Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2026 roku sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Biecza z dnia 23 czerwca 2025 roku w przedmiocie potrącenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Biecza na rzecz skarżącej M. K. 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. K. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność materialno-techniczną Burmistrza Gminy B. dokonaną w dniu 23 czerwca 2025 r. polegającą na potrąceniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z wypłaty przyznanego skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 4187,93 zł.

Zaskarżona czynność została dokonana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W okresie od 1 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. skarżąca pobrała nienależne jej świadczenia rodzinne. Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. art. 21 ust. 1 i 2, art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.") stwierdził nienależne pobranie świadczeń oraz nakazał ich zwrot. Decyzja ta stała się ostateczna 19 maja 2018 r.

18 czerwca 2019 r. Wojewoda Małopolski wystawił tytuł wykonawczy, który skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Gorlicach w celu wyegzekwowania od skarżącej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Gorlicach postanowieniem z 22 lipca 2021 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność.

Decyzją Burmistrza B. z 8 kwietnia 2025 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Pismem z 29 kwietnia 2025 r. Burmistrz B. poinformował skarżącą, że na podstawie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 i 1b u.ś.r. z kwoty przyznanego jej świadczenia, zostanie potrącona kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ustalonych decyzją Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r.

23 czerwca 2025 r. Burmistrz dokonał potrącenia kwoty w wysokości 4187,93 zł z pobieranych przez skarżącą świadczeń tytułem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 30 ust. 3 i 6 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest potrącenie przedawnionych wierzytelności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisu wynika, że przedawnione świadczenia nie podlegają potrąceniu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że fakt przedawnienia zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych nie jest kwestionowany, jednakże zdaniem organu nie skutkuje wygaśnięciem tych zobowiązań. Burmistrz wskazał, iż przedawnienie wierzytelności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może być jedynie podstawą zarzutu w prowadzonej egzekucji administracyjnej. W ocenie organu nie ma jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że przedawnienie stanowi przeszkodę do dokonania potrącenia w trybie art. 30 ust. 6 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 2 w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem, dany akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, ani egzekucyjnym czy zabezpieczającym; musi mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo, organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, musi mieć charakter publicznoprawny, musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (Ł. M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, s. 1, Legalis).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że potrącenie nienależnie pobranych świadczeń z wypłacanych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 30 ust. 6 u.ś.r., ma charakter czynności materialno-technicznej, a zatem nie wymaga wydania jakiejkolwiek decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2015 r., II SA/Po 594/14).

Art. 30 u.ś.r. stanowi: 1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust, 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. 2b. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. 2c. W przypadku gdy nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wynikają z decyzji tymczasowej wydanej na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przepisu ust. 2b nie stosuje się. 3. Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. 4. Bieg przedawnienia przerywa: 1) odroczenie terminu płatności należności, 2) rozłożenie spłaty należności na raty, 3) zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony - przy czym po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo odpowiednio od dnia następującego po dniu odroczenia terminu płatności należności, rozłożenia spłaty należności na raty lub zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony. 5. Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. 6. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, wypłacanego świadczenia wychowawczego oraz wypłacanego świadczenia dobry start. 7. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 8. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. 9. Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. 10. W przypadku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie czeku, nie realizuje się czeku, gdy kwota zwrotu jest niższa niż koszty obsługi czeku. 11. W przypadku śmierci osoby, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, należności, o których mowa w ust. 2 i 8, wygasają.

Należy wskazać, że Burmistrz B., ani także Wojewoda Małopolski podnosił, że zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – określonych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2018 r. uległo przedawnieniu. Równocześnie, organy przyjęły, że przedawnienie nie wyklucza potrącenia wierzytelności zgodnie z art. 30 ust. 6 u.ś.r., a podnoszenie ewentualnego zarzutu przedawnienia może nastąpić jedynie w postępowaniu egzekucyjnym, gdyby takie było prowadzone.

W ocenie Sądu stanowisko organu nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem w odniesieniu do organów administracji publicznej nie znajduje zastosowania zasada, co jest zakazane jest dozwolone, a każde działanie organu powinno mieć podstawę prawną.

Jak wskazuje M. Wincenciak przedawnieniem jest brak działania podmiotu administrowanego albo organu administracji publicznej w odcinku czasu określonym przepisami prawa administracyjnego, który to brak działania skutkuje niemożnością realizacji lub konkretyzacji uprawnienia administrowanego albo ustaniem kompetencji organu do określenia obowiązku lub nałożenia sankcji, a także ustaniem kompetencji do egzekwowania obowiązku (M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 315).

W doktrynie wskazuje się zasadnie, że przedawnienie obowiązków finansowych w prawie administracyjnym jest regułą. Podnosi się też, że przedawnienie z punktu widzenia kompetencji administracyjnej powoduje jej ustanie, organ nie ma upoważnienia do efektywnego działania w danej sprawie. Organ ma obowiązek z urzędu uwzględniać przedawnienie, a jego skutki następują z mocy prawa (por. M. Wincenciak, jw., s. 294). Obowiązki przedawnione są obowiązkami skonkretyzowanymi, ale nie egzekwowalnymi, wierzyciel nie może zgodnie z prawem domagać się ich spełnienia (jw., s. 295). Autor podkreśla, że obowiązek przedawniony, to taki który stracił znaczenie prawne, a zatem nieegzekwowalny. Przedawnienie jest trwałą przeszkodą prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Należy wskazać, że uregulowane w art. 30 ust. 6 u.ś.r. stanowi formę spełnienia obowiązku nałożonego na skarżącą decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2018 r. W rezultacie, z uwagi na upływ terminu przedawnienia brak było podstaw do egzekwowania obowiązku, a tym samym niedopuszczalne było dokonane przez organ potrącenie.

Tylko na marginesie można wskazać, że w art. 64 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111) wskazano warunki potrącenia zobowiązań podatkowych z wierzytelnościami podatnika wobec Skarbu Państwa. Podatki mogą być potrącone z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności podatnika. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wzajemność wierzytelności istnieje wówczas, gdy obie strony są względem siebie jednocześnie wierzycielami i dłużnikami. Podatnik jest dłużnikiem fiskusa z tytułu ciążących na nim podatków i zaległości, a jednocześnie fiskus jest dłużnikiem podatnika z tytułów wyliczonych w komentowanym przepisie. Bezsporność wierzytelności występuje wówczas, gdy żadna ze stron nie kwestionuje jej istnienia, wielkości i terminu płatności (wyrok NSA z 13.02.2007 r., II FSK 256/06). Wymagalność wierzytelności występuje co do zasady wówczas, gdy upłynął już ich termin płatności. Za wymagalne należy również uznać wierzytelności, które mogą być dochodzone na drodze prawnej. W doktrynie zwraca się uwagę, że nie jest możliwe potrącenie w szczególności przedawnionego zobowiązania podatkowego, które wygasa (por. M. Mariański, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 2, Legalis).

Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było potrącenie nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych z wypłaty przyznanego skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

O kosztach postepowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku. Wobec zwolnienia skarżącej, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., na koszty składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego – 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r.; Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).