II SA/Rz 1193/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-22	
Data wpływu	2022-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak	
Symbol z opisem	6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c, art. 200, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 77 § 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1326; art. 7 ust. 2a, art. 4 pkt 29 i pkt 30; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 12 lipca 2022 r. nr SKO 415.63.2022 w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 31 maja 2022 r. nr G.V.6123.233.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego K. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K.W. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO"; "Kolegium") z 12 lipca 2022 r. nr SKO 415.63.2022 w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm. – dalej zwana "uogrl").

Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] prowadził na wniosek K.W. postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W jego toku Wójt pismem z 24 maja 2022 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Postanowieniem z 31 maja 2022 r. nr G.V.6123.233.2022 Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] z 24 maja 2022 r. znak: BGK.II.6730.18.22 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia p.n.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] o pow. 0,15ha w miejscowości [...].

Organ wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na części działki nr [...] o powierzchni 0,1500 ha, zawiera użytki: PsII (0,1000ha) oraz RII (0,0500ha). W projekcie decyzji wskazano, że teren działki przeznaczonej pod zabudowę nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż spełnia wymogi przewidziane w art. 7 ust. 2a ustawy. Starosta stwierdził, że zapis ten nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym dołączonym do projektu decyzji oraz w analizie funkcji i cech zabudowy i jej załączniku graficznym. W ocenie organu nieprawidłowo został wyznaczony obszar zwartej zabudowy. W projekcie decyzji bezpodstawnie dokonano zapisu, że około 80% terenu przeznaczonego pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Faktycznie w części graficznej analizy pokazane zostały budynki wchodzące w skład zwartej zabudowy na działkach nr [...]. Budynki zlokalizowane na tych działkach położone są bliżej niż 50 metrów od granicy tych działek. Nie ma zatem podstaw do wyznaczania w tym miejscu obwiedni prowadzonej w odległości 50 metrów od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę w kierunku działki nr [...], gdyż obszar zwartej zabudowy przebiega po granicy tych działek. Projektowana do zagospodarowania część działki nr [...] nie spełnia warunku zawartego w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy i z tej przyczyny teren objęty zmianą zagospodarowania określony w projekcie decyzji wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wydanej na wniosek Wójta.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K.W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 7 ust. 2a pkt 1 uogrl poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne i bezpodstawne przyjęcie, że projektowana do zagospodarowania część działki nr [...] nie spełnia warunku zawartego w tym przepisie;

- art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Wskazał na naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 lipca 2022 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o odmowie pozytywnego zaopiniowania inwestycji z uwagi na brak spełnienia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy, mianowicie – błędne wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Przedsięwzięcie ma być zrealizowane na terenie działki [...] pow. 0,1500ha, która zawiera użytki PsII (0,1000ha) oraz RII (0,0500ha). Jednym z warunków uzasadniających odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody ministra na "odrolnienie" jest wymóg by, co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Ustawowa definicja obszaru zwartej zabudowy, zawarta została w art. 4 pkt 30 ustawy, który przewiduje, że obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m. Poprzez zwartą zabudowę rozumieć należy (art.4 pkt 29 ustawy) zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m.

Kolegium wskazało, że w analizie - w części graficznej pokazane zostały budynki wchodzące w skład zwartej zabudowy na działkach nr [...]. Budynki zlokalizowane na terenie tych działek położone są bliżej niż 50 metrów od granicy tych działek. Tym samym wskazany w projekcie decyzji Wójta obszar zabudowy wyznaczony w odległości 50m od granicy działek został nieprawidłowo wyznaczony.

Nie budziło wątpliwości Kolegium, że teren objęty wnioskiem skarżącego nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wymaga bowiem (stanowiąc grunt rolny klasy II) uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie nie jest możliwe zastosowanie wyjątku, a więc regulacji przewidzianej w art. 7 ust. 2a ustawy z tego powodu, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie został spełniony warunek z pkt 1 tego przepisu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie K.W. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2a uogrl poprzez przyjęcie, że dla gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymagane jest uzyskanie zgody właściwego ministra, w sytuacji gdy taka zgoda nie jest wymagana, bowiem spełnione są łącznie wszystkie warunki określone w tym przepisie;

- art. 4 pkt 30 uogrl poprzez błędne uznanie, że teren objęty inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy oraz, że linia zwartej zabudowy została wyznaczona w sposób nieprawidłowy w sytuacji gdy z konstrukcji powyższego przepisu wynikają dwie dozwolone metody wyznaczania obwiedni.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 8 k.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia przez organ postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy;

- art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, a także poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów zażalenia co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Wobec powyższych zarzutów skarżący zawnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem Starosty oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi, tj. wydruku z geoportalu celem wykazania okoliczności, że działka o nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, ma dostęp do drogi publicznej i znajduje się w sąsiedztwie innych zabudowań.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i również powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Stosownie do art.120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające ("uzgadniające negatywnie") uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2022 r., znak: BGK.II.6730.18.22, ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] o pow. 0,15ha w miejscowości [...]".

Stosownie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. odsyła do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – "u.g.n.", który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1987 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) postanowiono, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty są kwalifikowane jako użytki rolne lub leśne, gdy figurują jako takie w ewidencji gruntów. Rodzaje użytków rolnych i leśnych określa § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że użytki rolne stanowią: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr), a także nieużytki (N). Natomiast gruntami leśnymi są zarówno lasy (Ls), jak i grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) – dalej też jako "u.o.g.r.l.", ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Przy czym pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanowiono zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W art. 6 ust. 2 wskazano, że przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...)

5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Natomiast w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określono dodatkowe warunki przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało ustalenie, czy teren działki, na której skarżący planuje realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą wymaga, czy też nie wymaga, zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze.

Organy obu instancji uznały, że nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zatem nie ma podstaw do pozytywnego uzgodnienia, gdyż konieczne jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zdaniem organów, granice terenu inwestycji nie spełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy – art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.

Oceniając przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. należy ustalić, czy działka podlegająca zainwestowaniu położona jest w zwartej zabudowie rozumianej zgodnie z treścią art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l., oraz, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy rozumianej zgodnie z definicją z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. W myśl art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., obszar zwartej zabudowy stanowi obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Wobec powyższego dobór metody wyznaczania granic obszaru zwartej zabudowy determinowany jest odległością zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę od granicy działek. Wyznaczenie granic obszaru zwartej zabudowy poprzez wytyczenie obwiedni prowadzonej w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę możliwe jest jedynie wówczas, gdy odległość tych budynków od granicy jest większa niż 50 m. Jeżeli odległość ta jest mniejsza, granice obszaru zwartej zabudowy wyznacza się adekwatnie do drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki.

Należy podkreślić, że redakcja art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., umożliwia zastosowanie przewidzianych tam sposobów wyznaczania obwiedni zarówno łącznie, jak i oddzielnie, w zależności od usytuowania istniejących budynków względem granic działki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r., II SA/Gd 392/20, lex nr 3063017). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu 25 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Po 949/17, że w logice prawniczej posłużenie się w danym przepisie (w tym przypadku w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.) wyrazem "lub" wskazuje na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej), która stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej.

Oznacza to, że spójnik "lub" dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, a zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także z wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub" (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06; www.orzeczenia.ms.gov.pl). Wobec tego z wykładni logicznej definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. wynikałoby, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem.

W stanie faktycznym sprawy organy oczywiście prawidłowo przyjęły, że wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, w sytuacji, gdy niespornie budynki ją tworzące położone są w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy działek, powinno nastąpić po ich zewnętrznych granicach.

Dalsze ustalenia muszą zmierzać do stwierdzenia, czy co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zwartą częścią gruntu będzie obszar gruntów rolnych stanowiących sumę powierzchni użytków rolnych klas I – III z poszczególnych konturów klasyﬁkacyjnych, przewidziany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i zawarty w granicach wyznaczonych na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w granicach obszaru, dla którego przewiduje się ustalenie warunków zabudowy. Przy czym, co najmniej połowa powierzchni każdego obszaru gruntów rolnych klas I-Ill w danym konturze klasyﬁkacyjnym, przewidzianego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (zwarta część gruntu), powinna zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.

Oczywistym jest, że wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy w sposób określony w drugiej części art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., a więc przebiegu obwiedni po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki powoduje, że w każdym przypadku, działka niezabudowana nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Nie oznacza to uznania, że nie wystąpią warunki do spełnienia przesłanki z punku 1, gdyż należy ocenić również położenie obszaru zwartej części gruntu w odniesieniu do obszaru zwartej zabudowy.

Kolegium ustaliło, że granice terenu inwestycji nie wypełniają wymogu, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy, zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., chociaż w istocie organ stwierdził, że teren inwestycji skarżącego nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, zatem warunek statuowany treścią art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. nie został spełniony.

W ocenie Sądu zabrakło ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę, czy działka nr [...] zlokalizowana jest w zwartej zabudowie rozumianej jak w art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l. Organy obu instancji stwierdziły tylko, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, nie wyjaśniając jednak powodu utożsamienia działki ze zwartą częścią gruntu w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu".

Sąd podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z 2 maja 2022r., sygn. akt II SA/Bd 34/21 w zakresie interpretacji zwrotu "zwartej części gruntu" Jak wynika z cytowanego przepisu określone w nim warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów działki inwestora". Celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w sposób naturalny, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych.

W całej treści przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. mowa jest o "gruntach rolnych", a nie o "działce geodezyjnej gruntów rolnych" czy "gruntach rolnych w obrębie działki geodezyjnej". Sama składnia poszczególnych punktów ustępu 2a odpowiada części wstępnej tego przepisu: w części wstępnej ustawodawca wskazuje na grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III formułuje zastrzeżenie dopełnienia określonych warunków z użyciem zwrotu "jeżeli grunty te", a w poszczególnych punktach występuje dopełnienie tego zwrotu poprzez użycie słów "położone są" (początek pkt 2 i 3) i "ich powierzchnia" (pkt 4). W punkcie 1 ustępu 2a ustawodawca poprzez zwrot "każdej zwartej części gruntu" w istocie określa, że ochronie podlega każda powierzchnia gruntu rolnego, mająca klasyfikację od I do III klasy, dająca się wyodrębnić spośród otaczających ją terenów nie posiadających takiej kwalifikacji.

Trzeba przy tym zauważyć, że rodzaje i granice obszarów występowania poszczególnych klas gruntów ustala się po zbadaniu gruntów, po czym na mapie geodezyjnej oznacza się ustalone granice zasięgów konturów typów gleb (por. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Ustalenie zatem, gdzie są granice gruntów klasy I – III czy "zwartej części gruntu" winno odbywać się w oparciu o granice konturów typów gleb.

Konieczne zatem było dokonanie oceny, czy to grunty rolne (których część jest objęta granicami działki Skarżącej i z tego względu miałby być przeznaczone na cele nierolnicze) spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Należało zatem ustalić i ocenić czy zwarty kompleks gruntów rolnych klasy RII i PsII, w ramach którego funkcjonuje teren inwestycji objęty wnioskiem, położony jest w obszarze czy poza obszarem zwartej zabudowy. Jeśli częściowo znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, nie skutkuje to stwierdzeniem braku spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten bowiem nie wymaga, aby cała powierzchnia "zwartej części gruntu" znajdowała się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Aby spełniony był warunek określny w tym przepisie wystarczające jest, aby połowa (lub większa część) powierzchni każdej "zwartej części gruntu" znalazła się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu". Należy także zauważyć, że art. 7 ust. 2a pkt 1 nie wymaga, aby "zwartą część gruntu" tworzyły grunty tylko jednej z klas chronionych użytków rolnych. Przepis wyraźnie wskazuje na przedział klas użytków rolnych: od klasy I do klasy III.

Z przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Uchylenie kontrolowanych postanowień obliguje organ pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wniosku Wójta o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań, a sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie oceny położenia terenu inwestycji jako zwartej części gruntu w zwartej zabudowie i w obszarze zwartej zabudowy wyznaczonymi zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l. Dopiero prawidłowe ustalenia poczynione we wskazanym zakresie umożliwią zgodną z prawem weryfikację spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia badając przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.