Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. C.-K., J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

E. C. i J. K. (zwani dalej skarżącymi) w dniu 16 maja 2019 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na poziomie stwarzającym odpowiednie warunki do sprawowania opieki nad dziećmi dla prowadzącej, w liczbie zapewniającej odpowiednie zabezpieczenie dzieci przebywających w Rodzinnym Domu Dziecka w B.-W. (dalej RDD) i w odpowiedniej formie zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Starosta Ż. odmówił zatrudnienia kolejnych osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich w RDD.

W wyniku rozpoznania odwołania dnia [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 20/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Starosta Ż. odmówił zatrudnienia osób do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich zgodnie z żądaniem określonym we wniosku.

Decyzję doręczono stronie skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 22 czerwca 2021 r.

Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji.

SKO postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w wyniku wezwania z dnia 19 lipca 2021 r. organ I instancji przedłożył dowód doręczenia stronie skarżącej decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego.

SKO podało, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej K.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.

Według SKO przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.

SKO powołując się na treść art. 391 § 1 K.p.a. zauważyło, że z materiału dowodowego wynika, że doręczenie pism stronie odbywa się w formie elektronicznej. Natomiast organ I instancji zaskarżoną decyzję doręczył stronie z pominięciem art. 39 1 § 1 K.p.a.

Zdaniem SKO decyzja w świetle ww. przepisu K.p.a. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie nastąpiło skutecznej jej doręczenie.

Skarżący zaskarżyli ww. postanowienie SKO do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 110 § 1 K.p.a., art. 134 K.p.a. w zw. z art. 391 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że dostarczona stronie decyzja administracyjna na platformie e-PUAP w dniu 18.06.2021 r. nie weszła do obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w dniu 06.07.2021 r. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2021 r., doręczonej im w dniu 18.06.2021 r. na platformie ePUAP - skrzynka E. C.- K. i 22.06.2021 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej.

Zdaniem skarżących doręczona decyzja na platformie ePUAP w dniu 18.06.2021 r. spełnia wszystkie wymogi art. 107 § 1 K.p.a. Strona w sposób standardowy została powiadomiona o nowej korespondencji na skrzynce e-mail i odczytała zawartość korespondencji na platformie e-PUAP. Decyzja opatrzona jest również podpisem elektronicznym stosowanym w aktach przekazywanych drogą elektroniczną.

W ocenie skarżących z chwilą ogłoszenia decyzji na platformie e-PUAP organ pozostaje nią związany (art. 110 § 1 K.p.a.). Strona nie ukrywa zdziwienia i zaskoczenia po otrzymaniu przedmiotowej decyzji za pośrednictwem Poczty Polskiej 22.06.2021 r. W celu wyjaśnienia, strona w dniu 28 czerwca 2021 r. uzyskała oświadczenie (odnotowane na piśmie na metryce akt sprawy) pracownika Starostwa Powiatowego w Ż. - Kierownika Wydziału Zdrowia, Spraw Obywatelskich i Zarządzania Kryzysowego I. G., której delegowano uprawnienie prowadzenia przedmiotowej sprawy, że datą dostarczenia decyzji administracyjnej jest 22.06.2021 r. Strona zastosowała się do wskazania/pouczenia w zachowaniu terminów procesowych 14 dni na odwołanie od decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ze względu na przedmiot zaskarżenia WSA w Bydgoszczy, korzystając z dyspozycji ww. przepisu, rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Zgodzić się należy z SKO, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania/zażalenia. Na tym etapie, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania) albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.

W rozpoznawanej sprawie SKO powołując się na treść art. 391 § 1 K.p.a. stwierdziło, że z materiału dowodowego wynika, że doręczenie pism stronie odbywa się w formie elektronicznej. Natomiast organ I instancji zaskarżoną decyzję doręczył stronie z pominięciem art. 39 1 § 1 K.p.a. Zdaniem SKO decyzja w świetle ww. przepisu K.p.a. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie nastąpiło skutecznej jej doręczenie.

Z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego wynikało (w dacie orzekania przez organy), że sprawy są załatwiane albo ustnie (art. 14 § 2 K.p.a.) albo zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a. w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 364), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 K.p.a.), ale również za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 391 K.p.a.).

Dostrzec również należy, że zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. (w dacie wydania decyzji przez organ I instancji) była przewidziana możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część ww. przepisu, wedle którego ,,jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego", powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznej na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz.UE.L Nr 257 z 2014 r., s. 73), kwalifikowany podpis elektroniczny oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia: ,,Kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu".

Z akt sprawy wynika, że Starosta Ż. załatwił sprawę z wniosku skarżących z dnia 16 maja 2019 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a. (w dacie wydania decyzji), tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które przesłano stronie skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO uznało za nieskutecznie doręczone zaś decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

Stanowisko to w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jest nieuzasadnione. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1004/17 - pub. CBOSA, przyjęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia, w takiej sytuacji jest ,,wynikiem nieuprawnionego, zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych, bez uwzględnienia fundamentalnych zasad, na których opiera się procedura administracyjna. Jedną bowiem z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Możliwość rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach jest kluczowym uprawnieniem strony, która nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać w związku z tym trzeba, że przepisy K.p.a. o doręczeniach pism (decyzji, postanowienia) i związane z tymi przepisami regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonania czynności w postępowaniu (w tym też np. do wniesienia środków odwoławczych) stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wskazanego wyżej uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji. Sposób zaś rozumienia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów, nie może odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawieniem jej ustawowo zagwarantowanych praw". Sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości podziela powyższy pogląd, bowiem w ocenianym przypadku, mamy do czynienia ze zbyt formalistycznym rozumieniem przepisów proceduralnych. Przekazanie decyzji za pomocą operatora pocztowego przez organ I instancji stronie skarżącej niewątpliwie stanowiło o wadliwości tego postępowania (w tym brak podpisu elektronicznego i koniecznej struktury dokumentu elektronicznego), tym niemniej stworzona jednak została skarżącym realna możliwość zapoznania się z treścią tego rozstrzygnięcia. W powołanym wyżej wyroku (zapadłym w podobnym stanie faktycznym sprawy) NSA stwierdził ponadto, że ,,moment ujawnienia stronie postępowania treści wydanej decyzji, określać też winien - w stanie faktycznym tej sprawy - datę, od której strona ma możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania. Uchybienia zaś przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, obciążające w tej sprawie wyłącznie organ administracji publicznej, nie mogą pozbawić strony prawa do wniesienia odwołania. Uchybienie, które w sprawie popełnił organ I instancji, nie wpłynęło wszak na możliwość zapoznania się skarżących z wydaną względem nich decyzją administracyjną, a przez to, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla określenia daty, od której dopuszczalne było wniesienie odwołania od tej decyzji". Przyjęta przez SKO ocena analizowanego przypadku, w istocie sprowadza się więc do przerzucenia na stronę postępowania skutków uchybień popełnionych przez organ administracji w zakresie formy doręczenia wydanej decyzji i obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami tego uchybienia. Podkreślić w związku z tym należy, iż wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego i formy doręczania nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała, w tym nie może pozbawić jej prawa do wniesienia odwołania od tak otrzymanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony.

Podzielając w całości powyższe stanowisko Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z przedstawionych wyżej przyczyn wadliwe było stwierdzenie przez SKO niedopuszczalności odwołania strony od decyzji organu I instancji, jako wydanego z naruszeniem art. 134 K.p.a. w związku z art. 391 § 1 K.p.a.

Na marginesie należy również zauważyć, że skarżący w skardze podnieśli, że decyzja organu I instancji została również doręczona skarżącym w dniu 18.06.2021 r. na platformie ePUAP - skrzynka E. C.- K..

Z podanych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.