Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem M. a Wójtem T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. S. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Burmistrza M., jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz M. pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem T. w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności dla I. S. W uzasadnieniu wniosku podał, iż pismem z dnia 29 listopada 2012 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. podanie I. S. dotyczące przyznania zasiłku stałego, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), gdyż uznał, że Pani S. zamieszkuje w M. Burmistrz M. wskazał jednakże, że I. S. przebywa na terenie M. na czas określony od [...] listopada 2012 r. do dnia [...] lutego 2012 r. i została umieszczona w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, który nie jest miejscem zamieszkania, ani nie jest lokalem mieszkalnym. Takim lokalem, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego I. S. nie była w stanie określić konkretnego miejsca, gdzie zamieszka w M. po opuszczeniu Ośrodka. Składając w obecności zastępcy kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 6 grudnia 2012 r. oświadczenie nie wykluczyła też powrotu do domu w M. Ponadto w M. (Gmina T., Powiat Ż.) mieszkają rodzice oraz rodzeństwo Pani I., którzy mają do niej bardzo pozytywny stosunek. Jak wynika z rozmowy przeprowadzonej przez pracownika socjalnego z Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z T. S. - matką wyżej wymienionej (protokół z dnia 28 listopada 2012 r.), Pani I. w każdej chwili może liczyć na wsparcie rodziny i ma możliwość powrotu do domu, gdzie ma stały adres zameldowania. I. S. utrzymuje się aktualnie z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł wypłacanego przez Urząd Miasta T. (Powiat Ż.). Pani I. S. jest również zarejestrowana w Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, gdzie co trzy miesiące stawia się, by podpisać listę. Urząd Pracy w L. wydał decyzję o zarejestrowaniu i uznaniu z dniem 15 czerwca 2012 r. pani I. S. za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku (nr decyzji [...]), w której wskazano jej adres zamieszkania - [...], [...] T. Pani I. S. sama musiała podać ten adres, jako swój adres zamieszkania.

Odpowiadając na wniosek Wójt T. postulował wskazanie Burmistrza M. jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że od 2009 r. Pani I. S. przebywa w M. Dopóki miała rentę socjalną i zasiłek pielęgnacyjny mieszkała u znajomych. W momencie gdy straciła rentę i nie miała z czego opłacać mieszkania zwróciła się o pomoc w umieszczeniu jej w Ośrodku Interwencji Kryzysowej do PCPR w M. oraz o pomoc finansową do OPS w M. - w październiku 2012 r. o pomoc doraźną, a w listopadzie 2012 r. o zasiłek stały. W swoim podaniu do Ośrodka Pani S. wyraźnie napisała, że od 3 lat przebywa w M. i dalsze swoje życie widzi właśnie tam. W trakcie rozmów z jej rodzicami ustalono, że może ona w każdej chwili wrócić do domu, gdzie nadal ma swój pokój. Tym niemniej rodzice stwierdzili, że córka nie chce wrócić i mieszkać w M. Organ wskazał ponadto, że Pani S. nie wróciła do domu w M., gdy straciła część dochodów w marcu 2012 r., ani gdy straciła mieszkanie w październiku 2012 r. Pomimo, że jest już kwiecień 2013 r. nadal przebywa w M. Fakt rejestracji w Urzędzie Pracy w L. również nie jest zdaniem tego organu żadnym uzasadnieniem jej związków z Gminą T. Z uwagi na okoliczność, iż Pani I. S. straciła prawo do renty, a tym samym prawo do ubezpieczenia zdrowotnego, musiała się zarejestrować jako bezrobotna, by mieć możliwość korzystania z opieki medycznej, z której zresztą korzysta na terenie M. W chwili obecnej, gdy jedynym dochodem Pani I. S. jest zasiłek pielęgnacyjny, trudno od niej oczekiwać, że wskaże miejsce swojego zamieszkania w M. po opuszczeniu Ośrodka Interwencji Kryzysowej, gdyż nie ma dostatecznych środków na wynajęcie mieszkania. Gdyby jednak w M. otrzymała zasiłek stały, mogłaby, podobnie jak wcześniej, gdy pobierała rentę socjalną, wynajmować lokal. Zdaniem Wójta T., skoro do tej pory nie wróciła do domu w M., to nawet gdyby zasiłek stały został przyznany przez OPS w T. nadal będzie mieszkańcem M.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SO/Go 1/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swoją niewłaściwość i na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a., przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór pomiędzy Burmistrzem M., a Wójtem T.. I to spór negatywny, gdyż żaden z nich nie uważa się za właściwy. Również przepis art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. przekazuje tego rodzaju sprawy sądom administracyjnym, gdyż obie gminy nie mają wspólnego organu powołanego do jego rozstrzygnięcia.

Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku podać należy, iż stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z zakresu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 powołanej ustawy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. jw.).

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w przypadku I. S. obie wymienione w tym przepisie przesłanki spełnia Gmina M. Z akt sprawy wynika, że w okresie składania zarówno wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego (w dniu 31 października 2012 r.), jak również wniosku o zasiłek stały (w dniu 19 listopada 2012 r.) wnioskodawczyni faktycznie przebywała na terenie Gminy M. Skarżąca przebywa tam, jak sama podaje (p. oświadczenie z dnia 14 listopada 2012 r. oraz kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 14 października 2012 r.) od 2008 r. i dalsze swoje życie wiąże właśnie z tą Gminą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, iż głównym ośrodkiem życiowej działalności I. S., w którym ma ona zamiar ją realizować jest Gmina M., a nie Gmina T., w której od dłuższego czasu nie mieszka. Wynika to przede wszystkim z jej oświadczenia z dnia 31 października 2012 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma fakt aktualnego przebywania I. S. tamże z zamiarem stałego pobytu. Stwierdzić należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 (publ. jw.) wskazał, iż wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nie przesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. W konsekwencji przyjąć należy, że miejscem zamieszkania I. S., w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, na dzień składania wniosku o przyznanie zasiłku stałego jest Gmina M. Tam bowiem faktycznie od kilku lat zamieszkuje oraz koncentruje swoje sprawy życiowe.

Wobec tego uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego jest Burmistrz M. reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

-----------------------

2