Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi I. Z. na bezczynność Wójta Gminy P. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącej I. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 3 lutego 2024 r. I. Z. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy (dalej jako: "organ"), z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, domagając się odpowiedzi na następujące pytania:

- kiedy (proszę podać datę) nastąpiło ogłoszenie (w sposób określony w art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) wyników otwartego konkursu ofert w ramach zorganizowanego konkursu w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy [...] r.;

- kiedy Pani Wójt podpisała umowy (proszę podać datę zawarcia umów z poszczególnymi organizacjami tj. stowarzyszenia, kluby itp.) o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.3.

Pismem z 16 lutego 2024 r. organ przesłał skarżącej zestawienie umów podpisanych z wyłonionymi podmiotami wraz z datami ich zawarcia. Jednocześnie zwrócił się do skarżącej o doprecyzowanie wniosku w zakresie wskazania daty, gdyż art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie określa sposób ogłoszenia otwartego konkursu ofert, a nie jego wyników. Wskazał też, że po doprecyzowaniu wniosku zostanie on rozpatrzony nie później niż do 2 kwietnia 2024 r.

W odpowiedzi z 17 lutego 2024 r. skarżąca wskazała, że wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w taki sam sposób, w jaki został ogłoszony konkurs i dlatego przywołała w swoim wniosku art. 13 ust. 3. Wydawało się to jej zrozumiałe i czytelne. Ponownie zacytowała przepisy mające w sprawie zastosowanie.

W dniu 14 kwietnia 2024 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzieleniu informacji na wniosek, zarzucając naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;

3. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienie się wyroku w zakresie nieudostępnionych informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że otrzymała od organu informację w zakresie zestawienia umów podpisanych z organizacjami pozarządowymi w ramach konkursu ofert. Natomiast w odniesieniu do pierwszego pytania zawartego we wnioski, mimo udzielenia przez nią żądnych przez organ wyjaśnień, odpowiedzi nie otrzymała. Termin na udostępnienie informacji w tej części upłynął w dniu 2 kwietnia 2024 r., zatem organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że częściowej informacji udzielił skarżącej pismem z 16 lutego 2024 r. Natomiast niedotrzymanie wskazanego terminu 2 kwietnia 2024 r. na udzielenie pozostałej części odpowiedzi nie wynikało ze złej woli, lecz doszło do niego na skutek przeoczenia. W 2024 r. znacznie wzrosła liczba wniosków o udostepnienie informacji publicznej, a po wysłaniu do skarżącej odpowiedzi z 16 lutego 2024 r. sprawa została odnotowana jako załatwiona. Po otrzymaniu skargi na bezczynność organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Z powyższego wynika, że żądana przez skarżącą informacja w postaci wyników otwartego konkursu ofert i dat zawarcia umów związanych z tym konkursem wynikających z realizacji zadania publicznego wspieranego ze środków publicznych (tj. zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na wsparcie organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w realizacji zadań publicznych Gminy w 2023 r.), jest informacją publiczną.

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego wójt gminy jako organ wykonujący zadania publiczne jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 3 lutego 2024 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 19 lutego 2024 r. (17 i 18 lutego to dni wolne od pracy). W 14-dniowym terminie organ udzielił jedynie częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącej (co do jego drugiej części), w pozostałym zakresie prosząc skarżącą o jego doprecyzowanie i wskazując, że po doprecyzowaniu wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 2 kwietnia 2024r. Skarżąca doprecyzowała wniosek w dniu 17 lutego 2024 r., jednakże we wskazanym przez siebie terminie "do dnia 2 kwietnia 2024 r." organ nie udostępnił żądanej informacji. W związku z tym skarga na dzień jej wniesienia (14 kwietnia 2024 r.) była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ w dniu 16 kwietnia 2024 r. została skarżącej udzielona odpowiedź na wniosek. W piśmie z tego dnia organ poinformował skarżącą, że w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z 31 stycznia 2023 r. wsparto realizację zadań publicznych w trybach pozakonkursowych, o których jest mowa w art. 19a – 19h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tj. mały grant, inicjatywa lokalna. Wsparcie uzyskały podmioty, których nazwy (wraz z kwotami wsparcia i datami zawarcia umowy) przekazano skarżącej w załączonej tabeli. O zawartych umowach zostali poinformowani zainteresowani. Informację (tabelę) wywieszono również na tablicy ogłoszeń UG. Wobec tego, że wsparcie nastąpiło w trybie pozakonkursowym (mały grant, inicjatywa lokalna) nie ogłoszono wyników rozstrzygnięć w trybie art. 13 ust. 3. ww. ustawy, bowiem obowiązek ten dotyczy wsparcia w trybie otwartego konkursu ofert.

Przyjąć zatem należy, że skarżąca uzyskała pełną odpowiedź na złożony wniosek o udostepnienie informacji publicznej.

W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.

W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Organ sam przyznał, że do nieudzielenia pełnej informacji doszło na skutek przeoczenia, a nie złej woli, co oczywiście go obciąża, ale nie oznacza lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z u.d.i.p. Żądana informacja niezwłocznie po wniesieniu skargi została udostępniona.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.