IV SA/Wr 369/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-20	
Data wpływu	2016-08-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Julia Szczygielska /przewodniczący/
Lidia Serwiniowska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt. 5, art. 5 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Tezy
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego , zaś podmiot zobowiązany nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Jeżeli zatem wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania poprzez nienazwanie dokumentu ( informacji) lub co najmniej nie wskazał kryteriów umożliwiających jego odnalezienie w zbiorze danych , nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej . W takiej sytuacji adresat wniosku powinien ograniczyć się do poinformowania wnioskodawcy , że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą  o ochronie danych osobowych  i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.	
Sentencja
|Sygn. akt IV SA/Wr 369/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 20 grudnia 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r., sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z/s w P., na decyzję Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o., w B., z dnia 13 lipca 2016 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą;, zasądza od Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 582,78 (słownie: pięćset, osiemdziesiąt dwa 78/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., ,	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. (dalej: wnioskodawca . strona, odwołujący się, skarżący) zwróciło się do Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. o udostępnienie w formie skanu pełnej dokumentacji (uchwały, protokoły, decyzje i inne dokumenty powiązane) z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu, Rady Nadzorczej Spółki, za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. , Prezes Zarządu Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. odmówił udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził ,że żądana informacja z uwagi na zakres żądania ma charakter informacji przetworzonej, gdyż jej wytworzenie powoduje konieczność podjęcia działań wykraczających poza dokonanie prostego skopiowania dokumentów zebranych w jednym zbiorze. Według organu w tym konkretnym przypadku, odszukanie i przygotowanie żądanych dokumentów odbywałoby się kosztem zakłócenia bieżącej pracy organu. Wyselekcjonowanie żądanych dokumentów wiązałby się z wyciągnięciem wnioskowanych, konkretnych faktur i innych dokumentów źródłowych spośród około kilkudziesięciu segregatorów. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwem , zgodnie którym informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11).

Organ wskazał też , że wnioskodawca tylko w ciągu ostatniego okresu złożył do Spółki 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w których zostało zawartych kilkadziesiąt szczegółowych pytań, obejmujących swym zakresem praktycznie cały obszar działalności Spółki za okres ponad 5 lat (od roku 2011). Taka ilość wniosków, załatwiana w trybie ustawowym, może doprowadzić zdaniem organu do sytuacji, że pracownicy spółki zamiast wykonywać swoje zadania odpowiadaliby wyłącznie na wnioski o udostępnienie informacji publicznej . Analizując treść wniosków wskazał również, że według jego oceny treść nie jest w istocie żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale niczym innym jak swoistą formą kontroli Spółki .

Organ podkreślił , że w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji, podmiot zobowiązany powinien bowiem sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Według organu skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów .Interesu takiego, zdaniem organu, nie będzie można z pewnością wykazać, jeżeli wnioskodawca ma w uzyskaniu informacji wyłącznie własny interes.

Organ podkreślił, że dokonując oceny "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu objętej wnioskiem przetworzonej informacji publicznej, istotne jest, że samo istnienie interesu publicznego nie jest warunkiem wystarczającym dla uzyskania przetworzonej informacji publicznej. Ustawodawca odwołuje się bowiem do "szczególnej istotności dla interesu publicznego", a zatem, co należy zaakcentować, nie jest to każda informacja istotna dla interesu publicznego, lecz tylko informacja "szczególnie istotna". Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie, do uzyskania informacji publicznej przetworzonej niezbędne jest więc wykazanie nie tyle interesu publicznego, ale kwalifikowanej jego formy . Wobec tego wnioskodawca zobowiązany jest określić okoliczności i fakty pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

W ocenie organu w niniejszej sprawie strona nie wykazała, w jakim zakresie udzielenie żądanej informacji publicznej ma szczególne znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa lub w jakim zakresie ma zaspokoić i jakie potrzeby mieszkańców. Natomiast przywołane przez stronę przepisy ustawy o finansach publicznych określają sposób realizacji zasady jawności, nie mają jednak bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej udostępnienia konkretnych dokumentów księgowych. Wobec tego po zbadaniu wniosku pod kątem wystąpienia szczególnego interesu publicznego organ uznał , że w przedmiotowym postępowaniu nie został on wykazany, a w szczególności, że istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej na żądanie wyrażone we wniosku, nie wykazał sam wnioskodawca.

Ponadto organ podniósł, że wykonanie tak szeroko sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej naruszałoby prywatność osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wnioskodawca bowiem domaga się wszystkich dokumentów wytworzonych przez organy Spółki, nie zawężając w żaden sposób zakresu wniosku. Jeśli organ miałby wykonać taki wniosek to musiałby udostępnić wnioskodawcy również te dokumenty, w których zawarte są dane osobowe osób fizycznych. Należy jednocześnie zauważyć, że dokumenty żądane przez wnioskodawcę zawierają informacje o stanie zadłużenia poszczególnych lokatorów zasobów mieszkaniowych Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B.. W dokumentach źródłowych znajdują się bowiem tabelaryczne zestawienia opłat i należności dla poszczególnych lokali z uwzględnieniem terminów płatności, jak również noty odsetkowe. Nawet przy dokonaniu anonimizacji danych osobowych istnieje uzasadnione ryzyko, że zostanie naruszona prywatność osób fizycznych. Wobec tego zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 5 ust. 2 u.g.h., na podstawie której organ ograniczył prawo do dostępu do informacji publicznej.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, polemizując ze stanowiskiem organu co do charakteru żądanej informacji . Powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Nie jest to informacja tworzona specjalnie dla niej, lecz mamy do czynienia z informacją prostą już istniejącą, a jej udostępnienie polegać ma na skopiowaniu posiadanych dokumentów, czyli jest to ewentualnie informacja przekształcona. Z kolei, przekształcenie informacji publicznej jest to zabieg o wymiarze czysto technicznym i odnosi się jedynie do zewnętrznej formy danej informacji. Oznacza wyłącznie zmianę nośnika danej informacji publicznej bez ingerencji w jej treść.

Dalej odwołujący się wskazał, że organ przyjął taktykę nie odpowiadania na składane wnioski, przyjmując, że wszystkie żądane informacje to informacje przetworzone. Takie działanie organu spowodowało, iż wobec niego toczy się postępowanie prokuratorskie.

Nadto strona podniosła, że mimo swych twierdzeń organ nie zwrócił się do niej o wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu do dostępu do informacji publicznej przetworzonej. Natomiast stowarzyszenie w zakresie swojej działalności reprezentuje grupę mieszkańców (członków stowarzyszenia i sympatyków) z zasobu mieszkaniowego TBS, czyli osoby które poprzez swoje opłaty czynszowe utrzymują Spółkę i w związku z tym mają prawo wiedzieć jak jest zarządzana. Spółka korzysta z dobrodziejstwa, jakim są umorzenia podatkowe wobec Gminy B., jest pod kontrolą właściciela, którym jest Gmina B. i ma bezwzględny obowiązek udostępnienia informacji z tym związanej, bez względu na subiektywne odczucia jej zarządu.

W zakresie tezy organu, że wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej naruszałoby prywatność osób publicznych odwołujący się podkreślił, że należy dokonać stosownej anonimizacji, która nie stoi na przeszkodzie udostępnieniu informacji.

Decyzją z dnia 13 lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 u.d.i.p. Rada Nadzorcza Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z tym uzasadnieniem ,że wnioskodawca nie wykazał na żadnym etapie postępowania interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej oraz zaistniała negatywna przesłanka w jej udostępnieniu , zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. .

W motywach decyzji ostatecznej Rada wskazała, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. formułuje przesłankę wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Pojęcie interesu publicznego nie zawiera legalnej definicji, jednak jego istotę szeroko formułuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Organ II instancji wskazał, że strona bardzo szeroko sformułowała swój wniosek z dnia 10 czerwca 2015 r. Są to w zasadzie wszystkie dokumenty wytworzone przez organy Spółki w ciągu 6 wskazanych miesięcy. Wykonanie powyższych czynności technicznych, jak również dokonanie selekcji odpowiednich dokumentów z posiadanego zbioru oraz wydobycie z niego informacji cząstkowych, dotarcie do wszystkich dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę wydania w/w dokumentów, a które niewątpliwie są z nimi powiązane (o których udostępnienie skarżący również wnosił) wykracza daleko poza zwykłe przekształcenie informacji. Wymaga sięgnięcia do kilkudziesięciu segregatorów, dokonania bardzo starannej anonimizacji danych personalnych, a następnie wykonania skanu tak przetworzonych dokumentów. Nawet jeśli przyjąć, że informacje żądane przez wnioskodawcę mają charakter prosty, to ich suma w związku z wiążącymi się z ich pozyskaniem nakładami, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników nakazuje traktować informację jako przetworzoną w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że działania strony przekraczają zakres zwykłego dostępu do informacji publicznej, a przyjmują formę kontroli działań organu. Należy mieć na uwadze, że odwołujący się składał jednocześnie inne, bardzo szeroko zakreślone wnioski o udostępnienie informacji publicznej i tym zakresie przykładowo powołał się na wniosek z dnia 17 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów na płycie w przedmiocie szeregu dokumentów obejmujących lata 2010-2014 . W ocenie organu II instancji, tego rodzaju działanie choć wyrażone w formie kilku/kilkunastu wniosków, przekracza zakres dostępu do informacji publicznej, a staje się formą kontroli organu administracyjnego .

Jak podkreślił organ, odwołujący się nie odnosi się do kwestii negatywnej przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , posługując się jedynie cytatami z orzecznictwa sądów administracyjnych. W zakwestionowanej decyzji organ wskazał wprost, że negatywną przesłanką w myśl przywołanego przepisu nie jest dokonanie czy sama potrzeba dokonania anonimizacji, choć wymaga to zaangażowania i jest czasochłonne, lecz jej skuteczność i celowość. Wnioskodawca bowiem domaga się wszystkich dokumentów wytworzonych przez organy Spółki, nie zawężając w żaden sposób zakresu wniosku. Jeśli organ miałby zrealizować taki wniosek to musiałby udostępnić wnioskodawcy również te dokumenty, w których zawarte są informacje o stanie zadłużenia poszczególnych lokatorów, ponieważ w dokumentach źródłowych znajdują się tabelaryczne zestawienia opłat i należności dla poszczególnych lokali z uwzględnieniem terminów płatności, jak również noty odsetkowe i inne rozliczenia. Nawet przy dokonaniu anonimizacji danych osobowych istnieje uzasadnione ryzyko, że zostanie naruszona prywatność osób fizycznych.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z dnia 10 czerwca 2015 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. w określonym terminie,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie zbyt szerokiego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że liczba wnioskowanych informacji może wiązać się z obowiązkiem wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi , skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, mające potwierdzić słuszność jego stanowiska i podważyć zasadność argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wywodził m.in., że nadinterpretacja w zakresie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prowadzić może do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Co więcej, prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części. Według skarżącego liczba wnioskowanych informacji w żadnym wypadku nie przesądza o wypełnieniu przesłanki wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Złożony wniosek dotyczy istniejących dokumentów, których udostępnienie nie jest związane z dokonywaniem np. analiz w celu wytworzenia nowej jakościowo i nieistniejącej informacji. W przypadku w jakim wniosek może (a w tej sprawie strona przeciwna nie wykazała nawet jakiej liczby informacji wniosek dotyczy) wiązać się z przygotowaniem informacji, ustawodawca przewidział możliwość wydłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej , o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Jednakże Spółka, przez ponad rok, nie udostępniła wnioskowanych informacji. Podejmowała jedynie działania utrudniające realizację prawa do informacji. Takie działanie podmiotu wykonującego zadania publiczne (cel i powód istnienia spółki komunalnej) przekłada się na wizerunek władzy. Nie może budzić zaufania działanie Spółki, która celowo przedłuża postępowanie i w zasadzie ukrywa podstawowe informacje związane z jej funkcjonowaniem.

W odpowiedzi na skargę Rada Nadzorcza Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. wniosła o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi zauważyć należy , że sprawa wszczęta przedmiotowym wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015r. ma po raz drugi swój epilog przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Wrocławiu , który wyrokiem z dnia 5 maja 2016r. w sprawie o sygn. akt IV SAB / Wr 40/16 zobowiązał Zarząd Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. do rozpoznania tegoż wniosku we wskazanym w nim terminie , przesądzając jednocześnie ,że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.

Spór między stronami w badanej sprawie koncentruje się na trzech płaszczyznach , a mianowicie:

- po pierwsze , dotyczy treści i zakresu przedmiotowego wniosku,

-po drugie, dotyczy charakteru żądanej informacji ,

- po trzecie , dotyczy zaistnienia przesłanek wyłączających ( ograniczających ) udostępnienie informacji publicznej .

W odniesieniu do pierwszej ze spornych kwestii wskazać na wstępie należy , że pisemny wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej powinien być sformułowany w taki sposób , aby udzielenie żądanej informacji było możliwe , a więc musi w miarę precyzyjnie wskazywać zakres żądanych informacji ( dokumentów ) . Wobec tego nie można uznać za prawidłowo sporządzony taki wniosek , w którym nie wskazano konkretnie określonej informacji lub konkretnego dokumentu , lecz sformułowano jego przedmiot bardzo ogólnie . Przy ocenie takiego wniosku nie można przecież tracić z pola widzenia , określonego w art. 3 ust. pkt 1 i 2 u.d.i.p. , katalogu uprawnień przysługujących jednostce informacyjnie zainteresowanej . Minimalne wymogi wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie , z którego wynika , co jest przedmiotem żądania o udostępnienie informacji publicznej. Analizując pod takim kątem przedmiotowy wniosek zauważyć należy , że w części w jakiej dotyczy udostępnienia m.in. " innych dokumentów powiązanych z Walnym Zgromadzeniem Wspólników, Nadzwyczajnym Zgromadzeniem Wspólników, posiedzeniami Zarządu, Rady Nadzorczej Spółki, za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r." nie jest sprecyzowany zakres żądania , a w każdym razie wskazany jest on zbyt ogólnikowo. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego , zaś podmiot zobowiązany nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Jeżeli zatem wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania poprzez nienazwanie dokumentu ( informacji) lub co najmniej nie wskazał kryteriów umożliwiających jego odnalezienie w zbiorze danych , nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej . W takiej sytuacji adresat wniosku powinien ograniczyć się do poinformowania wnioskodawcy , że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Przechodząc do kolejnego ze spornych zagadnień , a mianowicie charakteru żądanej informacji w zakresie , w jakim jest ona jasno sformułowana ,tj. żądania udostępnienia w formie skanu uchwał, protokołów, decyzji z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu, Rady Nadzorczej Spółki, za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. , stwierdzić należy , że osią sporu między stronami jest kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadząca w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie skarżącego skany uchwał, protokołów, decyzji władz Spółki za okres od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. stanowią informację prostą, której udostępnienie polega jedynie na wykonaniu nieskomplikowanych czynności technicznych. Z kolei według obu organów orzekających w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których zostanie przygotowana informacja specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami.

Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem , czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia " informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności , które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej , Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony , Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia , że przetworzenie występuje jedynie wtedy , gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia , a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej , której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę , a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).

W badanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie powinien dysponować takimi dokumentami , jak uchwały, protokoły, decyzje z Walnego Zgromadzenia Wspólników, Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, posiedzeń Zarządu, Rady Nadzorczej spółki ,podjęte w okresie od stycznia 2015 r. do czerwca 2015 r. A zatem informacja, której domaga się podmiot informacyjnie zainteresowany powinna istnieć w treści i postaci żądanej przez skarżącego . Szczupłość materiału aktowego sprawy , nadesłana przez organ , ograniczona została wyłącznie do wniosku inicjującego postępowanie i dwóch decyzji w tej sprawie . Nie ma zatem jakiegokolwiek materiału dowodowego wskazującego na to , o jaką liczbę dokumentów chodzi , jak również ile odbyło się w okresie objętym wnioskiem posiedzeń władz spółki, na których generowano dokumenty , których dotyczy ten wniosek . Tych podstawowych w niniejszej sprawie danych organ nie podał również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez tych kluczowych danych jako gołosłowne przedstawia się twierdzenie organu , że musiałaby zostać wykonana dodatkowa praca związana z wyszukaniem żądanych dokumentów poprzez sięgnięcie do kilkudziesięciu segregatorów, co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych i finansowych. To twierdzenie organu nie zostało niczym poparte i jako nie poddające się weryfikacji przez Sąd , prowadzi w konsekwencji do wniosku , że co najmniej przedwcześnie organ orzekający w sprawie zakwalifikował informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych prze niego czynności jako informację przetworzoną.

Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do kolejnego wniosku, że organ niewłaściwie zinterpretował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przede wszystkim wskazać należy ,że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p. . Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu . A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja , o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.

Stąd też adresat przedmiotowego wniosku, w przypadku zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej zobowiązany był wezwać skarżącego do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Z akt analizowanej sprawy wynika, że skarżący nie został wezwany – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe zaniechanie organu świadczy o nieprawidłowym trybie postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Przechodząc do ostatniej ze spornych kwestii , a mianowicie zaakcentowanej przez organ negatywnej przesłanki ,o której mowa w art. 5 ust.2 u.d.i.p. wskazać należy , że ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 u.d.i.p. , może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. W związku z tym podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być jednak utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W ślad za tym uznać, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą o ochronie danych osobowych i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Konkludując powyższe rozważania , zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , gdyż organ niewłaściwie zinterpretował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co stanowiło o zachowaniu nieprawidłowego trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do uchylenia obu decyzji organów orzekających w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dla porządku Sąd jednocześnie zauważa , że środek odwoławczy od decyzji organu I instancji został rozpoznany przez niewłaściwy organ spółki tj. Radę Nadzorczą , która jak wynika z ustawy prawo handlowe , jak również umowy spółki z o.o. z dnia 17 czerwca 1996r. ( tekst jednolity z dnia 17 listopada 2015r. ) nie ma uprawnień do składania oświadczeń woli oraz dokonywania czynności prawnych w imieniu spółki , do czego upoważniony jest prezes zarządu , o czym stanowi § 24 wspomnianej umowy.