Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w [...] oraz ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na uchwałę nr LIII/1463/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Os. Widok" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.2 oraz w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZPz.3 - w części obejmującej działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; II. w pozostałym zakresie skargi oddala; III. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz skarżących – Firma A z siedzibą w [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. – kwoty po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 18 lutego 2021 r. uchwałę nr LIII/1463/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Os. Widok". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2021 r., poz. 1155.

Skargi na powyższą uchwałę wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: [...] sp. z o.o. spółka jawna z siedzibą w W. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K.

[...] sp. z o.o spółka jawna w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym; 2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.2 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka spółki skarżącej została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, 4) § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, 5) §5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

W związku ze sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o: rozpoznanie skargi na rozprawie, stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości, na których spółka planowała realizację inwestycji budowlanej, tj. działek nr [...] ,[...] obr. [...] (należących do skarżącej spółki) oraz w zakresie działek nr [...] i [...] obr. [...] (przewidzianych pod realizację infrastruktury technicznej i komunikacyjnej związanej z planowaną inwestycją), zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca spółka jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] , [...] obr. [...] o łącznej powierzchni 0.2387 ha. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta numer [...]. Na przedmiotowej nieruchomości Spółka zamierzała zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] . W tym celu spółka (działając poprzednio pod firmą [...] sp. z o.o. oraz [...] spółka z o.o. spółka komandytowa) od ponad 10 lat podejmowała działania zmierzające do uzyskania dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta już czterokrotnie ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak na skutek błędów popełnianych przez pracowników Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wydawane przez organ decyzje były każdorazowo uchylane z powodów proceduralnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Kolejne decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu nie były wydawane, a prowadzone w tym zakresie postępowania zostały zawieszone do czasu uchwalenia planu miejscowego, gdyż nieruchomość należąca do spółki znalazła się w granicach Planu Generalnego dla Lotniska Kraków - Balice, zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury w listopadzie 2018 roku, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku Prawo lotnicze.

Skarżąca podniosła, że w zaskarżonym miejscowym planie nieruchomość spółki składająca się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obr. [...] w uchwalonym planie miejscowym ostatecznie została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.2 - teren zieleni publicznej przeznaczony pod zieleń publiczną o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Podkreśliła, że w pierwotnej wersji projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 13 lipca do 10 sierpnia 2020 roku, nieruchomość ta znalazła się w granicach terenu oznaczonego symbolem MW.16 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Takie przeznaczenie terenu było w pełni zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym powyższe działki ewidencyjne zlokalizowane są w granicach strukturalnej jednostki urbanistycznej oznaczonej numerem 21 (Bronowice Wielkie) w obszarze oznaczonym symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Co istotne, na zgodność takiego przeznaczenie terenu z ustaleniami Studium Prezydent Miasta Krakowa wskazywał przy rozpatrywaniu złożonych w toku procedury planistycznej wniosków o przeznaczenie terenu działek nr [...] i [...] pod zieleń, które to wnioski nie zostały uwzględnione. Uzasadniając brak podstaw do uwzględnia przedmiotowych wniosków Prezydent Miasta Krakowa w zarządzeniu Nr [...] z dnia 28 stycznia 2020 roku o sposobie rozpatrzenia wniosków podkreślił konieczność zapewnienia zgodności przeznaczenia terenu ze Studium, w którym działki znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Skarżąca podkreśliła, że pierwotna wersja planu zawierała wprawdzie wadliwe rozwiązania w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do spółki (w tym m. in. określenie linii zabudowy dla części podziemnych budynku, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co spółka wskazała w ramach zgłoszonych uwag do projektu planu, niemniej zasadnicze przeznaczenie terenu zostało określone zgodnie z ustaleniami Studium. Podkreślono, że od momentu opracowania pierwotnego projektu planu nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wprowadzenie zmian przeznaczenia tego terenu. Tymczasem na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych w ramach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ planistyczny nie tylko nie wyeliminował wad uchwały wskazywanych przez spółkę, ale dokonał całkowitej zmiany przeznaczenia terenu należącego do Spółki, który ostatecznie został przeznaczony w całości pod zieleń urządzoną (teren oznaczony symbolem ZP.2), o czym stanowi § 26 ust. 1 planu. Tym samym w uchwalonym planie miejscowym nieruchomość Spółki została całkowicie wyłączona spod zabudowy, co uniemożliwia Spółce realizację planowanej przez nią inwestycji. Ponadto pod zieleń publiczną (teren ZPz.8) przeznaczono również teren działek nr [...] oraz [...] obr. [...] , na których spółka przewidywała realizację infrastruktury technicznej i komunikacyjnej związanej z planowaną inwestycją (zgodnie z ustanowioną na jej rzecz służebnością). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustalenia uchwalonego planu miejscowego niewątpliwie naruszają interes prawny spółki w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co skarżącą – w jej ocenie - do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę do Sądu.

Dalej skarżąca podniosła, że w jej ocenie, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącej jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie działki należącej do spółki skarżącej. Zauważyła, że nieruchomość należąca do skarżącej spółki została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.2 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem MW.

Wskazała przy tym, że dokładnie takie rozwiązania planistyczne (tj. przeznaczenie pod zieleń publiczną terenów należących do podmiotów prywatnych zlokalizowanych w Studium w graniach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - MW), stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Szpital" (w zakresie terenu ZP.10 - wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 1574/19) oraz uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" (w zakresie przeznaczonych pod zieleń publiczną działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...] jednostka ewidencyjna Nowa Huta oraz działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Nowa Huta - wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 552/20). Stanowisko wyrażone w w/w wyrokach znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 roku, sygn. II SA/Kr 1224/20, którym stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łąki Nowohuckie" w zakresie działki nr 4/8 obr. 48 Nowa Huta, która została przeznaczona w planie miejscowym pod zieleń urządzoną pomimo tego, iż w obowiązującym Studium teren tej nieruchomości był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną MW.

Podkreślono, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Z przepisem tym koresponduje art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W orzecznictwie przyjęto na gruncie przywołanych przepisów, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Kr 632/10, LEX nr 753575).

Skarżąca zwróciła uwagę w tym kontekście na specyfikę studium, które ma być aktem elastycznym, zawierającym jednak nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego, a także na to, że stopień związania organów gminy ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień ten może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W ocenie skarżącej Spółki obowiązujące w dniu uchwalania planu Studium w sposób stosunkowo precyzyjny określało zasady zagospodarowania analizowanego obszaru.

Skarżąca wskazała, że teren należących do spółki działek nr [...] ,[...] obr. [...] jak również działek nr [...] oraz [...] obr. [...] jest w Studium zlokalizowany w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, został w planie przeznaczony pod urządzenie publicznie dostępnego parku, co jest rozwiązaniem ewidentnie sprzecznym z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Tym samym plan miejscowy obarczony jest istotną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego przynajmniej w części odnoszącej się do terenu działek nr [...] ,[...] , a także działek nr [...] oraz [...] obr. [...] .

Następnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP - przekroczenie granic władztwa planistycznego, skarżąca spółka wskazała na całkowicie nieprawidłowe i sprzeczne z podstawowymi wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżącej spółki. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności nieruchomości. Przepis ten nakłada na organ planistyczny obowiązek racjonalnego gospodarowania przestrzenią przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak również interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest przeznaczenie pod zieleń terenów, które mają niewątpliwie charakter inwestycyjny.

Skarżąca podkreśliła, że kwestionowane rozwiązanie planistyczne, skutkujące

drastyczną ingerencją w przysługujące Spółce prawo własności nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia jakiekolwiek ważnego interesu ogólnospołecznego. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Spółki zlokalizowane są bowiem znaczne obszary urządzonych terenów zielonych (zieleń parkowa i osiedlowa), a zatem przeznaczanie pod zieleń terenów należących do podmiotu prywatnego nie jest konieczne z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej. Teren ten nie posiada również istotnej wartości przyrodniczej, co dodatkowo podważa zasadność wyłączenia go spod zabudowy. Ponadto kwestionowane ustalenia planu ignorują okoliczność, że Spółka podejmowała w tej sprawie szereg działań zmierzających do zabudowy nieruchomości, w tym m. in. występowała o ustalenie warunków zabudowy i kilkukrotnie uzyskała decyzję Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia (które następnie z powodu błędów popełnianych przez pracowników Wydziały Architektury i Urbanistyki UMK były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ), występowała o zmianę ustanowionych na rzecz nieruchomości służebności, zlecała opracowanie koncepcji zagospodarowania nieruchomości, itp., oraz ponosiła związane z tym nakłady.

Dalej skarżąca podkreśliła, że władztwa planistycznego przysługującego gminie nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004). Tym samym należy stwierdzić, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Skarżąca spółka wskazała również na treść art. 31 ust 3 Konstytucji RP, który statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli, na co wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 roku (sygn. akt K 4/04; opubl. OTK seria A, rok 2005, Nr 6, poz. 64) oraz wyrok Trybunału z dnia 12 grudnia 2005 roku.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17.

Skarżąca zarzuciła, że organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należącej do Spółki nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżącej spółki i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Spółki. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenie nieruchomości należących do spółki pod zieleń urządzoną przy całkowitym zignorowaniu podejmowanych przez spółkę działań inwestycyjnych oraz wydawanych przez Prezydenta Miasta na przestrzeni ostatnich lat decyzji o warunkach zabudowy przewidujących możliwość realizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Za zupełnie bezpodstawne uznała przeznaczenie pod zieleń terenu działek nr [...] oraz [...] obr. [...] , na których obecnie zlokalizowana jest częściowo urządzona droga dojazdowa do nieruchomości spółki oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców okolicznych budynków. Określone w planie przeznaczenie tych działek w żadnym stopniu nie uwzględnia bowiem aktualnego sposobu zagospodarowania tych działek oraz ich stanu prawnego wynikającego m. in. z ustanowionej na rzecz spółki służebności.

Dodatkowo skarżąca spółka podniosła, że przeznaczenie nieruchomości spółki pod park w praktyce jest równoznaczne z przeznaczaniem nieruchomości stanowiącej własność prywatną na cele o charakterze publicznym, bez wywłaszczenia nieruchomości w odpowiednim trybie. Zauważyła, że nieruchomość spółki została włączona do obszaru ZP.2 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, który to obszar zaliczony został do przestrzeni publicznej w rozumieniu art. § 4 pkt 15 planu miejscowego, zgodnie z którym należy przez to rozumieć powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Zdaniem skarżącej spółki w sprawie można doszukać się niedopuszczalnego naruszenia samej istotny prawa własności, tj. prawa do wyłącznego korzystania przez podmiot uprawniony z rzeczy z wyłączeniem osób trzecich. Uchwalony plan miejscowy skutkuje bowiem tym, że z nieruchomości spółki włączonych do omawianego terenu o charakterze ogólnodostępnym będą mogły korzystać osoby trzecie, a spółka nie będzie mogła się temu sprzeciwić, a z czym wiązać się mogą określone skutki, wykazane w skardze.

W ocenie skarżącej spółki przedstawione powyżej okoliczności powinny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości należącej do spółki oraz w zakresie działek nr [...] oraz [...] obr. [...].

Następnie skarżąca zarzuciła, że organ planistyczny naruszył przepis § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych, która zawiera szereg wad, które niewątpliwie miały wpływ na zawarte w przedmiotowym dokumencie konkluzje. W dokumencie tym błędnie przyjęto, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe stwierdzenie jest w ocenie skarżącej spółki niewątpliwie błędne, skoro już tylko jej będą przysługiwały względem gminy bardzo wysokie roszczenia odszkodowawcze. Ponadto nie sposób przyjąć, że żaden inny właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu położonego na terenie uchwalonego planu miejscowego nie będzie uprawnionych do dochodzenia odpowiednich odszkodowań w trybie wskazanego powyżej przepisu ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie spółki prognoza skutków finansowych powinna zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, na co wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II SA/Wr 817/15. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy, a w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2348/12). W ocenie skarżącej spółki w niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych doprowadziła do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Jest bowiem prawdopodobne, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane, z których wynikałoby jednoznacznie, iż potencjalne koszty jakie wiązać się będą dla gminy będą bardzo wysokie, nie uchwaliliby przedmiotowego planu. Tym samym radni Miasta Krakowa, podejmując uchwałę, nie posiadali rzetelnej wiedzy na temat kosztów, jakie wiążą się z jej wejściem w życie. Uchybienie to mogło mieć zatem bezpośredni wpływ na uchwalenie planu miejscowego.

W swojej skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K. zaskarżyła opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LIII/1463/21 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Os. Widok" w całości, zarzucając jej naruszenie:

- przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez ustalenie przeznaczenia działek ewidencyjnych skarżącej o nr [...] ,[...] ,[...] itd... , sklasyfikowanych w zaskarżonej uchwale pod symbolem ZPz (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce), w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to Studium przedmiotowe tereny sklasyfikowano pod symbolem MW (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) w jednostce pn. "Bronowice Wielkie", dla której w Wytycznych do planów miejscowych (Tom III Studium) zastrzeżono określone kierunki rozwoju w zakresie infrastruktury przestrzennej (m.in. koncentrację zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków kolejowych i metra - s. 123, kształtowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wzdłuż istniejących ulic - s. 124), których nie realizują ustalone w zaskarżonej uchwale funkcja i przeznaczenie działek;

- przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, wskutek przyjęcia dowolnej, sprzecznej z interesem skarżącej oraz nieproporcjonalnie i nadmiernie ograniczającej prawo własności skarżącej (bez należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, a nawet bez sprecyzowania tego ostatniego interesu) klasyfikacji działek, skutkującej i ewentualnie usługowego, a to ze względu na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe członków spółdzielni, o których informowała;

- naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako: "rozporządzenie ws. wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uregulowania w planie miejscowym dla terenów sklasyfikowanych pod odpowiednimi symbolami ZPz (ZPz.1, ZPz.3, ZPz.7, ZPz.8) linii zabudowy, gabarytu obiektów i geometrii dachów, w sytuacji gdy na terenach tych zezwolono na lokalizację obiektów budowlanych (§ 27 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a-d, § 28 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a-b) w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej jako: "Prawo budowlane");

- naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia ws. wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uregulowania w planie miejscowym dla terenów sklasyfikowanych pod odpowiednimi symbolami ZP (ZP.1, ZP.2) linii zabudowy, gabarytu obiektów i geometrii dachów, a w odniesieniu do terenu ZP.2 dodatkowo również wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, w sytuacji gdy na terenach tych zezwolono na lokalizację obiektów budowlanych (§ 25 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a-d, § 26 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 lit. a-c) w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku podstaw

do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek o nr [...] ,[...] [...] itd.. [...] ) oraz odpowiadających tym działkom części graficznej planu, a także w odniesieniu do wszystkich zawartych w planie ustaleń dotyczących terenów sklasyfikowanych pod symbolami ZPz.1, ZP.3, ZPz.7, ZPz.8 oraz ZP.1 i ZP.2; a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Nadto, Spółdzielnia wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi - na okoliczność ich treści i inne okoliczności tam przywołane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713; dalej jako: "u.s.g.") legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy". W tym kontekście skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w projektowanym obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Spółdzielnia podała, że nieruchomości te tworzą: działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] (KW [..] ) o pow. 0,2864 ha; co potwierdzają dane zawarte w odpisie zupełnym księgi wieczystej; część z działek objętych ww. księgą została nabyta na własność przez Spółdzielnię jeszcze w 1998 r. (dz. [...] ,[...] ,[...] ) a część w roku 2014 r. (dz. [...] i dz.[...] przyłączone z KW [...] oraz dz.[...] przyłączona z KW [...] ); działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0178 ha; co potwierdzają dane zawarte w odpisie zupełnym księgi wieczystej; Spółdzielnia nabyła prawo własności ww. działki jeszcze przed 2000 r.; działka ewidencyjna nr [...] ([...] 0,0266 ha; co potwierdzają dane zawarte w odpisie zupełnym księgi wieczystej; Spółdzielnia nabyła prawo własności ww. działki jeszcze przed 2000 r.; działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] ( [...] ) o pow. 0,0266 ha; co potwierdzają dane zawarte w odpisie zupełnym księgi wieczystej; Spółdzielnia nabyła prawo własności ww. działki jeszcze przed 2000 r.

Skarżąca podniosła, że wszystkie ww. działki, zajmujące łącznie 0,3574 ha, zostały sklasyfikowane w planie pod symbolem ZPz (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce). W następstwie takiego rozwiązania planistycznego, którego prawidłowość jest stanowczo kwestionowana przez Skarżącą i jej członków, bezzasadnie zmniejszono całkowitą wielkość dostępnej dla Skarżącej powierzchni, którą Skarżąca mogłaby wykorzystać na potrzeby budownictwa mieszkaniowego oraz infrastruktury towarzyszącej (np. parkingi). Skarżąca podkreśla, że jest spółdzielnią mieszkaniową, a jej celem, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1465; dalej jako: "u.s.m."), jest zaspokajanie potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Cel ten znajduje swoje odzwierciedlenie w regulującym istnienie oraz organizację Skarżącej § 5 ust. 1 statutu (w brzmieniu z dnia 4 września 2018 r.), którego treść stanowi niemal wierne powtórzenie wyżej wymienionego przepisu ustawowego. Dla realizacji powyższego celu. Skarżąca nabywała w przeszłości bądź to prawo użytkowania wieczystego, bądź to prawo własności różnorakich nieruchomości zlokalizowanych w obrębie granic administracyjnych miasta Krakowa. W opozycji do podstawowych celów spółdzielni oraz projektowanego wykorzystania działek stoi obecnie przeznaczenie i funkcje z tym przeznaczeniem związane określone w skarżonym planie miejscowym.

Skarżąca zaakcentowała, że realizując swoje cele mieszkaniowe w przeszłości nabyła inne jeszcze tereny zlokalizowane przy ul. [...] . Na terenach tych skarżąca zamierzała realizować trzyetapową inwestycję budowlaną (w podziale na etap I, etap II i etap III) - z czego dotychczas zrealizowano dwa etapy. Etap trzeci, w sposób dalszy rozwijający istniejącą zabudowę, miał być realizowany właśnie na przedmiotowych działkach i miał stanowić niejako naturalne przedłużenie (kontynuację) zabudowy już istniejącej.

Mając na uwadze fakt, że treść zaskarżonej uchwały przesądza o sposobie wykorzystania nieruchomości będących własnością skarżącej, w jej ocenie bez wątpliwości posiada ona interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes ten, wywodzony z przysługującego skarżącej prawa własności oraz z celów statutowych i ustawowych właściwych spółdzielni mieszkaniowej. skarżąca wykazała dokumentami załączonymi do skargi. Ze względu na swoją formę organizacyjno-prawną Skarżąca dodaje, że jej interes jednoznacznie potwierdza również treść art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. u.s.m. stanowiący, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie. Skarżąca jako spółdzielnia mieszkaniowa, sprawująca zarząd nad mieniem spółdzielczym, ma więc samodzielną legitymację do popierania skargi.

Przedstawiając tok czynności podejmowanych przed uchwaleniem skarżonego miejscowego planu skarżąca spółdzielnia podała, że podczas konsultacji społecznych, przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2020 r., przedstawiciele skarżącej zwrócili uwagę, że pierwotną intencją Wydziału Architektury i Urbanistyki było, aby przy ruchliwej ulicy Balickiej (wzdłuż której zlokalizowane są przedmiotowe działki), powstała wielkomiejska pierzeja, idea ta jest wciąż widoczna w Prognozie Oddziaływania na Środowisko sporządzonej w ramach procedury planistycznej. Jednocześnie zwrócono uwagę, że również w uprzednio obowiązującym, historycznym już, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącej sklasyfikowano w obszarze mieszkaniowo - usługowym (tak: plan miejscowy z 1994 r.). Skarżąca zauważyła również, że w toku prac planistycznych dwukrotnie składała uwagi do projektu planu (tj. pismem z dnia 20 sierpnia oraz z dnia 29 października 2020 r.) wnosząc m.in. o odpowiednią reklasyfikację swoich działek na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Informowała również organy planistyczne, że projektowane rozwiązania spotykają się z mocnym sprzeciwem jej członków, którzy nie wyrażają na nie zgody, dostrzegając silne zagrożenie dla interesów swoich jak i skarżącej (m.in. ryzyko związane z brakiem możliwości realizacji przez Skarżącą celów statutowych i towarzyszące termu ryzyku nieuzasadnione zwiększenie wartości niezagospodarowanych lub jedynie częściowo zagospodarowanych terenów sąsiednich, które zaprojektowano jako mieszkalne/usługowe). Wyrazem tego sprzeciwu są liczne, zgłoszone odrębnie i bezpośrednio przez samych członków spółdzielni, uwagi do planu.

Skarżąca spółdzielnia zwróciła uwagę na fakt, że projektowane rozwiązania będą naruszać podstawowe zasady konstytucyjne, jakimi są ochrona prawa własności oraz równość wobec prawa. Skarżąca wskazała, że klasyfikacja należących do niej działek jako terenów zieleni urządzonej spowoduje, że wartość działek z szacunkowych kilku/kilkunastu milionów złotych, stanie się praktycznie zerowa na rynku nieruchomości, a jednocześnie działki w całości staną się nieprzydatne dla realizacji celów (mieszkaniowych), na potrzeby których zostały nabyte przez skarżącą, działającą w zaufaniu do obowiązujących w dacie ich nabycia aktów planistycznych. Skarżąca podkreśliła, że straci możliwość gospodarczego i ekonomicznie uzasadnionego z punktu widzenia jej ustawowych i statutowych celów zagospodarowania działek, a jednocześnie zostanie pozbawiona możliwości uzyskania na rynku nieruchomości potencjalnego i godziwego zysku (wpływ środków finansowych) ze sprzedaży działek, który mógłby zasilić fundusze remontowe budynków pozostających w zarządzie skarżącej. Konsekwentnie, uchwalenie planu w proponowanym kształcie Skarżąca wiązała z powstaniem po jej stornie istotnej szkody majątkowej, wyrażającej się całkowitym zmniejszeniem wartości działek. Możliwość wykorzystania działek przez Skarżącą do celów budowlanych lub chociażby ewentualnej sprzedaży działek za cenę godziwą miała i nadam ma tym większe znaczenie, że skarżąca oczekuje na rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjnych sprawy tzw. członków oczekujących w kontekście ciążącego na spółdzielniach mieszkaniowych obowiązku przydziału mieszkań owym członkom oczekującym, w tym osobom z zawinkulowanym wkładem mieszkaniowym na wydawanych w przeszłości książeczkach mieszkaniowych.

Odnosząc się do naruszenia zasady równości Skarżąca wskazała, że sąsiadujące z jej działkami tereny otrzymały całkowicie odmienne funkcje i przeznaczenie, dopuszczające zabudowę mieszkaniową i usługową do wysokości odpowiednio 20 i 30 m (np. dz. [...] –[...] ). Na etapie prac planistycznych, w toku prowadzonych dyskusji publicznych nad planem, w żaden sposób nie wyjaśniono jednak przyczyn odmiennego potraktowania terenów Spółdzielni oraz zróżnicowania jej sytuacji. Przedmiotowe działki skarżącej (podobnie jak tereny sąsiadujące sklasyfikowane pod symbolami MW/U, MW) znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie głównej arterii komunikacyjnej Krakowa, zaś w Studium zaprojektowano je jako tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego (MW) - co tym bardziej przemawia za stwierdzeniem, że odmienna klasyfikacja działek skarżącej jako terenów zieleni urządzonej (w sytuacji gdy tereny sąsiadujące włączono do zabudowy mieszkaniowej/usługowej) wymagała należytego i wyczerpującego uzasadnienia. W ocenie skarżącej, uzasadnienia takiego z powołaniem choćby na określone czynniki środowiskowe lub ekonomiczne, zarówno w zakresie odmiennego potraktowania skarżącej jak i w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej, jednakże zabrakło.

Uzasadniając naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności w stopniu nieproporcjonalnym i bez obiektywnego uzasadnienia skarżąca spółdzielnia podniosła, że całkowicie niezrozumiałym i nieakceptowalnym pozostaje to, dlaczego skarżąca wspólnie z ogółem przynależnych do niej członków (ponad 4300) ma ponosić koszty realizacji celu publicznego, bo w istocie taki "ukryty" cel realizuje zaprojektowane przeznaczenie działek, które - co nie jest przypadkiem - zostały umiejscowione w przestrzeni bezpośrednio przyległej do parku (choć same nie zostały zaklasyfikowane jako park). Naturalnym jest, że z samego parku jak i przyległych a należących do Spółdzielni terenów zieleni korzystać będzie ogół społeczności, te ostatnie tereny traktując wręcz jako naturalne przedłużenie parku. Nie wiadomo również jaki interes miałaby Skarżąca jako spółdzielnia mieszkaniowa w organizowaniu na swoich terenach obiektów sportowych i rekreacyjnych, które - co oczywiste - służyłyby w głównej mierze interesowi publicznemu, a nie interesowi jej członków. Dla uzupełnienia argumentacji skarżąca przywołała również argumentację podniesioną w uwagach do planu.

Odnosząc się do kwestii przekroczenia władztwa administracyjnego i nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności Skarżącej z jednoczesnym uchybieniem zasady równości, Skarżąca podkreśla, że organ planistyczny nie wyjaśnił jakim celom miałoby służyć zaprojektowanie rozwiązania (na co Skarżąca zwróciła powyżej uwagę w kontekście dowolności) oraz nie uzasadnił, że podjęte środki są proporcjonalne w stosunku do takich celów (przykładowo: cele estetyczne i izolacyjne, jeżeli takie w ogóle przyświecały organowi, wystarczyłoby zrealizować poprzez wyznaczenie w ramach terenów inwestycyjnych/mieszkaniowych strefy zieleni osiedlowej z nakazem ochrony zieleni).

Finalnie skarżąca wywiodła, że organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi mieszkańców, głównie sąsiednich nieruchomości. W ten sposób, organ bezdyskusyjnie naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności Skarżącej, a tym samym również zasady sporządzania planu miejscowego. W ocenie skarżącej, rozwiązania projektowe mogły zostać wdrożone dla innego partykularnego interesu niemającego nawet związku z interesem publicznym (tj. celem wzrostu wartości nieruchomości znajdujących się w projektowanym obszarze, a należących do podmiotów deweloperskich). Zdaniem skarżącej, organy planistyczne naruszyły przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażający zasadę równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Za naruszenie przepisów art. 2 i art. 32 Konstytucji RP należy uznać różnicowanie sytuacji Spółdzielni i właścicieli opisanych powyżej nieruchomości, znajdujących się de facto w analogicznej sytuacji faktycznej, a potraktowanych odmiennie. Brak jest uzasadnienia, aby Skarżącą jako spółdzielnię ograniczać w jej prawach, w tym w wynikających z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu dalszych zarzutów skarżąca spółdzielnia wywiodła, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia ws. wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Tymczasem ani rysunek planu, stanowiący Załącznik nr 1 do uchwały, ani część tekstowa uchwały nie spełniają powyższego wymogu, z uwagi na całkowity brak określenia linii zabudowy, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZPz.1-ZPz.7 oraz ZPz.8.

W tym kontekście podniesiono, że w § 27 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w § 28 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały sformułowano ustalenia w odniesieniu do intensywności i wysokości zabudowy w brzmieniu; "(...) ustala się (...) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 -0,1 (...) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m;" jednocześnie dopuszczając na poszczególnych terenach oznaczonych takimi symbolami określoną zabudowę. W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami ZPz.1, ZPz.3 i ZPz.7, dopuszczono lokalizację: terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji (w szczególności takich jak: boiska, skateparki), ogródków jordanowskich, placów zabaw oraz obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: sanitariaty. Z kolei w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem ZPz.8, dopuszczono lokalizację terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji (w szczególności takich jak: boiska, skateparki) oraz placów zabaw.

Na tle przedstawionej w skardze wykładni pojęcia obiekt sportowy i obiekt budowlany skarżąca wywiodła, że na terenach zieleni urządzonej (ZPz.1, ZPz.3, ZPz.7 i ZPz.8) możliwe będzie posadowienie obiektów budowlanych (budynków i budowli) związanych z rekreacją sportową. Konsekwentnie, skoro na terenach takich będzie mogła powstać nowa zabudowa to dla terenów tych należało bezwzględnie określić linię zabudowy, a także gabaryty obiektów oraz geometrię dachów. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez wskazanie linii zabudowy, gabarytów obiektów oraz geometrii dachów, to brak tych elementów w treści planu stanowi o niezrealizowaniu przez organ planistyczny norm wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia ws. wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Wskazano przy tym, że przez obligatoryjność, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., rozumieć należy wymóg zamieszczenia w planie elementów wymienionych w tym przepisie wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z Istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt 11 OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt 11 OSK 1343/12). Co za tym idzie, Rada Miasta Krakowa mogłaby odstąpić od określenia linii zabudowy, gabarytów obiektów i geometrii dachów wyłącznie, gdyby ustalenia planu dla danej jednostki terenowej nie przewidywały możliwości posadowienia nowej zabudowy, bądź rozbudowy zabudowy już istniejącej. Tymczasem, z ustaleń części tekstowej wynika możliwość realizacji nowej zabudowy. Brak obligatoryjnych planu elementów kształtujących zabudowę I zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Brak ten uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i tym samym przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego. Tożsame uwagi zostały odniesione do terenów ZP (ZP.1 i ZP.2).

Finalnie skarżąca spółdzielnia zaakcentowała, że jej stanowisko jest podzielane przez szereg członków spółdzielni, a sprawa uchwalenia zaskarżonej uchwały wywołała istotny sprzeciw mieszkańców jej zasobów. Skarżąca, składając niniejszą skargę, w sposób pośredni broni zatem interesu licznej grupy jej członków, nie godzących się na urządzanie terenów de facto z przeznaczeniem na cele publiczne i zwiększających atrakcyjność sąsiednich działek i inwestycji realizowanych przez prywatnych deweloperów kosztem interesów, możliwości rozwoju i majątku skarżącej spółdzielni.

W odpowiedziach na obie skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie.

W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. Sp.j. Prezydent Miasta przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały, a następnie odniósł się do legitymacji skarżącej, podnosząc w zakresie kwestionowania przez stronę skarżącą ustalonego w planie przeznaczenia działek nr [...] oraz [...] obręb [...] zarzut braku wykazania interesu prawnego. Prezydent podkreślił, że właściciele działek nr [...] oraz [...] aktywnie uczestniczyli w procedurze sporządzania skarżonego planu poprzez składanie wniosków i uwag, nie kwestionując natomiast przeznaczenia ww. działek.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych przez skarżącą spółkę co do § 26 miejscowego planu Prezydent wskazał, że wyznaczone w skarżonym planie zagospodarowanie pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publiczny park miejski, jest zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium dla terenów MW.

W ocenie organu zapisy skarżonego planu w zakresie nieruchomości spółki są zgodne z wyznaczonymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] o treści jak poniżej:

- "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiedla Widok do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji(...)", a nie do rozbudowy o budynek mieszkalny wielorodzinny, stanowiący budynek wysoki w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych,

- ,,układy urbanistyczne (..) osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Widok do zachowania"

- "Istniejąca zieleń urządzona towarzysząca dawnemu ciekowi tzw. Młynówki Królewskiej do utrzymania i utrwalenia jako skwery i zieleńce ogólnodostępne i ogrody przydomowe".

Organ podniósł, że na ostateczne ustalenie kategorii przeznaczenia terenu miały także wpływ podejmowane czynności w toku procedury planistycznej. Wprawdzie, na etapie rozpatrzenia wniosków do planu, stanowiące własność spółki działki znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednak na skutek rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, zostały one przeznaczone pod zieleń urządzoną.

Organ podkreślił, że Osiedle Widok zostało zaprojektowane jako spójne założenie urbanistyczno-architektoniczne, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki oraz formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie ulic, tworzące całość kompozycyjną i funkcjonalną. Jedną z idei tworzenia osiedla była idea rozcięcia osiedla na część zachodnią i wschodnią klinem zieleni rekreacyjnej w kształcie zbliżonym do trójkąta z wierzchołkiem od strony ulicy Balickiej, przez który poprowadzony został ciąg pieszo-rowerowy. Utworzenie na działkach nr [...] i [...] obręb [..] publicznego parku, a na działkach nr [...] [...] terenu zieleni urządzonej stanowi domknięcie tego charakterystycznego układu. Biorąc zatem pod uwagę istniejące uwarunkowania, organ planistyczny, w toku przeprowadzonej procedury, za priorytetową uznał konieczność zachowania pierwotnych założeń dotyczących kompozycji osiedla [...] i jego dotychczasowego charakteru.

Organ wskazał dalej, że biorąc pod uwagę wskazania dokumentu Studium, po przeanalizowaniu uwarunkowań urbanistycznych, prawnych, społecznych i ekonomicznych ustalono przeznaczenie działek nr [...] ,[...] obręb [...] pod Teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczony na rysunku projektu planu symbolem ZP.2, natomiast działek nr [...] i [...] obręb [...] pod Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZPz.8 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce. Podniesiono też, że ustalenia planistyczne są także zgodne z aktualnym stanem zagospodarowania terenu, który jest porośnięty roślinnością. Wyznaczenie zatem na przedmiotowej nieruchomości terenu zieleni uwzględnia stan istniejący oraz umożliwia realizację celu planu tj. ochronę terenów istniejących osiedli mieszkaniowych przed dogęszczaniem zabudowy.

Organ zakwestionował również twierdzenia Skarżącej, zgodnie z którymi gmina nie może w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustalać przeznaczenia gruntów pod zieleń urządzoną w sytuacji, gdy grunty te stanowią własność prywatną. Powyższa konstatacja jest sprzeczna z art. 3 i 4 oraz 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznającym gminie tzw. ,,władztwo planistyczne" w ustaleniu przeznaczenia terenów oraz sposobu wykonywania prawa własności. Wskazano, że przywołane przez Skarżącą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt. II SA/Kr 1574/19, z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 552/20, jak i z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt. II SA/Kr 1224/20 zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem nie mają waloru prawomocności. Zaznaczono, że linia orzecznicza zawężająca władztwo planistyczne gminy do gruntów prywatnych jest sprzeczna z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których przewidziano możliwość wykupu/wywłaszczenia gruntów przeznaczonych na cele publiczne określone w art. 6 tej ustawy.

Następnie Prezydent zauważył, że działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] znajdują się w obszarze objętym Planem Generalnym Lotniska Kraków - Balice na lata 2016-2036, który został zatwierdzony w dniu 26 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 z poźn. zm.) dla terenów objętych planem generalnym, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe. W dniu 8 maja 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XV/304/19 w sprawie przystąpienia sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego ,,Os. Widok", którego granice obejmują działki Skarżącej znajdujące się w obszarze Planu Generalnego Lotniska Kraków - Balice na lata 2016 -2036. Na podstawie art. 55 ust. 9 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1970 z poźn.zm.) "dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych." Z kolei na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". W ocenie organu skarżąca spółka nie mogła zatem uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, że zamierzenie budowlane dotyczy obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska. Dodatkowo wskazano, że skarżąca nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż załączone do skargi decyzje o warunkach zabudowy z lat 2012-2015 zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nawet jednak, gdyby nieruchomość Skarżącej nie znajdowała się w obszarze objętym ustaleniami planu generalnego dla lotniska, a ponadto udało by się jej uzyskać decyzję o warunkach zabudowy przed przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego (co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż decyzje o warunkach zabudowy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego), przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia w projekcie planu miejscowego parametrowa wynikających z uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Za bezzasadne uznał organ zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Przepisy nie nakładają na organ sporządzający plan miejscowy obowiązku wskazywania na rysunku planu przebiegu sieci infrastruktury technicznej.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, pełni funkcję analizy ekonomicznej, sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Kwestie związane ze sporządzeniem prognozy skutków finansowych oraz nieoszacowaniem wszystkich możliwych kosztów sporządzania planu, były już przedmiotem analizy sądowoadministracyjnej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt. II SA/KR 785/19). Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące (..) skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych". Przepis ten podaje zamknięty katalog opracowań i ekspertyz, niestanowiących operatu szacunkowego, które może sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Nie jest to więc zakres jego podstawowych czynności zawodowych, ale zakres usług eksperckich i doradczych. Rzeczoznawca majątkowy może je wykonywać, ale nie przysługuje mu do ich wykonywania prawo wyłączności jak w przypadku operatu szacunkowego. Prognoza skutków finansowych uchwalania przedmiotowego planu miejscowego mogła zostać zatem sporządzona przez osoby, które nie posiadają uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Stanowisko takie jest prezentowane również w orzecznictwie. Na poparcie stanowiska przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2017 r., sygn. akt. II SA/Kr 1039/17.

Organ wyjaśnił również, że określona w § 4 ust. 1 pkt 16 uchwały definicja wysokości zabudowy obiektu budowlanego a uregulowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy uznać za pozbawiony podstaw, sposób mierzenia wysokości budynku stanowią dwa różne parametry, które wzajemnie nie wykluczają się, lecz mają na celu usystematyzowanie zabudowy i jej uporządkowanie. Parametr wysokości zabudowy dotyczy wszystkich obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (w tym budynków). W przypadku budynków, parametr ten obejmuje wysokość budynku wraz z wszystkimi urządzeniami budowlanymi, które na tym budynku zostaną zamontowane. Natomiast sposób obliczania wysokości budynku w oparciu o przepisy warunków technicznych dotyczy wyłącznie wysokości samego budynku do jego stropu (albo stropodachu), bez urządzeń budowlanych zamontowanych ponad tym stropem (stropodachem). Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt. II SA/KR 1285/19.

Co do określenia ilości miejsc parkingowych w skarżonym planie organ wyjaśnił, że nastąpiło to zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z uwzględnieniem polityki parkingowej Miasta Krakowa, przyjętej uchwałą Rady Miasta Krakowa NR LI 11/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa. Zaznaczono, że w zakresie zapisów uchwały dotyczących zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] Prezydent Miasta Krakowa, odnosząc się do kwestii legitymacji skarżącej, organ wskazał, że:

- działka nr [...] znajduje się w terenie dróg wewnętrznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW.1;

- działki nr [...] ,[...] ,[...] - znajdują się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPz.3, a także w terenie drogi wewnętrznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW.1 (południowe fragmentach działek) oraz w terenie drogi publicznej klasy zbiorczej z wydzielonym torowiskiem tramwajowym, oznaczonym symbolem KDZT.1 (północne fragmenty działek),

• działki nr [...] ,[...] - znajdują się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPz.3 oraz w terenie drogi publicznej klasy zbiorczej z wydzielonym torowiskiem tramwajowym, oznaczonym symbolem KDZT.1,

• działki nr [..] ,[...] - znajdują się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczonym na rysunku plany symbolem ZPz.3, a także w terenie drogi wewnętrznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW.1 (południowe fragmenty działek),

- działka nr [...] - znajduje się w przeważającej części w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczonym na rysunku plany symbolem ZPz.3 oraz w terenie drogi wewnętrznej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW.1 (południowo wschodnim fragment działki).

Organ wskazał, że teren o symbolu ZPz.3 (teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce) zgodnie z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr 0X11/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.), znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW.

Odnosząc się zarzutów skarżącej spółdzielni organ zaznaczył, że wyznaczony w skarżonym planie kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publiczny park miejski, jest zgodny z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie Studium dla terenów MW. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółdzielni w tym zakresie podniósł, że wskazany piktogramem przystanek metra oraz linie i przystanki szybkiej kolei aglomeracyjnej znajduje się po północnej stronie ul. [...], natomiast działki skarżącej znajdują się po południowej stronie ul. [...], a zatem zarzut niezgodności z wytycznymi Studium jest bezprzedmiotowy. Wskazano też, że przyjęte ustalenia planistyczne stanowią odzwierciedlenie stanu istniejącego, gdyż należący do Skarżącej teren jest w przeważającej części niezabudowany i porośnięty roślinnością. Wyznaczenie na nieruchomościach terenu zieleni urządzonej umożliwia zrealizowanie celu planu tj. ochronę terenów istniejących osiedli mieszkaniowych przed dogęszczaniem zabudowy. Osiedle Widok zostało zaprojektowane jako spójne założenie urbanistyczno-architektoniczne, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki oraz formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie ulic, tworzące całość kompozycyjną i funkcjonalną. Jedną z idei tworzenia osiedla była idea rozcięcia osiedla na część zachodnią i wschodnią klinem zieleni rekreacyjnej w kształcie zbliżonym do trójkąta z wierzchołkiem od strony ulicy [...], przez który poprowadzony został ciąg pieszo-rowerowy. Utworzenie na działkach nr [...] ,[...] [...] itd... obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] terenu zieleni urządzonej stanowi domknięcie tego

charakterystycznego układu. Biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania, organ planistyczny, w toku przeprowadzonej procedury, uznał za priorytetową konieczność zachowania pierwotnych założeń dotyczących kompozycji osiedla Widok i jego dotychczasowego charakteru.

Co do zarzutu braku wyznaczenia linii zabudowy w zakresie terenu ZPz.1, ZPz.7, ZPz.8, ZP.1 i ZP.2 oraz części terenu ZPz.3 (poza działkami stanowiącymi własność skarżącej spółdzielni) Prezydent wskazał, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego. Zatem zarzut braku wyznaczenia linii zabudowy, gabarytów obiektów oraz geometrii dachów w Terenach ZPz.1-ZPz.8, ZP.1 - ZP.2 należy uznać, w jego ocenie, za nieuzasadniony. Prezydent dodał, że o przeznaczenie terenu oznaczonego w planie jako tereny zieleni urządzonej o symbolu ZPz.8 występowała Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (właściciel nieruchomości będących w terenie ZPz.8), która w toku pierwszego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu złożyła w dniu 21 sierpnia 2020 r. uwagę do projektu planu miejscowego, zawierającą m.in. postulaty o ,,zmianę przeznaczenia terenu MW.16 z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na teren zieleni urządzonej z zapisami jak w terenie ZPz.3". Na etapie ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosiła także o utrzymanie w

ostatecznej wersji planu przeznaczenia terenu o symbolu ZP.2 pod publiczny park miejski.

Dalej organ podniósł, że w zakresie możliwości lokalizacji budynków w Terenie ZPz.3 zgodnie z ustaleniami planu dopuszczono możliwość realizacji jedynie obiektów typu sanitariaty, które ze względu na swoją funkcję mogą być w różny sposób realizowane tj. jako budynki, ale też jako przenośnie obiekty tymczasowe oraz obiektów urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem biorąc pod uwagę ustalony planem minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego oraz maksymalną wysokość zabudowy a także określony wskaźnik intensywności zabudowy w Terenie ZPz.3 został określony gabaryt obiektów, natomiast w zakresie geometrii dachów, biorąc pod uwagę wymagania techniczne dla tego typu obiektów, odstąpiono od wskazywania konkretnego rodzaju dachu, co tym samym oznacza, że w tym zakresie można stosować dowolną geometrię dachu. Organ wyjaśnił również, że w Terenie ZPz.3, z uwagi na charakter tego terenu, jego specyfikę oraz charakter dopuszczonych obiektów, tj. sanitariaty oraz stacje trafo, linia zabudowy nie została wyznaczona, co jest zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosownym rozporządzeniem wykonawczym do ww. ustawy. Oznacza to, że ww. obiekty można lokalizować w tym terenie, w ramach linii rozgraniczających. Strona skarżąca błędnie interpretuje ustalenia planu, jakoby w terenach ZPz i ZP była możliwa realizacja obiektów budowalnych tj. budynków związanych z rekreacją sportową. Organ wskazał przy tym, że w terenach ZPz i ZP, w których określono wskaźnik intensywności zabudowy dopuszczono możliwość realizacji budynków jako sanitariatów oraz budynków infrastruktury technicznej - stacji trafo. Oznacza to, że np. w Terenie ZPz.8 został określony wskaźnik intensywności zabudowy, który będzie miał zastosowanie dla budynków infrastruktury technicznej, które zgodnie z § 17 skarżonego planu zostały dopuszczone w tym terenie.

Wskazano dalej, że działki objęte skargą były przedmiotem prowadzonego w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. postępowania z wniosku innego podmiotu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w wyniku którego została w dniu 7 września 2017 r. wydana decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo - usługowymi i garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr: [...] ,[...] ,[...] itd.. Obr. [...] , budowa infrastruktury technicznej na działkach nr: [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K ’'. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] podkreślając, że nie wyraża zgody na ustalanie warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] ,[...] ,[...] itd.. stanowiących własność Spółdzielni i właścicieli 76 lokali wyodrębnionych, a inwestor nie posiada do tych działek tytułu prawnego. Ostatecznie decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzją organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II A, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w mocy. W toku dalszego postępowania administracyjnego inwestor, jak również strona skarżąca nie występowała do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Zwrócono również uwagę na skutki zatwierdzenia Planu Generalnego Lotniska Kraków - Balice na lata 2016 – 2036, o których mowa w art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. Prezydent podkreślił, że skarżąca spółdzielnia w okresie przed wejściem w życie planu miejscowego nie tylko nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości objętych skargą, a nawet sprzeciwiała się planom zabudowy stanowiących jej zasób nieruchomości. Zauważono też, że objęte skargą działki Spółdzielni Mieszkaniowej im [...] stanowią teren zieleni rekreacyjnej dla mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. , który stanowi zasób mieszkaniowy Spółdzielni i znajduje się, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zmian.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 1842), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Postanowieniem z 13 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] (do sygn. akt [...] ) ze sprawą ze skargi [...] sp. z o.o. sp.j. i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 571/21.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy odnosić zatem do zawartości aktu planistycznego obejmującego część tekstową i graficzną, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności należało zweryfikować, czy obie skarżące legitymowane były do wniesienia skarg na przedmiotową uchwałę.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu skarżąca [...] sp. z o.o. spółka jawna z siedzibą w W. wykazała legitymację do wniesienia skargi w zakresie, w jakim podnosiła naruszenie interesu prawnego co do działek oznaczonych numerami [...] ,[...] ob.[...] Z przedłożonego wydruków z księgi wieczystej dla tych nieruchomości wynika, że skarżąca jest ich właścicielką. Ponadto, działki te znajdują się w obszarze Zp.2, co do którego § 26 miejscowego planu przewiduje przeznaczenie podstawowe pod publicznie dostępny park, wyłączając w zasadzie możliwość ich zabudowy. Zdaniem Sądu skarżąca spółka nie wykazała natomiast naruszenia interesu prawnego co do działek nr [...] oraz [...] , których nie jest właścicielką. Jak natomiast wynika z przedłożonych wydruków ksiąg wieczystych, na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] ustanowiono służebność drogi koniecznej do działek nr [...] i [...] na rzecz każdoczesnego właściciela tych działek. Wskazać należy w tym kontekście, że interes prawny i uprawnienie, o których stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzone z norm prawa materialnego, powinny mieć charakter aktualny, realny i osobisty (własny), a tym samym dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu (por. A. Matan, komentarz do art. 101, w: B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2021). W przypadku ograniczonego prawa rzeczowego interes prawny (uprawnienie) wywodzone być musi z prawa innego podmiotu – właściciela nieruchomości obciążonej służebnością.

W ocenie Sądu, również skarżąca spółdzielnia wykazała naruszenie interesu prawnego w odniesieniu do działek o numerach [...] ,[...] ,[...]itd.. obr. [...] . Działki te zlokalizowane są w zasadniczej części w terenie ZPz.3 - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, w części zaś znajdują się na obszarach KDW.1 (drogi wewnętrzne), KDZT.1 (drogi publiczne). Z przedłożonych wydruków z księgi wieczystej wynika, że spółdzielnia jest właścicielem tych działek.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd przeanalizował tok formalnoprawny przygotowania uchwały, który zainicjowała uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XV/304/19 z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Os. Widok". W dniu 17 maja 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu. Zarządzeniem nr 215/2020 Prezydent rozpatrzył zgłoszone do planu wnioski. Następnie przekazano projekt planu do opiniowania i uzgodnień (3 lutego 2020 r. i ponownie 20 maja 2020 r.). Następnie Prezydent Miasta ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (3 lipca 2020 r.), co miało miejsce w dniach od 13 lipca do 10 sierpnia 2020 r. W dniu 16 lipca 2020 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu. Zarządzeniem nr 2250/2020 z dnia 14 września 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wniesione uwagi do wyłożonego projektu planu. W dniu 17 września 2020 r. przekazano projekt do ponownego opiniowania i uzgodnień. Dalej, w dniu 9 października 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, co miało miejsce od 19 października do 17 listopada 2020 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się 22 października 2020 r. Zarządzeniem nr 3250/2020 z dnia 9 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi złożone do ponownie wyłożonej części projektu planu. Następnie zarządzeniami nr 3377/20 i 3378/2020 z 21 grudnia 2020 r. przekazał Radzie Miasta Krakowa – odpowiednio – projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. W dniu 18 lutego 2021 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LIII/1463/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Os. Widok. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lutego 2021 r., poz. 1155.

Analiza powyższych czynności i przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej pozwoliła na wywiedzenie stanowiska, zgodnie z którym przy sporządzaniu uchwały nie doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania uchwały, jak też nie doszło do naruszenia właściwości organów.

Kluczowe zarzuty podniesione w skargach dotyczyły kwestii zgodności ustaleń miejscowego planu obszaru "Os. Widok" ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, jak również sposobu skorzystania w tym przypadku przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Zgodnie z ustaleniami Studium obowiązującymi w dacie uchwalenia skarżonego planu, tj. Studium w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r., wymienione powyżej działki obu skarżących znajdowały się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o funkcji podstawowej: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona) oraz funkcji dopuszczalnej: Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Skarżąca spółka zakwestionowała zgodność ze Studium ustaleń dotyczących obszaru ZP.2, o przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, zgodnie z § 26 ust. 1 miejscowego planu. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w § 26 ust. 2 w tym terenie ustalono:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%;

2) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m;

3) dopuszczenie lokalizacji:

a) terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki,

b) ogródków jordanowskich,

c) placów zabaw.

Natomiast w odniesieniu do skarżącej spółdzielni należało zbadać zgodność ze Studium ustaleń miejscowego planu w zakresie przeznaczenia działek pod Tereny

zieleni urządzonej oznaczone symbolami ZPz.1 – ZPz.7, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania tych terenów w § 27 ust. 2 miejscowego planu ustalono:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego:

a) w Terenach ZPz.1: 90%,

b) w Terenach ZPz.2 - ZPz.7: 80%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 – 0,1;

3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m;

4) w Terenie ZPz.1, ZPz.3 i ZPz.7, dopuszczenie lokalizacji:

a) terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki,

b) ogródków jordanowskich,

c) placów zabaw,

d) obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: sanitariaty.

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podzielił stanowiska skarżących, uznając, że zarówno przeznaczenie terenu ZP.2 (skarżącej spółki), jak i ZPz.3 (skarżącej spółdzielni) mieści się w funkcji podstawowej dla terenów MW wyznaczonych w Studium. W terenach tych przewidziano bowiem zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (w tym zabudowę osiedli mieszkaniowych) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi oraz zielenią towarzyszącą zabudowie, zielenią urządzoną i nieurządzoną. Zdaniem Sądu, w obydwu przypadkach występuje również zgodność przeznaczenia terenu z funkcją dopuszczalną dla terenów MW w Studium, w których przewidziano zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że w Studium w ramach poszczególnych terenów przewidziano różne funkcje i różne rodzaje przeznaczenia terenu. Taki sposób formułowania kierunków zagospodarowania przestrzennego w Studium umożliwia m.in. zbilansowanie w miejscowym planie terenów zabudowy mieszkaniowej (zwłaszcza wielorodzinnej) innymi koniecznymi terenami, w tym terenami przeznaczonymi pod zieleń i rekreację, niezbędnymi z perspektywy podstawowych zasad planowania przestrzennego, w tym zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Dalszych argumentów o zgodności przywołanych ustaleń miejscowego planu ze Studium dostarczają również wyznaczone w Studium kierunki zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...]. Potwierdzają one, że tereny obu skarżących mogły zostać przeznaczone pod zieleń, w tym pod park, aczkolwiek nie jest to jedyne dopuszczalne (wyłączne) przeznaczenie, które mogłoby być wprowadzone w miejscowym planie nie naruszając Studium. Zauważyć należy chociażby to, że kierunek utrzymania/uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zachowania/rewitalizacji/rehabilitacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej osiedla Widok, zachowania układu urbanistycznego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Widok, nie wyklucza nowej zabudowy w tym obszarze. Zwrócić należy równocześnie uwagę, że w Studium wskazano kierunek przekształcania i uzupełniania zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. Balickiej i pomiędzy ul. Armii Krajowej i ul. Juliusza Lea w kierunku zabudowy usługowej, tworzącej pierzeje przerywane zielenią urządzoną, jak też kierunek koncentracji zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków kolejowych i przystanków metra.

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podzielił również tezy wywiedzionej przez skarżące ze Studium oraz orzeczeń tut. Sądu, o dopuszczalności przeznaczenia pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, w tym parki, wyłącznie terenów miejskich, nie zaś terenów prywatnych. W ocenie Sądu takiego stanowiska nie uzasadnia w szczególności treść przywołanych ustaleń Studium dotyczących terenu MW. Nie uzasadnia takiego stanowiska również analiza istoty pojęcia władztwa planistycznego, jako że rozciąga się ono tak na własność publiczną (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego), jak i na własność prywatną.

Jak stanowi art. 140 Kodeksu cywilnego, odnoszący się do każdego rodzaju własności, elementem prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane właśnie jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Należy mieć również na względzie to, że przepisy art. 36 i 37 u.p.z.p. regulują kwestie rekompensat w związku z negatywnymi skutkami wejścia w życie miejscowego planu dla właścicieli nieruchomości objętych planem. Należy mieć również na względzie związek miejscowego planu z zasadami wywłaszczania nieruchomości, o których stanowi ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 9c tej ustawy, uzasadniających wywłaszczenie, zaliczono wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

Sąd nie uwzględnił zatem zarzutów skarżących podnoszących sprzeczność powyższych ustaleń miejscowego planu dla terenów ZP.2 i ZPz.3 ze Studium. Sąd uznał natomiast, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące nadużycia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego przy ustalaniu zasad zagospodarowania przestrzeni w tych terenach, w odniesieniu do działek skarżącej spółki znajdujących się w obszarze ZP.2 oraz w odniesieniu do działek skarżącej spółdzielni o numerach [...] ,[...] ,[...] itd... w takim zakresie, w jakim znajdują się one na obszarze ZPz.3.

Nawiązując do wypowiedzi powyżej władztwo planistyczne gminy można opisać jako zespół uprawnień gminy (realizowanych przede wszystkim na podstawie kompetencji rady gminy do uchwalenia miejscowego planu) do kształtowania przestrzeni, a tym samym do ograniczania prawa własności. Ograniczenia te nie mogą być formułowane dowolnie, lecz z zachowaniem wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższym wiąże się m.in. nakaz wyważania przez organ planistyczny interesu indywidualnego oraz publicznego, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem, a także nakaz merytorycznego, rzeczowego uzasadniania przez organ planistyczny wprowadzanych ograniczeń tak, aby przekonująco wyjaśnić, że rozstrzygnięcia nie były dowolne, tj. nie istniały inne, względnie lepsze rozwiązania niż te, które przyjęto w akcie planowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 2625/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do działek skarżącej spółki znajdujących się na obszarze ZP.2 należało zwrócić uwagę, że w pierwotnym projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 13 lipca do 10 sierpnia 2020 r. analizowany teren obejmujący działki nr [...] ,[...] obr. [...] znajdował się na obszarze zabudowy wielorodzinnej (MW). W toku procedury planistycznej doszło do zmiany przeznaczenia tych działek na przeznaczenie ostatecznie uchwalone. Zmiana projektu planu sama w sobie nie może być oceniona negatywnie. Przeciwnie, świadczy o tym, że Prezydent Miasta Krakowa – jako organ planistyczny, rozważał realnie rozwiązania proponowane przez uczestników procedury planistycznej we wnioskach i uwagach do projektu planu. Rzecz jednak w tym, w jaki sposób uzasadniono zmianę, a bardziej w tym, jakie racje przemawiają za określonym rozwiązaniem planistycznym, w szczególności, czy konkretne rozwiązanie planistyczne jest podejmowane w wyniku odpowiedniego wyważenia interesów i zostało przekonująco uzasadnione, zwłaszcza jeśli wiąże się z ograniczeniem prawa własności przysługującego jednostce.

Niewątpliwie, za przyjęciem rozwiązania przewidującego park na terenie skarżącej spółki, z wyłączeniem innej zabudowy niż wymieniona w § 26 ust. 2, przemawiają rację interesu grupowego, reprezentowanego przez dotychczasowych mieszkańców osiedla [...] , zbieżnego w pewnym zakresie z interesem publicznym. Podnoszono w tym kontekście kwestie utrzymania istniejącej zieleni, uciążliwości związanych z nową zabudową, dogęszczania zabudowy, zwiększonego obciążenia komunikacyjnego tego obszaru. Jednak na istotne racje wskazywał również właściciel terenu w toku procedury planistycznej oraz w złożonej do Sądu skardze, podkreślając słusznie, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości spółki znajdują się znaczne obszary urządzonych terenów zielonych (zieleń parkowa i osiedlowa), teren spółki nie posiada szczególnej wartości przyrodniczej, a nadto podejmowała ona szereg działań zmierzających do zabudowy tego terenu, chociaż finalnie działania te nie zakończyły się uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu należało przyjąć, że teren ten, zlokalizowany w eksponowanym miejscu pośród zabudowy wielkomiejskiej, przed uchwaleniem miejscowego planu nadawał się pod zabudowę, w związku z tym wyłączenie możliwości jego zabudowy wymagało szczególnej argumentacji ze strony organów planistycznych, której zabrakło. Nie zrealizowano zatem właściwie nakazu wyważania interesów indywidualnego i publicznego oraz nakazu uzasadniania wprowadzonych ograniczeń odnośnie do działek nr [...[..].] znajdujących się w terenie ZP.2, co stanowi o nadużyciu w tym przypadku władztwa planistycznego.

Podobne racje przesądziły o uznaniu, że również uchwalając przeznaczenie działek skarżącej spółdzielni o numerach [...] ,[...] ,[...] jako terenu ZPz.3, Rada Miasta Krakowa dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Sąd uznał, że uwarunkowania działek należących do spółdzielni są podobne do uwarunkowań działek należących do skarżącej spółki, i również w tym przypadku organy planistyczne nie przedstawiły wystarczających argumentów wynoszących dobro interesu publicznego nad interes indywidualny skarżącej spółdzielni. Nie wykazano również, by wprowadzone dotkliwe ograniczenia prawa własności mogły być uznane za proporcjonalne. Zastrzec należy przy tym jednak, że na stanowisko Sądu nie miały wpływu argumenty skarżącej spółdzielni odnoszące się do samego tylko faktu, że właścicielem analizowanego terenu jest spółdzielnia mieszkaniowa, która z mocy ustawy zobowiązana jest realizować określone zadania na rzecz członków spółdzielni, jak i argumenty dotyczące liczebności tychże członków, w tym członków spółdzielni zgłaszających postulaty co do przeznaczenia spornego terenu w projekcie planu.

Stwierdzone nadużycia władztwa planistycznego należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.p.z., co w konsekwencji oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w opisanym powyżej zakresie, po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia nieważności miejscowego planu w zakresie działek skarżących znajdujących się na terenach ZP.2 i ZPz.3 zbędna stała się wypowiedź Sądu co do zarzutów dotyczących niekompletności ustalonych parametrów zabudowy i zagospodarowania odnośnych terenów. Na marginesie tylko Sąd zwraca uwagę, że "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo).

Natomiast pozostałe zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione lub niewiążące się z interesem prawnym skarżących.

Nie doszło w szczególności do naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: r.m.p.z.p.), określającego wymagania co do prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O wymogu sporządzenia prognozy stanowi art. 17 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Sąd aprobuje w pełni przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, zgodnie z którym skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Ponadto prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2915 r., II OSK 665/14, "fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość skarżącej, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym." Uznając zatem, że prognoza finansowa ma charakter informacyjny, należało stwierdzić, że nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu skarżącej spółki jako właściciela nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy bowiem ani zakres zobowiązań finansowych gminy, ani zakres jej uprawnień odszkodowawczych.

Skarżąca spółka nie wykazała związku z naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia w zakresie, w jakim zarzucała naruszenie § 3 pkt 2 r.m.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie w części tekstowej planu granic uchwalonego planu miejscowego, jak też w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 r.m.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Nie podlegał natomiast uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów § 5 -7 Zasad techniki prawodawczej, który to zarzut powiązany został z błędnym – w ocenie skarżącej spółki – wyznaczeniem wskaźnika ilości miejsc parkingowych oraz błędnym ustaleniem definicji wysokości zabudowy.

Co do pierwszej kwestii Sąd uznał, że ustalone w § 15 ust. 9 miejscowego planu zasady obsługi parkingowej odpowiadają wymogom określonym w § 4 pkt 9 lit. c r.m.p.z.p., zgodnie z którym wskaźniki ilości miejsc parkingowych powinny być uzależnione od ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie Sądu ustalone w miejscowym planie parametry umożliwiają zapewnienie właściwej ilości miejsc parkingowych w stosunku do konkretnej inwestycji, natomiast skarżąca spółka nie wykazała, że przyjęte w planie parametry w jakikolwiek sposób oddziałują na sferę jej praw. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że zasadnie organ wskazywał na spójność ustalonych w planie wskaźników parkingowych z programem parkingowym dla miasta Krakowa wprowadzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r.

Co do definicji wysokości zabudowy sformułowanej w § 4 ust. 1 pkt 16 planu miejscowego uznać należało za prawidłowe stanowisko organu w tym względzie. Przywołany przepis stanowi, że przez wysokość zabudowy należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mierzoną od poziomu terenu istniejącego, a dla budynku: od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych. Z kolei w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn.zm.) został sprecyzowany sposób mierzenia ,,wysokości budynku" na potrzeby ustalania parametrów określonych w tym rozporządzeniu. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Analiza przywołanych definicji prowadzi do wniosku, że określona w planie definicja ,,wysokości zabudowy" a uregulowany w rozporządzeniu "sposób mierzenia wysokości budynku" stanowią w istocie dwa różne parametry, które wzajemnie nie wykluczają się, lecz mają na celu usystematyzowanie zabudowy i jej uporządkowanie. Parametr wysokości zabudowy dotyczy wszystkich obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (w tym budynków). W przypadku budynków, parametr ten obejmuje wysokość budynku wraz z wszystkimi urządzeniami budowlanymi, które na tym budynku zostaną zamontowane. Natomiast sposób obliczania wysokości budynku w oparciu o przepisy warunków technicznych dotyczy wyłącznie wysokości samego budynku do jego stropu (albo stropodachu), bez urządzeń budowlanych zamontowanych ponad tym stropem (stropodachem) (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1285/19).

Mając powyższe na względzie i uznając, że w zakresie opisanym powyżej organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "os. [...]" Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, orzekając jak w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargi zostały oddalone, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w punkcie III sentencji wyroku, zasądzając na rzecz obu skarżących po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, co obejmuje zwrot: 300 zł wpisu, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.