.P.w. wskazujący cele dla których ustanawia się strefy ochronne nie ma zastosowania.

Ponadto teren na którym zlokalizowana jest studnia S-1 posiada ograniczenia powierzchniowe, przez co utworzenie ogrodzonej strefy ochrony bezpośredniej o wymiarach 8 x 8 m nie jest możliwe.

Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. znak RZ.ZUZ.1.4220.14.2023.SW (nr 337/2023/ZUZ) Dyrektor ZZ odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu przytoczył art. 121 ust. 3 u.P.w., z którego wynika, że strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód. Nakazy obowiązujące na terenie ochrony bezpośredniej i sposoby oznaczenia jego granic wynikają natomiast z przepisów art. 128 i 129 u.P.w.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji W.I. zarzucił naruszenie art. 120 pkt 1 u.P.w. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki ustanowienia strefy ochronnej. Taka strefa, obejmująca wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, powinna być ustanawiana wyłącznie dla ujęć wód przeznaczonych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi lub zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości. Zdaniem odwołującego, organ I instancji nie wziął pod uwagę zapisów operatu wodnoprawnego, w którym nie zawarto wskazań, jaki obszar ma być objęty strefą ochronną.

Naruszenie art. 155 k.p.a. polega zaś na błędnym interpretowaniu przez organ I instancji naruszenia interesu społecznego, do którego miałoby dojść w wyniku przedmiotowej zmiany decyzji i usunięcia z niej zapisu o ustanowieniu strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej.

Opisaną na wstępie decyzją z 1 grudnia 2023 r. Dyrektor RZGW - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.P.w. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedsiębiorstwo odwołującego na mocy pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora ZZ decyzją z [...] listopada 2018 r. (zmienioną decyzją z [...] lipca 2019 r.) uzyskało zgodę na pobór wód podziemnych do celów technologicznych za pomocą studni S-1 zlokalizowanej na działce nr [...], stając się tym samym podmiotem korzystającym z usługi wodnej, jaką jest pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.P.w. dowodzi to, iż podmiot ten korzysta z wód w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem przepisu art. 121 ust. 3 u.P.w., strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód. Ustawa P.w. nie uzależnia obowiązku ustanowienia strefy ochronny obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej od celu ujmowania wód. W związku z tym nie można zgodzić się z argumentacją, iż jedynie dla ujęć wód przeznaczonych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi lub zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości należy wyznaczyć strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej.

Za bezzasadny również uznał organ zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. w zakresie nieuwzględnienia zapisów operatu wodnoprawnego, gdyż fakt, iż nie znalazła się w nim żadna informacja o konieczności ustanowienia strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej wynika bezpośrednio z ustaleń dokonanych w dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych ujętych studnią wierconą dla potrzeb produkcyjnych i sanitarnych przedsiębiorstwa. Autor tej dokumentacji stwierdził jedynie, iż ze względu na cel poboru wód, nie jest konieczne tworzenie strefy ochronnej obejmującej teren ochrony pośredniej. Strefa ochronna obejmująca wyłącznie teren ochrony bezpośredniej jest strefą ochrony technicznej i zgodnie z art. 133 ust. 1 u.P.w., ustanawia się ją z urzędu.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Dyrektora RZGW z 1 października 2023 r., W.I. zarzucił naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji w sytuacji, gdy jej dokonaniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz przemawia za tym słuszny interes strony;

- art. 136 u.P.w. poprzez wyznaczenie strefy ochronnej o wymiarach 8 x 8 m w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawnego ani ze zgromadzonej dokumentacji - w szczególności dokumentacji hydrologicznej - nie wynika, jakie konkretnie wymiary posiadać musi strefa ochrony bezpośredniej;

- art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nieuwzględnienie operatu wodnoprawnego sporządzonego przez biegłego, w którym nie zawarto wskazań, jaki obszar ma być objęty strefą ochronną oraz nieprzedstawienie propozycji rozwiązania zaistniałego problemu;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zobligowany był do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że organy nie uwzględniły jego interesu prawnego. Wykonanie decyzji wpłynęłoby na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, która służy celom prowadzonej działalności gospodarczej. Znajduje się na niej budynek administracyjny, a ustanowiona strefa ochrony bezpośredniej rozciąga się na przejazd do parkingu i kończy przed drzwiami wejściowymi. Prowadzi to do paraliżu i konieczności reorganizacji ruchu pieszego i samochodowego związanego z dostępem do budynku. Ustanowienie takiej strefy związane byłoby również z dużymi nakładami finansowymi oscylującymi wokół kwoty 200 000 zł. Są to uciążliwości nieadekwatne do stanu który zastał ponad 25 lat temu, tj. w momencie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej.

W zakresie określenia obszaru terenu ochrony bezpośredniej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 136 u.P.w., ustanawiając strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej właściwy organ Wód Polskich określa obszar terenu ochrony bezpośredniej, a także wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128. Powyższy przepis nie zawiera żadnych szczegółowych wymiarów jakie powinna posiadać strefa ochronny bezpośredniej ani wskazówek, które właściwy organ powinien uwzględnić przy jej ustanawianiu.

Zgodnie z ukształtowaną praktyką, właściwy organ wzywa do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, która przybiera najczęściej formę dokumentacji hydrologicznej. W przedmiotowym dokumencie zainteresowany podmiot oznacza wymiary i granice proponowanej strefy ochrony bezpośredniej, przy czym żaden przepis nie obliguje organu do weryfikacji zgromadzonej dokumentacji.

W posiadanej przez organ dokumentacji hydrologicznej widnieje jedynie wniosek, że brak jest konieczności ustanawiania strefy ochrony pośredniej. Podmiot odpowiedzialny za jej przygotowanie nie doszukał się przesłanek warunkujących jej ustanowienie. Z tego powodu przeprowadzenie analizy ryzyka w świetle u.P.w. nie było potrzebne. Jedynym dokumentem który wiązał organ była zatem powyższa dokumentacja hydrologiczna. Z niej jednak nie wynikały żadne wskazania, jakie strefa powinna mieć wymiary. Organ nie sygnalizował również, w jaki sposób wymiary takiej strefy zostaną ustalone. Tym samym za zasadne uznać należy zniesienie istniejącej bezpośredniej strefy ochronnej i ustanowienie jej od nowa.

Organy nie dołożyły także wszelkich starań mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego i wszelkich wątpliwości. Skarżący swoje twierdzenia opierał na zgromadzonym już poprzednio materiale dowodowym. Jeśli organ miał wątpliwości co do odległości lub wymiarów, mógł wezwać do uzupełnienia dowodów lub posiłkować się innym ich rodzajem, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił, skąd wymiary strefy ochrony bezpośredniej 8 x 8 m zostały zaczerpnięte. Nie zaproponował żadnego rozwiązania problemu związanego z uchyleniem strefy ochrony bezpośredniej oraz ustanowieniem jej na nowo zgodnie z zastanym przez skarżącego stanem faktycznym oraz jego interesem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

W razie niezasadności skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Kontrolowana decyzja Dyrektora RZGW i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora ZZ wydane zostały w trybie wynikającym z art. 155 k.p.a., uruchomionym na żądanie skarżącego w celu zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, poprzez wnioskowanie o wykreślenie jej pkt II ustanawiającego strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej o wymiarach 8 x 8 m.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...). Przepis ten zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Przesłanki formalne to przymiot ostateczności decyzji i zgoda strony postępowania, zaś materialne - to brak przeciwskazań wynikających z przepisów szczególnych oraz wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Dla zastosowania powołanego przepisu przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie zmiany decyzji sformułowane przez stronę jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2010 r. I OSK 428/10; ten i pozostałe powołane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.pl). Słuszny interes strony nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. II OSK 1809/17).

Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia zatem, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć w których ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu normą prawną bezwzględnie obowiązującą byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2018 r. II OSK 1088/17 i z 19 grudnia 2018 r. II OSK 254/17). Zatem zastosowanie art. 155 k.p.a. w głównej mierze dotyczy decyzji uznaniowych, niemniej w przypadku rozstrzygnięć które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie tej regulacji będzie możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga także, że tryb wprowadzony normą z art. 155 k.p.a. nie może służyć do wyjaśnienia, czy decyzja ostateczna jest prawidłowa. Postępowanie administracyjne prowadzone w tym trybie ma na celu zmianę ostatecznej decyzji, nie zaś kontrolę jej legalności (wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. II OSK 2271/17).

1. Ustanawianie stref ochronnych ujęć wody, zgodnie z art. 120 u.P.w., służy zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzeniu zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych.

Strefa ochronna jest ustawowo zdefiniowana w art. 121 ust. 1 u.P.w. jako obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1 u.P.w., na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód (ust. 1), przy czym wg ust. 2 tego artykułu, strefa ochronna obejmuje wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód (art. 121 ust. 3 u.P.w.).

Stosownie do art. 133 ust. 1 u.P.w., strefa ochronna obejmująca wyłącznie teren ochrony bezpośredniej jest ustanawiana z urzędu. Nakazy w niej obowiązujące określa art. 128, jako: 1) odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w sposób uniemożliwiający przedstawianie się ich do urządzeń służących do poboru wody, 2) zagospodarowanie terenu zielenią, 3) odprowadzanie poza granicę terenu ochrony bezpośredniej ścieków z urządzeń sanitarnych przeznaczonych do użytku dla osób zatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody, 4) ograniczenie wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody.

Dodatkowo, wg art. 127 u.P.w., na terenie ochrony bezpośredniej zakazuje się użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, zaś zgodnie z art. 129 ust. 1 i 2 u.P.w., teren ochrony bezpośredniej należy ogrodzić, a na ogrodzeniu umieścić tablice zawierające informację o ustanowieniu strefy ochronnej i zakazie wstępu osób nieupoważnionych.

Oceniając na tle powyższego argumentację skargi (powołaną uprzednio we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej i odwołaniu) Sąd doszedł do przekonania, że skarżący zbudował ją w oparciu o wybiórczo potraktowaną wykładnię art. 120 u.P.w.

Otóż przesłanką ustanowienia strefy ochronnej, zgodnie z normą prawną ukształtowaną tym przepisem, jest nie tylko konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości wód do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości - bo takie okoliczności bezspornie w sprawie nie zachodzą, ale także pominięta przez skarżącego "ochrona zasobów wodnych".

Ustanowienie stref ochrony bezpośredniej lub pośredniej dotyczy zakazu prowadzenia w tych strefach działań, które mogłyby przyczynić się do zanieczyszczenia wody, a tym samym do pogorszenia jakości wody pobieranej z ujęcia (wyrok NSA z 25 września 2008 r. II OSK 1400/07). Zatem z racji tego, że obowiązek ustanowienia strefy ochronnej nie jest warunkowany wyłącznie celem poboru wód, ale także samą ochroną zasobów wodnych (na co wskazują przytoczone wyżej regulacje u.P.w.), nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego, wskazujące, że objęte postępowaniem ujęcie wody - jako wykorzystywane do jej poboru wyłącznie na cele technologiczne i sanitarne związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą - nie służy zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia ani zaopatrzeniu zakładów wymagających wody wysokiej jakości.

Wbrew zarzutom skargi, ustanowenie strefy ochronnej było obligatoryjne z chwilą uzyskania przez skarżącego statusu podmiotu korzystającego z usługi wodnej, jaką jest pobór wód podziemnych. Status ten skarżący uzyskał na podstawie ostatecznej decyzji Dyrektora ZZ o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2018 r. Pobór wód podziemnych wykracza poza zwykłe korzystanie z wód, a strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć służących do zwykłego korzystania z wód (art. 121 ust. 3 u.P.w.). Chybiona jest zatem także ta część argumentacji skargi, która zmierza do wykazania braku podstaw prawnych do stworzenia strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej dla ujęcia wody objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje, że w dokumentacji hydrogeologicznej załączonej do operatu wodnoprawnego na podstawie którego wydana została decyzja Dyrektora ZZ z [...] listopada 2018 r. nie wskazano na konieczność ustanowienia strefy ochronnej w postaci terenu ochrony bezpośredniej (proponując tylko rezygnację z tworzenia strefy ochrony pośredniej z uwagi na używanie wody wyłącznie do technologii i potrzeb sanitarnych). Strefa ochronna obejmująca wyłącznie teren ochrony bezpośredniej jest strefą ochrony technicznej, a obowiązek jej ustanowienia z urzędu w przewidzianych sytuacjach wynika wprost z ustawy (art. 133 ust. 1 u.P.w.).

Przy ustanawianiu strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej przepisy prawa nie kreują również obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka. Analiza ryzyka o której mowa w art. 133 ust. 3 u.P.w. (obejmującą ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody) dotyczy wyłącznie strefy ochronnej obejmującej "teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej" o jakim mowa w art. 121 ust. 2 pkt 2 u.P.w., a więc nie ma w sprawie zastosowania.

2. Kompetencje do określenia strefy ochrony bezpośredniej przepis art. 136 u.P.w. powierzył organom Wód Polskich. Zgodnie z tą regulacją, ustanawiając strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, właściwy organ Wód Polskich określa obszar terenu ochrony bezpośredniej, a także wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128. W rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym została wydana przez właściwe organy Wód Polskich, zawiera określenie obszaru terenu ochrony bezpośredniej, a także wskazanie obowiązków wynikających z art. 128 u.P.w. Zatem nie można przyznać racji skarżącemu także w zakresie naruszenia art. 136 u.P.w., tym bardziej, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nie jest decyzja wydana w trybie zwykłym, ale oceniana przez pryzmat przesłanek do zmiany takiej decyzji, określonych w art. 155 k.p.a.

3. Stosownie do powołanego już wyżej art. 136 u.P.w., ustanawiając strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, właściwy organ Wód Polskich określa obszar terenu ochrony bezpośredniej, a także wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128.

Sąd zauważa, że ustalając wielkość obszaru strefy ochronnej ujęcia wody na terenie ochrony bezpośredniej organy kierują się koniecznością zapewnienia odpowiedniej jakości i ilości ujmowanej wody, a obowiązek ten realizują poprzez ograniczenia w użytkowaniu gruntów oraz zakazy i nakazy w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania tego terenu wyrażone m.in. w art. 127 i art. 128 u.P.w. Do ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wód organ powinien wykorzystać dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną wymaganą do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, a także zapisy w operacie wodnoprawnym dotyczące warunków geomorfologicznych terenu ujęcia. Ustanowienie strefy ochrony bezpośredniej lub pośredniej dotyczy zakazu prowadzenia w tych strefach działań, które mogłyby przyczynić się do zanieczyszczenia wody, a tym samym do pogorszenia jakości wody pobieranej z ujęcia (wyrok NSA z 25 września 2008 r. II OSK 1404/07). Zatem kryteria jakimi organy zobligowane są kierować się przy wyznaczeniu strefy ochrony bezpośredniej podporządkowane są celom ochrony wód wskazanych w art. 120 u.P.w., jednakże - jak słusznie podnosi skarżący - żaden przepis prawa nie określa wytycznych ani kryteriów, na podstawie których ustala się minimalną powierzchnię stref ochronnych, jej kształt oraz wymiary. Kwestie te kształtuje zatem praktyka organów, co jednak nie oznacza w tym zakresie ich dowolności, gdyż wydawane przez nich rozstrzygnięcia muszą poddawać się kontroli pod względem zgodności z celami ich ustanawiania wynikającymi z u.P.w. oraz zgodności z przepisami proceduralnymi (k.p.a.), w tym zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8), zasadą przekonywania (art. 11), a także wymogiem należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3).

W ocenie Sądu, w kontekście powyższego, możliwość zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. nie została przez orzekające organy administracji należycie rozważona i uzasadniona, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Skarżący we wniosku o zmianę decyzji wskazał na ograniczenia powierzchniowe działki nr [...] na której usytuowana jest studnia S-1 wraz z ustanowioną decyzją Dyrektora ZZ z [...] listopada 2018 r. strefą ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej w kształcie kwadratu o wymiarach 8 x 8 m, które to ograniczenia wynikają: z jednej strony - z ogrodzenia działki, z drugiej – utwardzonego kostką brukową placu, z trzeciej – nie będącej własnością skarżącego działki sąsiedniej nr [...]. Skarżący wywiódł także, że teren wokół studni jest nieutwardzony, porośnięty trawą, co wystarczająco ustanawia strefę ochronną.

Z odwołania od wydanej w sprawie w I instancji decyzji Dyrektora ZZ z 28 sierpnia 2023 r. wynika dodatkowo, że wyznaczony przez ten organ w decyzji pierwotnej z [...] listopada 2018 r. obszar strefy rozciąga się na korytarz komunikacyjny działki związanej z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i kończy się kilka metrów od wejścia do siedziby Firmy, a jego likwidacja mogłaby doprowadzić do problemów w jej funkcjonowaniu i kłopotów z bieżącą obsługą pracowników i kontrahentów. Koreluje z tym uzasadnienie skargi, wg którego utworzenie strefy ochrony bezpośredniej w opisanym wyżej kształcie i wymiarach komplikuje sytuację jego [....], wymuszając zasadnicze i kosztowne zmiany w sposobie użytkowania nieruchomości względem stanu istniejącego od ponad 25 lat, kiedy rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej; "ustanowiona strefa rozciąga się na przejazd do parkingu i kończy się de facto przed drzwiami wejściowymi" do budynku administracyjnego, co prowadziłoby do paraliżu oraz konieczności reorganizacji ruchu pieszego i samochodowego związanego z dostępem do budynku.

Powyższa argumentacja, w ocenie Sądu, powinna zostać rozważona przez orzekające w sprawie organy, aczkolwiek nie w kontekście obowiązku utworzenia /istnienia strefy terenu ochrony bezpośredniej w ogóle, ale w kontekście celowości dokonania ewentualnej korekty jej wielkości i wymiarów w trybie art. 155 k.p.a.

Abstrahując od waloru ostateczności decyzji Dyrektora ZZ z [...] listopada 2018 r., z jej uzasadnienia oraz dołączonych do rozpoznawanej sprawy akt administracyjnych zgromadzonych w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie wynika, aby kwestia usytuowania, kształtu i rozmiarów ustanowionej strefy terenu ochrony bezpośredniej studni S-1 na działce nr [...] była w ogóle analizowana.

Co więcej, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pośrednio wskazuje, że strefa ta w kształcie i rozmiarach wynikających z decyzji z 27 listopada 2018 r. nigdy nie została urządzona, co zresztą nie było też egzekwowane przez organ ją wydający; w operacie wodnoprawnym z maja 2019 r. (w oparciu o który została wydana [...] lipca 2019 r. w trybie art. 155 k.p.a. decyzja Dyrektora ZZ zmieniająca jego decyzję z [...] listopada 2018 r.) wskazano, że "w odległości ok. 0,3 m od kręgów betonowych /stanowiących obudowę studni/, usytuowana jest ozdobna palisada drewniana. Przestrzeń pomiędzy kręgiem a palisadą wypełniona jest żwirem", przy czym taki sam zapis znalazł się w operacie wodnoprawnym z kwietnia 2018 r., w oparciu o który doszło do wydania decyzji z [...] listopada 2018 r.

Rozważenia zasadności dokonania wnioskowanej przez skarżącego zmiany wielkości i wymiarów ustanowionej strefy terenu ochrony bezpośredniej studni S-1 w trybie art. 155 k.p.a. organy powinny dokonać przez pryzmat wskazanego w tym przepisie słusznego interesu strony, opisanych wyżej okoliczności faktycznych oraz przy uwzględnieniu materialnoprawnych przepisów u.P.w. regulujących wymóg ustanawiania i funkcjonowania takich stref.

Brak ustaleń w tym zakresie tak w decyzji organu II jak i I instancji przesądził o uwzględnieniu skargi z racji naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 k.p.a.) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a (pkt I sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sądowego w kwocie 300 zł (obejmujących opłacony wpis sądowy od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).