I OSK 1771/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-30	
Data wpływu	2024-08-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1118/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 61 ust. 2 pkt 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1118/23 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r., nr SKO.PS/4110/540/2022 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1118/23 po rozpoznaniu skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r., nr SKO.PS/4110/540/2022 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 lutego 2020 r. Burmistrz C. wydał decyzję, w której określił J.F. (dalej "skarżący") odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w B. (dalej "dps"). Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 lutego 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zaznaczył, że pozyskał dokumenty o wysokości dochodów skarżącego za 2019 r. i 2020 r. z urzędu skarbowego, ponownie przeanalizował dokumentację pod kątem zawarcia umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyty matki w domu pomocy społecznej oraz dokumentację w zakresie obciążenia opłatami wszystkich dzieci. W dniu 8 marca 2022 r. wystosowano do skarżącego wezwanie do podpisania umowy wraz z jej 3 egzemplarzami dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w dps. W dniu 21 marca 2022 r. do organu wpłynęła prośba skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy partycypowania w kosztach utrzymania matki w dps. W piśmie skarżący poinformował, że z uwagi na kłopoty finansowe nie jest w stanie podpisać przesłanej umowy, ponadto wskazał na liczne wydatki ponoszone na utrzymanie matki w okresie jej pobytu w domu pomocy społecznej. W dniu 11 maja 2022 r. organ wystosował pismo, w którym wyjaśniono, że art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej "u.p.s.") wskazuje sposób ustalania dochodu.

Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. nr DPR.5027.11.6.2022 Burmistrz C. orzekł o ustaleniu odpłatności dla skarżącego za pobyt jego matki w dps. W uzasadnieniu organ podniósł, że na mocy decyzji z dnia 12 października 2015 r. nr 118/215 matka skarżącego została umieszczona w dps. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego od dnia umieszczenia w dps, tj. od dnia 16 października 2015 r. nie posiadała środków finansowych, które pozwoliłyby jej pokrycie w całości kosztów związanych z pobytem w dps. Zgodnie z przeprowadzonymi w latach 2015 – 2019 wywiadami rodzinnymi ustalono, że matka skarżącego pobierała rentę rodzinną i dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie od [...] zł (w 2015 r.) do [...] zł (w 2019 r.), których 70% dochodu nie umożliwiło pokrycia całej opłaty za pobyt dps.

Przedstawiając wyliczenia za poszczególne okresy pobytu matki skarżącego (szczegółowe wyliczenia znajdują się zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji) organ I instancji określił opłatę za pobyt matki skarżącego w dps w myśl zasady, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2e, ust. 2f u.p.s., tj. za okres: od 16.10.2015 r. do 31.10.2015 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; od 1.11.2015 r. do 29.02.2016 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; od 1.03.2016 r. do 28.02.2017 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; od 1.03.2017 r. do 28.02.2018 r. w kwocie [...] (powinno być [...]) zł miesięcznie; od 1.03.2018 r. do 28.02.2019 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; od 1.03.2019 r. do 31.03.2019 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; od 01.04.2019 r. do 31.01.2020 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; od 1.02.2020 r. do 19.02.2020 r. w kwocie [...] zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 24 marca 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ uznał przedstawione przez organ I instancji argumenty za trafne, zaś zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, za niemające uzasadnienia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy: skarżący faktycznie uchylał się od obowiązku wnoszenia opłat za pobyt matki w dps, czy w rzeczywistości odmawiał ustalenia wysokości swoich dochodów w danym okresie, czy faktycznie organ I instancji kilkakrotnie zwracał się do skarżącego o podanie tabeli dochodu, czy skarżący faktycznie odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o wysokości zobowiązania w każdym miesiącu pobytu matki skarżącego w dps.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny uwzględnił złożoną skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że niespornym jest, iż skarżący z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowany był partycypować w kosztach utrzymania matki przebywającej w dps. Sąd uznał również, że skarżący jest przedsiębiorcą, zatem zastosowanie do niego znajduje art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność. Zatem organy prawidłowo ustaliły dochód skarżącego.

Sąd natomiast podzielił pogląd, że "zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 1 sformułowanie "nie więcej niż 70%" oznacza, że mieszkaniec domu korzysta z opłaty nieobejmującej więcej niż 70% jego dochodu tylko wtedy, gdy jego dochód na to pozwala. Jeżeli dochód jest zbyt niski, mieszkaniec domu przestaje korzystać z prawa do ponoszenia opłaty w wysokości "nie większej niż 70%"; przeciwnie, zostaje obciążony obowiązkiem poniesienia odpłatności wynoszącej maksymalną kwotę, równą 70% uzyskiwanego dochodu" (tak. W. Maciejko w: P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, komentarz do art. 61). Tym samym pozostałe osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., mogą zostać zobowiązane do ponoszenia opłaty przekraczającej 70% dochodu mieszkańca dps, jeżeli wartość ta jest niższa od kosztu jego pobytu w dps, nie zaś opłaty obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości nieprzekraczającej 70% jego dochodu. Tymczasem w niniejszej sprawie za okres od marca 2016 r. do marca 2019 r. odpłatność dla skarżącego została ustalona w nieprawidłowej wysokości, bowiem nie została ona wyliczona od wartości kosztu pobytu przekraczającej 70% dochodu mieszkańca dps, ale także od wartości obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości nieprzekraczającej 70% jego dochodu, a zatem w tym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowo.

Sąd I instancji uznał ponadto, że skarżący miał zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu bowiem skierowano do niego projekt umowy w sprawie ustalenia opłaty za pobyt matki w dps. Sąd ten odniósł się także do kwestii zwolnienia skarżącego ze wskazanej opłaty podnosząc, że z uchwały NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 wynika, iż zwolnienie z opłaty, na mocy art. 64 u.p.s. może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Sąd I instancji, powołując się na wskazane w uzasadnieniu wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że wniosek skarżącego w tym zakresie będzie podlegał rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, po uprzednim skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do skarżącego w decyzji administracyjnej o ustalenie opłaty.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że prowadząc ponowne postępowanie organ dokona prawidłowego wyliczenia odpłatności dla skarżącego za okres od marca 2016 r. do marca 2019 r. od wartości kosztu pobytu przekraczającej 70% dochodu mieszkańca dps i podejmie rozstrzygnięcie w sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a także z uwzględnieniem, że obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat, a także ewentualnie sąd, miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o sposobie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

– prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zawarte w art. 61 ust. 2 pkt 1 sformułowanie "nie więcej niż 70%" oznacza, że mieszkaniec domu korzysta z opłaty nieobejmującej więcej niż 70% jego dochodu tylko wtedy, gdy jego dochód na to pozwala. Jeżeli dochód jest zbyt niski, mieszkaniec domu przestaje korzystać z prawa do ponoszenia opłaty w wysokości "nie większej niż 70%"; przeciwnie, zostaje obciążony obowiązkiem poniesienia odpłatności wynoszącej maksymalną kwotę, równą 70% uzyskiwanego dochodu, a tym samym pozostałe osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., mogą zostać zobowiązane do ponoszenia opłaty przekraczającej 70% dochodu mieszkańca DPS, jeżeli wartość ta jest niższa od kosztu jego pobytu w DPS, nie zaś opłaty obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości nieprzekraczającej 70% jego dochodu;

– prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2e u.p.s. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na pominięciu jego treści i uznanie, że za okres od marca 2016 r. do marca 2019 r. odpłatność skarżącego za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej została ustalona nieprawidłowo;

– prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") przez wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy, które de facto są niewykonalne i sprzeczne z obowiązującym art. 61 ust. 2e u.p.s.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddaleni, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył jednocześnie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, iż skarżący nie wyraził zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. i de facto nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż mimo spotkania z pracownikiem socjalnym nie przedłożył żądanych dokumentów obrazujących jego dochód ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3-5 u.p.s. Dochód skarżącego za poszczególne lata organy ustaliły w oparciu o pozyskane informacje z urzędu skarbowego. W związku z powyższym opłatę za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej ustalono stosownie do regulacji zawartej w art. 61 ust. 2e u.p.s., przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 61 ust. 2f tej ustawy. Opłatę należną od skarżącego ustalono uwzględniając, że - stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. - osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt I.F. w domu pomocy społecznej są trzy osoby tj. skarżący, jego brat – W.F. oraz siostra – A.W., w stosunku do których wydane zostały stosowne decyzje ustalające odpłatność za pobyt matki w dps.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., a także naruszył art. 61 ust. 2e tej ustawy przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na pominięciu treści tego przepisu. Zaprezentowany przez WSA w Krakowie pogląd prawny dotyczący art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. odnosił się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 4 października 2019 r. bowiem do tej daty przepisy ustawy o pomocy społecznej nie precyzowały, czy organ ma odrębnie wydawać decyzje o wysokości opłaty dla mieszkańca domu pomocy społecznej i dla pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Od powyższej daty przepis art. 59 u.p.s. wyraźnie wskazuje, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do

domu pomocy społecznej. W obecnym stanie prawnym zatem te dwa postępowania są rozdzielone - najpierw bowiem organ I instancji wydaje odrębną decyzję ustalającą opłatę dla mieszkańca dps a następnie dla pozostałych osób zobowiązanych w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. do pokrycia kosztów pobytu mieszkańca dps, jeżeli ustalona dla mieszkańca domu opłata tych kosztów nie pokrywa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska Kolegium, iż skarżący - mimo spotkania z pracownikiem socjalnym organu I instancji - w istocie odmówił (nie wyraził zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem nie przedłożył dokumentów ani też nie złożył oświadczenia odnośnie wysokości dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust, 3-5 u.p.s., co w konsekwencji uniemożliwiło organom ustalenie skarżącemu opłaty za pobyt matki w dps zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Sąd I instancji

naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem wskazania Sądu I instancji nie są do końca zrozumiałe i dodatkowo niewykonalne, a gdyby nawet przyjąć, że można je wykonać, to w konsekwencji doprowadzą do wydania decyzji sprzecznej z art. 61 ust. 2e u.p.s.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie wskazania wymaga, że materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Wedle brzmienia art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. W sytuacji natomiast, gdy kwota 70% dochodu mieszkańca domu jest większa lub równa 100% opłacie za pobyt, odpowiadającej średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania mieszkańca dps, to mieszkaniec zostaje – w drodze decyzji – zobowiązany do uiszczania w całości tej odpłatności. Natomiast, jeżeli kwota 70% dochodu mieszkańca jest mniejsza od średniego kosztu jego utrzymania, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczania w stosownych częściach. W takim przypadku, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Stosownie natomiast do art. 103 ust. 2 u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może zostać ustalona w drodze umowy, zawartej pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości tych ostatnich. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia przedmiotowej umowy wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustala organ w decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 2e u.p.s.). W tym zakresie ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje. Pierwsza wynika z art. 61 ust. 2d u.p.s., według którego, jeżeli osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w powołanym wyżej art. 103 ust. 2 u.p.s., ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wówczas wysokość wnoszonej przez nie opłaty ustalana jest z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 art. 61 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Natomiast druga sytuacja, przewidziana w art. 61 ust. 2e u.p.s., zachodzi wtedy, gdy osoby zobowiązane nie wyraziły zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a także nie wyraziły zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym przypadku wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e art. 61 u.p.s., organ ustala stosownie do art. 61 ust. 2f u.p.s. proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Opłata ta ustalana jest w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu (w tym wypadku matkę skarżącego) i opłatami wnoszonymi przez inne osoby, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (w rozpoznawanej sprawie - siostrę i brata skarżącego, w stosunku do których ich odpłatność ustalono na podstawie odrębnych decyzji – z dnia 16 stycznia 2020 r. i z dnia 21 czerwca 2021 r.).

Powołane wyżej przepisy określają tryb i zasady ustalania opłaty za pobyt w dps, wedle których organ w pierwszym etapie ustalania wysokości opłaty prowadzi postępowanie zmierzające do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak i do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który między innymi stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty osobie zobowiązanej. W sytuacji, gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, to organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość opłaty, której wysokość jest uzależniona od tego, czy osoba zobowiązana wyraziła, czy też nie wyraziła, zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z akt rozpoznawanej sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżący zarówno nie wyraził zgody na zawarcie umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s., a także nie współpracował z organem w sprawie ustalenia w przeprowadzonych wywiadach środowiskowych jego sytuacji materialnej i dochodowej. Zauważenia wymaga, że pomimo spotkania z pracownikiem socjalnym, nie przedłożył żądanych dokumentów obrazujących jego sytuację materialną. Z oświadczeń skarżącego wynika, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, czego nie potwierdza pismo Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 28 stycznia 2020 r., z którego wynika, że w lokalu mieszkalnym, którego właścicielem jest skarżący zgłoszone są dwie osoby. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący nie współpracował z organami w sprawie ustalenia jego realnej sytuacji dochodowej na żadnym etapie toczącego się postępowania. Jak trafnie wskazuje skarga kasacyjna, co także wynika z akt rozpoznawanej sprawy, dochód skarżącego został ustalony na podstawie pozyskanych informacji z urzędu skarbowego (szczegółowe informacje znajdują się zarówno w decyzjach organów, jak i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji). Skarżący, pomimo wezwania, nie ustosunkował się również do informacji zawartej w piśmie z dnia 11 maja 2022 r., dotyczącej zasad i sposobu wyliczenia jego dochodu. Nie podpisał także umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w dps. Dlatego też uznać należy, że organy administracji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w sposób prawidłowy ustaliły skarżącemu opłatę za pobyt jego matki w dps, stosownie do regulacji zawartej w art. 61 ust. 2e u.p.s. przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 61 ust. 2f tej ustawy. Ustaliły również w sposób prawidłowy dochód skarżącego w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dokumenty, tj. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia: 1 lipca 2022 r., 11 lutego 2020 r. i 4 lutego 2020 r., na podstawie art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. (skarżący jest bowiem przedsiębiorcą).

W oparciu o powyższe, uznać należy, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 2e u.p.s. wskutek ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, okazały się być uzasadnione.

Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji nie jest w pełni zrozumiałe, jednakże poddaje się ono sądowej kontroli. Użyte przez Sąd I instancji sformułowanie "Prowadząc ponowne postępowanie organ dokona prawidłowego wyliczenia odpłatności dla skarżącego za okres od marca 2016 r. do marca 2019 r. od wartości kosztu pobytu przekraczającej 70% dochodu mieszkańca DPS i podejmie rozstrzygnięcie w sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a także z uwzględnieniem, że obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat, a także ewentualnie sąd, miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o sposobie rozstrzygnięcia" nie jest w pełni klarowne przy uwzględnieniu kwestii, dotyczącej, zdaniem Sądu, błędnego wyliczenia wysokości odpłatności skarżącego za pobyt matki w dps – "Tymczasem w niniejszej sprawie za okres od marca 2016 r. do marca 2019 r. odpłatność dla skarżącego została ustalona w nieprawidłowej wysokości, bowiem nie została ona wyliczona od wartości kosztu pobytu przekraczającej 70% dochodu mieszkańca DPS, ale także od wartości obciążającej mieszkańca domu pomocy społecznej w wysokości nieprzekraczającej 70% jego dochodu, a zatem w tym zakresie nieprawidłowo".

Zauważenia wymaga, że przytoczone fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie są trafne, a tym bardziej jasne, klarowne czy zrozumiałe. Jednakże pomimo dostrzeżonych nieprawidłowości uznać należy, że skoro Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2e u.p.s., tym samym przytoczone w powyższych fragmentach jego uzasadnienia twierdzenia i wskazania dla organu co do dalszego postępowania, jak trafnie podnosi skarga kasacyjna, w przypadku ich wykonania doprowadziłyby do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi wówczas (na dzień wydawania decyzji) przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.