Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1110/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. na rzecz Gminy Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1110/22, po rozpoznaniu skargi R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...], I. stwierdził nieważność § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddalił; III. zasądził od Gminy Miasta Z. na rzecz R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. zwrot kosztów postępowania; IV. zwrócił skarżącej kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w takim zakresie w jakim dotyczy ona § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ w punkcie 1 zmieniono definicję maksymalnej wysokości budynku zawartą w § 4 pkt 3 zmienianej uchwały, a w punkcie 2 wprowadzono definicję maksymalnej wysokości budynku w terenie o symbolu MN/U – 4. Wbrew stanowisku Gminy, przepis ten nie definiuje maksymalnej wysokości zabudowy, lecz maksymalną wysokość budynku, a definicja ta jest odmienna od definicji wysokości budynku zawartej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Skoro żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku (gdyż to wynika z przepisu ww. rozporządzenia), to przepis zaskarżonej uchwały wprowadzający odmienną definicję obliczania wysokości budynku należało uznać za nieważny.

W pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo iż zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca argumentując, że organ planistyczny w zaskarżonej uchwale częściowo wykroczył poza granicę uchwały intencyjnej. Sposób zredagowania zaskarżonej uchwały zmieniającej wskazuje na to, że jej postanowienia częściowo regulują kwestie ogólne i dotyczą wszystkich terenów objętych uchwałą zmienianą, a nie tylko teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczony symbolem MN/U-4. Wadliwe postanowienia to poza www. § 2 pkt 1, także § 2 pkt 3 dodający definicje: powierzchni całkowitej budynku, powierzchni całkowitej zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy. Jest to wadliwość, jednak oceniana z jednej strony przez pryzmat interesu prawnego strony skarżącej, która nie posiada nieruchomości w terenach innych niż teren MN/U-4, a z drugiej przez pryzmat stopnia wykroczenia poza zakres uchwały intencyjnej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Odnosząc się pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały, które dotyczą terenu oznaczonego symbolem MN/U-4 i wprowadzają regulacje m.in. ograniczające intensywność i możliwość zabudowy w tym terenie Sąd Wojewódzki wskazał, że zmiany te są zgodne z prawem, gdyż wprowadzone ograniczenia nie naruszają istoty prawa własności, nie ingerują w nie istotnie, nie uniemożliwiają skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej, nie naruszają także postanowień obowiązującego studium, lecz są obiektywnie uzasadnione zamierzeniem zachowania ładu przestrzennego w terenie, którego dotyczą (występowanie zabudowy jednorodzinnej). Wprawdzie z punktu widzenia strony skarżącej najistotniejszym ograniczeniem wprowadzonym zaskarżoną uchwałą jest zakaz budowy hoteli na ww. terenie, jednak hotel jest jedynie jednym z ośmiu rodzajów obiektów hotelarskich (art. 36 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych), a na terenie MN/U-4 nie została wyłączona możliwość budowy takich obiektów hotelarskich jak np. pensjonaty, zaś możliwość budowy obiektów z pokojami na wynajem wynika wprost z postanowień zaskarżonej uchwały dla terenu MN/U-4.

Ponadto z uwagi na wysokie walory krajobrazowo-widokowe R. nie może być ocenione jako nadmiernie ingerujące w prawo własności skarżącej ograniczenie dotyczące maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, zmniejszonej z 16 m do 12 m, oraz zmniejszenie liczby kondygnacji. Podobnie obowiązek zapewnienia 1 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny, czy jeden pokój gościnny nie może zostać uznany, zdaniem Sądu I instancji, za nadmierny czy nieuzasadniony, ponieważ stanowi optymalny standard umożliwiający bezkolizyjne dla otoczenia funkcjonowanie obiektów przeznaczonych w części lub w całości do wynajmu znajdujących się w nich lokali.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt II, którym w pozostałej części skargę oddalono. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej Kc) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył w zakresie ustaleń dotyczących działek skarżącej o numerach ewidencyjnych numer [...] i [...] obr [...], granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym organ nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności do wyżej wymienionych nieruchomości położonych na terenie objętym uchwaloną zmianą planu miejscowym,

b) art. 2, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 oraz art. 14 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organy planistyczne nie ograniczyły wolności i równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez spółkę skarżącą, a także nie naruszyły zasady przyjaznej interpretacji przepisów, zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady pewności prawa,

c) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwalenie zaskarżonej zmiany nie spowodowało, że plan miejscowy w zakresie obszaru oznaczonego symbolem MN/U-4 stał się niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.,

d) art. 14 ust. 1 i 2 upzp, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na uznanie, że w sprawie nie doszło do wskazywanego w skardze wykroczenia zakresem zaskarżonej uchwały poza przedmiot i granice zmiany planu, które określone zostały w uchwale Rady Miasta Z. z [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru urbanistycznego nazwanego: "[...]" w Z.,

e) art. 28 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego, w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa), poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku, a także uznania, że stwierdzone przez Sąd uchybienie polegające na wykroczeniu przez organ planistyczny poza zakres zmian, który wskazany został w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części,

b) art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805, dalej Kpc) zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez dokonanie w części błędnych ustaleń faktycznych oraz rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, Sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego, w konsekwencji czego skarga została oddalona, pomimo stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała wykraczała poza zakres zmian wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego,

d) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 upzp, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w większym zakresie niż zostało to stwierdzone w zaskarżonym wyroku, pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 Kc w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 1 upzp,

e) art. 151 Ppsa, poprzez błędne oddalenie skargi spółki w pozostałym zakresie pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bezpośrednio w zakresie dotyczącym wymienionych w skardze działek skarżącej, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych przepisów, w tym w szczególności przepisów upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów Kc.

W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt II wyroku i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dodatkowo w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej, tj. działek ewidencyjnych numer [...] i [...] obr. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt II wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

4.3. Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej ma rozstrzygnięcie relacji pomiędzy przysługującym skarżącej prawem własności a władztwem planistycznym gminy. Należy podkreślić, że prawo własności, choć chronione konstytucyjnie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Jednym z fundamentalnych ograniczeń jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przyznaje gminie kompetencje do kształtowania ładu przestrzennego na jej terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ujęciu systemowym, gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć na uwadze, że jej działania, choć ingerujące w sferę praw właścicielskich, są legitymowane, o ile służą ochronie wartości wyższego rzędu, takich jak ład przestrzenny, ochrona walorów architektonicznych, krajobrazowych czy interesu publicznego (art. 1 ust. 2 upzp).

4.4. W świetle powyższych założeń, zarzuty naruszenia art. 140 Kc w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 upzp, a także przepisów Prawa przedsiębiorców, są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany, polegające m.in. na wykluczeniu możliwości lokalizacji hoteli przy jednoczesnym pozostawieniu innych form usług hotelarskich (np. pensjonatów) oraz na zmniejszeniu maksymalnej wysokości zabudowy z 16 m do 12 m, nie stanowią nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Należy podkreślić, że R. stanowi teren o wyjątkowych walorach krajobrazowo-widokowych, w tym z ekspozycją na panoramę Tatr, co zostało trafnie podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tym kontekście, ograniczenie możliwości lokalizacji hoteli – które z natury rzeczy, jako obiekty o dużej kubaturze, najsilniej oddziałują na otoczenie – przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości realizacji innych obiektów hotelarskich, stanowiło proporcjonalne i uzasadnione działanie w ramach władztwa planistycznego. Sąd I instancji prawidłowo odnotował, że zmiana planu została zainicjowana m.in. na wniosek mieszkańców i w oparciu o dokument "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta Z.", a jej celem była ochrona historycznego charakteru zabudowy i przeciwdziałanie presji inwestycyjnej prowadzącej do degradacji krajobrazu.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia zasad wynikających z Prawa przedsiębiorców, w tym zasady wolności działalności gospodarczej, pogłębiania zaufania czy pewności prawa. Należy podkreślić, że zasady te, jako ogólne normy systemowe, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które w sposób szczególny regulują daną dziedzinę. Władztwo planistyczne gminy, wynikające wprost z upzp, jest właśnie takim lex specialis, które z natury rzeczy zakłada możliwość ingerencji w sferę uprawnień podmiotów, w tym przedsiębiorców. Działania organu planistycznego nie nosiły znamion arbitralności; były reakcją na zdiagnozowane problemy przestrzenne i wnioski społeczne. Zasada pewności prawa nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności planu miejscowego. Każdy przedsiębiorca, lokując inwestycję na podstawie obowiązującego planu, musi liczyć się z ryzykiem, że w przyszłości plan ten może ulec zmianie w granicach prawa, w ramach realizacji przez gminę jej zadań własnych.

4.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez rzekome doprowadzenie do niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, a co podtrzymał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zmiana planu, ograniczająca intensywność i skalę zabudowy, w istocie przybliża ustalenia planu do wymogów Studium, które dla tego obszaru przewiduje funkcję usługową z udziałem funkcji mieszkaniowej, obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej. Wykluczenie najbardziej intensywnej formy zabudowy hotelarskiej jest działaniem zgodnym z kierunkiem wyznaczonym w Studium, a nie sprzecznym z nim.

4.6. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 upzp dotyczący wykroczenia przez Radę Miasta poza granice uchwały intencyjnej. Sąd I instancji dostrzegł tę wadliwość, polegającą na wprowadzeniu do uchwały zmieniającej definicji ogólnych, mających zastosowanie do całego obszaru planu pierwotnego, podczas gdy uchwała intencyjna dotyczyła jedynie terenu MN/U-4. Słusznie jednak Sąd uznał, że uchybienie to, w realiach niniejszej sprawy, nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, że skarżąca, której interes prawny związany jest wyłącznie z terenem MN/U-4, nie doznała uszczerbku z powodu wprowadzenia tych definicji, które i tak znajdowały zastosowanie do jej nieruchomości. Naruszenie to mogłoby mieć charakter istotny jedynie z punktu widzenia właścicieli nieruchomości położonych na innych terenach objętych planem pierwotnym, którzy nie brali udziału w postępowaniu planistycznym. W odniesieniu do skarżącej, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

4.7. W konsekwencji powyższych ustaleń, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest bezzasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący i logiczny przedstawia tok rozumowania Sądu, odnosząc się do wszystkich istotnych zarzutów skargi. Sąd I instancji precyzyjnie wyjaśnił, dlaczego w części stwierdził nieważność uchwały – wskazując na wykroczenie przez organ planistyczny poza granice uchwały intencyjnej – a w pozostałym zakresie skargę oddalił, uznając, że wprowadzone ograniczenia w zabudowie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Sąd w sposób klarowny przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi, stanowisko organu oraz dokonał oceny prawnej, która pozwala na prześledzenie i skontrolowanie jego rozumowania.

4.8. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 233 § 1 Kpc w zw. z art. 106 § 5 Ppsa. Zarzut ten w istocie stanowi polemikę z oceną prawną dokonaną przez Sąd I instancji, a nie z ustaleniami faktycznymi. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność działania organu administracji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd Wojewódzki nie pominął żadnych istotnych dowodów, lecz dokonał ich oceny w kontekście obowiązujących norm prawnych, dochodząc do wniosków, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

4.9. Pozostałe zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, art. 147 § 1 w zw. z art. 28 upzp oraz art. 151 Ppsa, a także zarzut naruszenia art. 28 upzp, sprowadzają się w istocie do kwestionowania zakresu, w jakim Sąd I instancji unieważnił zaskarżoną uchwałę. Należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki, działając w granicach sprawy, prawidłowo zidentyfikował interes prawny skarżącej, który doznawał naruszenia, i w tym zakresie udzielił jej ochrony prawnej. Sąd ten słusznie uznał, że wykroczenie przez Radę Miasta poza granice uchwały intencyjnej poprzez wprowadzenie definicji o charakterze ogólnym stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Jednocześnie Sąd dokonał oceny pozostałych zaskarżonych regulacji planistycznych i doszedł do prawidłowego wniosku, że mieszczą się one w granicach władztwa planistycznego gminy i nie naruszają prawa w sposób istotny. W tej sytuacji oddalenie skargi w pozostałej części na podstawie art. 151 Ppsa było procesowo prawidłowe. Skarżąca zdaje się błędnie utożsamiać stwierdzenie jakiegokolwiek uchybienia proceduralnego z koniecznością unieważnienia wszystkich niekorzystnych dla niej postanowień uchwały. Tymczasem Sąd, nawet działając z urzędu w granicach art. 134 § 1 Ppsa, stwierdza nieważność aktu jedynie w tej części, w której stwierdzi istotne naruszenie prawa.

4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

4.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).