II SA/Ol 432/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-07	
Data wpływu	2022-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska /przewodniczący/
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2486/22	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, 5 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2004 nr 11 poz 95; art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3; Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. Dyrektor Schroniska dla Zwierząt

w O. (dalej jako: "organ"), po rozpoznaniu wniosku E. S. (dalej jako: "Skarżąca, "Strona"), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pkt 6 wniosku, tj. podania danych wszystkich zwierząt znajdujących się w rejestrach

z systemu ewidencji stanu i leczenia zwierząt, stosowanego w Schronisku dla Zwierząt w O. (np. systemu elektronicznego [...] lub – w przypadku, gdy system ten nie miał zastosowania – innego systemu ewidencji i stanu leczenia danego zwierzęcia) za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uchwałą Nr VII/350/2006/IV/Rej. ZLZ Rady Warmińsko-Mazurskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Olsztynie z dnia 24 lutego

2006 r., wpisano Gabinet Weterynaryjny w Schronisku dla Zwierząt w O. (dalej jako: "Gabinet") do ewidencji zakładów leczniczych i nadano mu nr [...]. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 24), dalej jako: "u.z.l." Gabinet prowadzi dokumentację medyczną przy użyciu programu [...]. Podniesiono, że zgodnie z art. 28 ust. 3 u.z.l., wszelkie informacje uzyskane przez zakład leczniczy dla zwierząt w związku ze świadczoną usługą weterynaryjną, dotyczące zwierzęcia i jego posiadacza, stanowią tajemnicę zawodową, a więc tajemnicę ustawowo chronioną. Wobec tego zastosowanie w sprawie ma przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ostatecznie wyjaśniono, że przepisy u.z.l. wprost wskazują, komu można udostępnić dokumentację lekarsko-weterynaryjną i nie przewidują możliwości wydania informacji na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej.

Od ww. decyzji, w przepisanym terminie, odwołała się Skarżąca, zarzucając, że decyzja narusza jej prawo do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że organ nieprawidłowo odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym w pkt 6 wniosku, i błędnie uznał, że skoro art. 28 ust. 2 u.z.l. nie wskazuje trybu udostępnienia informacji lekarsko-weterynaryjnych w trybie przepisów u.d.i.p., to automatycznie oznacza to konieczność wydania decyzji odmownej. Podniesiono, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nie zgodzono się, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę lekarską oraz tajemnicę ustawowo chronioną; nie sposób wnioskować z treści decyzji, dlaczego ujawnienie treści objętych wnioskiem miałoby naruszać prawa posiadaczy zwierzą oraz tajemnicę lekarską, ponieważ w treści odmowy nie wykazano, że dane odnoszą się do zwierząt właścicielskich. Z treści wniosku natomiast jasno wynika, że wnioskowane dane dotyczą zwierząt pozostających pod opieką Schroniska, a więc Gminy O., z wyłączeniem zwierząt właścicielskich. Ostatecznie podniesiono, że Schronisko dla Zwierząt, jako jednostka budżetowa gminy, powinno mieć świadomość, że jego działalność podlega zasadzie jawności i nie powinno budzić sprzeciwu, zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z jego działalnością, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r., organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 grudnia 2021 r., wyjaśniając, że aktualne pozostają podstawy prawne uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej; nie pojawiły się również nowe okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji.

W skardze wywiedzionej do tutejszego Sądu na ww. decyzję Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w O. z 15 kwietnia 2022 r., Skarżąca powieliła zarzuty odwołania. Dodała, że posiadaczem zwierząt niewłaścicielskich jest Schronisko, wobec czego nie zachodzą żadne przesłanki do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Zaznaczyła, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony do Schroniska, jako jednostki budżetowej gminy, a nie do samego gabinetu weterynaryjnego, a zgodnie ze statutem Schroniska gabinet ten jest własną komórką organizacyjną Schroniska, wobec czego nie ulega wątpliwości, że organ miał wszelkie możliwości organizacyjne oraz prawne, by udostępnić żądane informacje.

Podniosła, że zakres wnioskowanych informacji ma bezpośredni związek

z zadaniami realizowanymi przez Schronisko na podstawie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt w Olsztynie na rok 2021, który został przyjęty uchwałą Rady Miasta O. Nr [...]; są to zadania takie jak zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, sterylizacja i kastracja zwierząt oraz opieka nad kotami wolnożyjącymi.

Zarzuciła również, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji nie wykazał, dlaczego tajemnicę dokumentacji weterynaryjnej postawił wyżej, niż chronione konstytucyjnie prawo do informacji. Ranga prawa do informacji prowadzi do wniosku, że organ winien uczynić na odwrót, czyli ograniczyć poufność dokumentacji weterynaryjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając według powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu, uznać należy, że nie naruszają one przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika

z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę,

a Skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Dyrektor Schroniska jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Istotą sporu jest natomiast, czy dokumentacja świadczonych przez Gabinet Weterynaryjny w Schronisku dla Zwierząt w O. usług weterynaryjnych, podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu terytorialnego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację prawa dostępu do informacji publicznej stanowią natomiast przepisy u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Jak słusznie wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest definicji legalnej pojęcia informacji publicznej. "Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną

i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie

i orzecznictwie. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku

w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społeczne" (wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Prawo do informacji publicznej - co wynika zarówno z u.d.i.p., jak i z Konstytucji RP - nie jest jednak prawem nieograniczonym. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Art. 28 ust. 1 u.z.l. stanowi, że zakład leczniczy dla zwierząt prowadzi dokumentację świadczonych usług weterynaryjnych określoną odrębnymi przepisami oraz zapewnia jej ochronę i poufność. Ponadto wszelkie informacje uzyskane przez zakład leczniczy dla zwierząt w związku ze świadczoną usługą weterynaryjną, dotyczące posiadacza zwierzęcia i jego zwierzęcia, stanowią tajemnicę zawodową (art. 28 ust. 3 u.z.l.). Okolicznością bezsporną jest, że dokumentacja usług świadczonych przez gabinet weterynaryjny stanowi więc tajemnicę ustawowo chronioną, a sposób jej udostępnienia i podmioty uprawnione do jej otrzymania określają przepisy tej ustawy.

Powołane przepisy u.z.l. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Nie ma więc racji Skarżąca, twierdząc, że w niniejszej sprawie prymat należy przyznać prawu do informacji. Strona żądała udostępnienia danych wszystkich zwierząt znajdujących się w rejestrach z systemu ewidencji stanu i leczenia zwierząt, stosowanego w Schronisku dla Zwierząt w O. za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi na wniosek lub do końca okresu przypadającego na nie później niż 3 dni kalendarzowe poprzedzające dzień udostępnienia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Natomiast art. 28 ust. 2 u.z.l. wprost stanowi, że dokumentację świadczonych usług weterynaryjnych, udostępnia się:

1) okręgowej radzie lekarsko-weterynaryjnej w zakresie niezbędnym do sprawowania nadzoru;

2) organom Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt i obrotu produktami leczniczymi, paszami leczniczymi i wyrobami medycznymi stosowanymi wyłącznie u zwierząt;

3) sądom i prokuratorom oraz sądom lekarsko-weterynaryjnym i rzecznikom odpowiedzialności zawodowej w związku z prowadzonym postępowaniem;

4) posiadaczowi zwierzęcia w zakresie dotyczącym świadczonej usługi weterynaryjnej;

5) innemu zakładowi leczniczemu dla zwierząt, jeżeli dokumentacja ta jest niezbędna do zapewnienia ciągłości świadczenia usług weterynaryjnych.

Katalog ten ma charakter zamknięty, a Skarżąca nie jest żadnym

z ww. podmiotów. Prawidłowo więc organ zastosował w sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3 u.z.l.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, iż nie sposób wywnioskować z treści decyzji, dlaczego ujawnienie treści objętych wnioskiem miałoby naruszać prawa posiadaczy zwierząt i tajemnicę lekarską, wyjaśnić należy, że w przypadku stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest tajemnicą ustawowo chronioną, wyłączenie jej udostępniania następuje z mocy samej ustawy i nie jest konieczne np. wykazanie naruszanie prawa posiadacza zwierzęcia. Schronisko w przedmiotowej sprawie jest zarówno organem, jak i posiadaczem bezpańskich zwierząt, przebywających pod jego opieką. Przepisy u.d.i.p. dotyczą podmiotów wykonujących zadania publiczne, które w tym zakresie pozostają organami w znaczeniu funkcjonalnym. Organem takim w przedmiotowej sprawie jest Schronisko dla Zwierząt w O., i to jego, jako organu dotyczy obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji,

w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Obowiązek ten nie dotyczy jednak w ogóle Schroniska, jako posiadacza zwierzęcia.

Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3 u.z.l. i odmówił Skarżącej udzielenia informacji w zakresie podania danych wszystkich zwierząt znajdujących się

w rejestrach z systemu ewidencji stanu i leczenia zwierząt, ponieważ dane te stanowią tajemnicę ustawowo chronioną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.