Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Gminy Łukta z dnia 19 grudnia 2014 r. nr II/6/2014 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których właścicielem jest Gmina Łukta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 12 grudnia 2014 r. Rada Gminy Łukta podjęła uchwałę Nr II/6/2014 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których właścicielem jest Gmina Łukta (dalej jako: "uchwała").

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.p." W uchwale w § 1 ust. 1 wskazano, że uchwała określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których właścicielem jest Gmina Łukta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego lub reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3; 5) prowadzenia w pasie drogowym robót drogowych dotyczących infrastruktury "ostatniej mili"; 6) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będących infrastrukturą "ostatniej mili"; 7) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będących infrastrukturą "ostatniej mili".

W § 1 ust. 2 uchwały zdefiniowano podjęcie infrastruktury "ostatniej mili" odwołując się do ustawy Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 roku poz. 243). W kolejnych paragrafach określono zaś wysokości stawek za cele wymienione w przywołanym wcześniej § 1, z pominięciem punktu 4, tj. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, a także wskazano na sposób ich obliczania w § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 i 3. Z kolei w § 6 pkt a) – c) uchwały Rada postanowiła, iż nie pobiera się za zajęcie pasa drogowego przez ustawione tablice i reklamy posadowione przez Gminę Łukta i jej jednostki organizacyjne oraz za posadowienie w pasie drogowym urządzeń i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Ostródzie zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 2 pkt 1-3, 8 u.d.p. poprzez:

- rozszerzenie w § 1 ust. 1 pkt 5-7 uchwały zakresu przedmiotowego czynności objętych stawkami opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez określenie, iż dotyczą również infrastruktury "ostatniej mili", co stanowi zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego, będący aktem prawnym niższego rzędu bez upoważnienia ustawowego;

- określenie w § 1 ust. 2 uchwały definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili" jako infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne pomiędzy węzłem telekomunikacyjnym, w którym oferowana jest usługa hurtowego dostępu do Internetu lub węzłem telekomunikacyjnym regionalnej sieci szerokopasmowej, a użytkownikiem końcowym w rozumieniu art. 2 pkt 50 tej ustawy, co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy do konstruowania definicji legalnych;

- określenie w § 5 ust. 1 – 4 stawek opłat: 1) za jeden dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", 2) za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia umieszczonego, 3) za jeden dzień zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili" za 1 m2 powierzchni pasa drogowego, 4) za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili", za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia umieszczonego, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłat;

2) art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały sposobu wyliczania czasu trwania zajęcia pasa drogowego poprzez określenie, że za zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w § 2 ust. 1 uchwały przez okres krótszy niż 24 godziny ustala się stawki opłat jak za 1 dzień, co stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz przekroczenie delegacji ustawowej organu gminy co do sposobu wyliczania czasu trwania zajęcia pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez określenie w § 3 ust. 2 i 3 uchwały sformułowań "rok kalendarzowy", co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy poprzez modyfikację treści ustawowego uregulowania, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. określającego "rok" jako okres pobierania opłaty wskazanej w tym przepisie;

4) art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez określenie w § 6 pkt a) – c) uchwały sytuacji, w których nie pobiera się opłat, co stanowi w istocie zniesienie obowiązku wynikającego z przepisów ustawowych oraz przekroczenie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p.;

5) art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez nie określenie w uchwale stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których właścicielem jest Gmina Łukta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 uchwały, pomimo, że Rada Gminy Łukta była zobligowana brzmieniem przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. do precyzyjnego określenia stawek wskazanych opłat;

6) art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez niewydanie uchwały w sprawie zmiany Uchwały Nr II/6/2014 Rady Gminy Łukta z dnia 19 grudnia 2014 roku i nieokreślenie w tejże uchwale stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczących obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, pomimo, że Rada Gminy Łukta z uwagi na zmianę wskazanego przepisu w dniu 25 października 2019 roku była zobligowana brzmieniem przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. do precyzyjnego określenia stawek wskazanych opłat.

W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że stosownie do treści § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2022 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 poz. 283 t.j.) w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie materię przekazaną ustawą upoważniającą dany organ. Tymczasem w zakwestionowanej regulacji lokalny prawodawca zróżnicował wysokość stawek opłat od kryterium, które nie zostało uregulowane w ustawie upoważniającej. Rozszerzono bowiem zakres przedmiotowy czynności objętych stawkami opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez określenie, iż dotyczą one również infrastruktury "ostatniej mili". Nadto w licznych wyżej wskazanych przypadkach z przekroczeniem upoważnienia ustawowego dokonano uregulowania materii przewidzianej już w ustawie, jak też dokonano zdefiniowania pojęcia infrastruktury "ostatniej mili", do czego organ nie był upoważniony, jak też do różnicowania wysokości opłat z uwagi na takie urządzenia infrastruktury "ostatniej mili". Zdaniem skarżącego Rada Gminy, wbrew ustawowemu upoważnieniu dokonała także ustalenia sposobu wyliczenia opłat w odniesieniu do poszczególnych celów zajęcia pasa drogowego, modyfikując w tym zakresie również przepis art. 40 ust. 5 ustawy poprzez wskazanie określeń "rok kalendarzowy", co było niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Za nieuprawnione uznano również wprowadzone przez Radę Gminy zwolnień przedmiotowych od obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego przez ustawione tablice informacyjne i reklamy posadowione przez Gminę Łukta i jej jednostki organizacyjne, a także za posadowienie w pasie drogowym urządzeń i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem skarżącego wykraczało to poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 8 u.d.p., albowiem w przepisie tym, jak i pozostałych unormowaniach przywołanej ustawy, brak jest upoważnienia do wprowadzania postanowień, z których wynikałaby możliwość niestosowania ustalonych przez organ opłat. Skarżący wskazał również, że Rada Gminy nie określiła w uchwale stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których właścicielem jest Gmina Łukta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczących zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 uchwały, pomimo, że organ ten był do tego zobligowany brzmieniem przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p., z którego wynika obowiązek precyzyjnego określenia stawek opłat. Ponadto w ocenie skarżącego organ naruszył art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez niewydanie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę i nieokreślenie w niej stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczących obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, pomimo tego, że treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 roku po jego nowelizacji, nakładała taki obowiązek na organ gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łukta wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 1 ust 1 pkt 5-7, ust. 2, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i 3, § 5, § 6 oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ podzielił argumentację prokuratora w zakresie zastrzeżeń co do wadliwości zaskarżonych części postanowień uchwały, jednakże wskazał, że w jego ocenie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, gdyż niekwestionowane postanowienia umożliwiają stosowanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został zawarty w piśmie procesowym Przewodniczącej Gminy Łukta z 19 lipca 2022 r. , jak i w piśmie Prokuratora z 20 lipca 2022 r..

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).

W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Stosownie do art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA).

W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się i skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że nie można wprowadzać różnych wysokości stawek z uwagi na kryterium podmiotowe, tj. w zależności kto urządzenie umieszcza, finansuje lub komu ma służyć, czy inne kryteria, odnoszące się do funkcji urządzeń (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 121/20; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 471/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 956/16, CBOSA). Poza tym, opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń o podobnym charakterze nie powinny być różne (tak NSA w wyroku z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15, dostępny CBOSA). O ile zatem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowana w orzecznictwie, to różnicowanie to może się opierać wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, rodzaju zajęcia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Ustawodawca w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.,d.p. przyjął, że możliwe jest to ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowalnego umieszczonego w pasie drogowym. Nie można więc w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego ustalać różnych stawek opłat. W rzeczonej zaś sprawie, w uchwale Rada dokonała w istocie takiego zróżnicowania. Wprowadzono bowiem preferencyjną stawkę opłaty względem tego samego urządzenia infrastruktury technicznej, tylko w zależności, czy dotyczy ono infrastruktury "ostatniej mili", czy też nie. Takie rozróżnienie skutkuje, że za te same rodzajowo urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej można ponosić różne stawki opłaty. Tego rodzaju zróżnicowanie jest zaś niedopuszczalne i wychodzi poza delegację ustawową.

Za nieuprawnione należało zatem uznać te zapisy skarżonej uchwały tj. § 1 ust. 1 pkt 5-7 oraz § 5 ust. 1-4, w których rozszerzono zakres przedmioty czynności objętych stawkami opłat, a także w których zostały ustalone odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Łukta, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu: prowadzenia w pasie drogowym robót drogowych dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili", oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili" oraz za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili", za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia umieszczonego, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłat.

W § 1 ust. 2 uchwały zamieszczono także definicję infrastruktury "ostatniej mili". Należy zauważyć, że w art. 40 u.d.p. ust. 9 ustawodawca nie upoważnił prawodawcy lokalnego do określania definicji, z których mógłby on korzystać przy uchwalaniu stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Jedyne kryteria różnicujące zostały określone w treści tego przepisu rangi ustawowej i nie wynika z niego możliwość wprowadzenia innej pozaustawowej kategorii. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, którego efektem pozostaje konieczność wyeliminowania takiej regulacji z porządku prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2022 r. II SA/Ol 511/22). Przedstawiony w tym zakresie w skardze zarzut także należało zatem podzielić.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w uchwale zapisu dotyczącego sposobu wyliczania czasu trwania zajęcia pasa drogowego w § 2 ust. 2 uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 4 u.d.p. "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Kwestionowany przez skarżącego zapis stanowi zatem w istocie powtórzenie przepisu ustawy i zarazem przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem organ gminy jest uprawniony wyłącznie do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie zaś sposobu jej wyliczania, który zresztą został wyczerpująco uregulowany w przepisach art. 40 ust. 4,5 i 6 u.d.p. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dlatego akt prawa miejscowego narusza prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas gdy powiela i modyfikuje postanowienia ustawowe. Zarzut w kwestii § 2 ust. 2 uchwały należało zatem podzielić.

Z tożsamych przyczyn należało także podzielić argumentację skarżącego w przedmiocie niezgodności z prawem § 3 ust. 2 i 3 uchwały, w których posłużono się pojęciami "pełny rok kalendarzowy" i "niepełny rok kalendarzowy" dla ustalenia sposobu wyliczenia rocznych stawek opłat. Z art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika, że rada gminy została uprawniona do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 3 ust. 2 i 3 uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest posłużeniem się określeniem nieprzewidzianym ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na dzień 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego, tj. z dniem 31 grudnia lecz w jego trakcie. Rada Gminy poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła zatem poza przyznane jej kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Białymstoku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, dostępne w CBOSA). Ponadto te zapisy uchwały również wskazują na sposób wyliczenia opłaty do czego Rada nie była upoważniona.

Podzielić należy także zarzut prokuratora w kwestii przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez wprowadzenie w § 6 pkt a)-c) zwolnień podmiotowo – przedmiotowych od pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którymi nie pobiera się opłat za zajęcie pasa drogowego przez ustawione przez Radę Gminy Łukta tablice informacyjne i reklamy, a także za posadowienie urządzeń i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Delegacja zawarta w art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. sformułowana została w sposób jasny i klarowny i nie sposób wyciągnąć z niej wniosku o możliwości stosowania ulg i zwolnienia określonych podmiotów. Przepis ten wskazuje na obligatoryjny charakter opłat i nie daje możliwości stosowania zwolnień, co wynika wprost z art. 40 ust. 3 u.d.p. Tym samym wprowadzenie takich regulacji w akcie prawa miejscowego stanowi rażące wykroczenie poza upoważnienie zawarte w przepisie rangi ustawowej.

Kolejnym uchybieniem zasygnalizowanym przez prokuratora w skardze było zaniechanie określenia w uchwale stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których właścicielem jest Gmina Łukta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 uchwały, pomimo, że Rada Gminy Łukta była zobligowana brzmieniem przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. do precyzyjnego określenia stawek wskazanych opłat. Zarzut ten, odnoszący się do niewypełnienia w tym zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w przywołanym przepisie, także należy uznać za zasadny, albowiem organ nie uchwalił stawek za zajęcie pasa drogowego w tychże celach, pomimo tego, że w § 1 ust. 4 uchwały wskazano, że było to jedno z założeń podjęcia tego aktu prawa miejscowego. Brak takiej regulacji nie pozwala na ustalenie przewidzianej stawki za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 uchwały, co pozostawia całkowitą dowolność w tej materii organowi wykonawczemu gminy, który to stan nie daje się pogodzić z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Końcowo odnosząc się do stanowisko prokuratora co do tego, że w wyniku nowelizacji art. 40 ust. 8 u.d.p. dokonanej 25 października 2019 roku ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), konieczne było podjęcie przez organ gminy nowej uchwały w sprawie określenia stawek opłat albo też dokonanie zmiany uchwały, tak aby dostosować obowiązujące w tych materiach przepisy do aktualnie brzmiącego przepisu art. 40 u.d.p., wskazać należy, że Sąd rozpoznaje legalność zaskarżonego aktu na dzień jego podjęcia. Te argumenty skargi nie mogły zatem stanowić podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze za sprzeczne z przytoczonymi przepisami należy uznać zapisy: § 1 ust 1 pkt 5-7, ust. 2, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i 3, § 5 i § 6, bowiem regulacje w nim zawarte stanowiły istotne naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na wykroczeniu poza delegacje ustawowe upoważniające organ gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały, albo też na ich nienależytym wypełnieniu. W ocenie Sądu, z uwagi na okoliczność, że zaskarżona uchwała nie wypełniła w całości delegacji ustawowej poprzez nieuregulowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 – 3 u.d.p., pomimo tego, że Rada Gminy obowiązana była określić takie stawki, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Z podanych powyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w całości.