Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C.W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt I SA/Gd 982//10

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 lipca 2010r., działając na podstawie art. 138 § 1 z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.- dalej: K.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, ze zm. - dalej: rozporządzenie RM 2004), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego C. W. od decyzji organu pierwszej instancji - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 kwietnia 2009 r. w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznaną decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2005 r. -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołał się na ustalony w sprawie stan faktyczny: w dniu 11 marca 2005 r. skarżący C. W., działając jako producent rolny, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o pomoc finansową na działanie i wspieranie gospodarstw niskotowarowych, w którym zadeklarował realizacje przedsięwzięcia polegającego na zakupie maszyn rolniczych.

Decyzją z dnia 27 listopada 2005 r. Kierownik Biura przyznał producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości 5.179,24 złotych.

Pismem z 19 marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował skarżącego C. W., że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jest wypłacana po spełnieniu warunków zawartych w § 8 rozporządzenia RM 2004, tj. po zrealizowaniu przedsięwzięć oraz po złożeniu stosownego oświadczenia. W dniu 7 października 2008 r. organ ten zawiadomił producenta, że termin składania oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstw niskotowarowych upływa 16 października 2008 r. Skarżący w dniu 13 października 2008 r. złożył oświadczenie o niezrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - z powodu wystąpienia klęski żywiołowej. W związku z tym organ pierwszej instancji wezwał stronę do usunięcia braków formalnych w jej oświadczeniu o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazując, że strona nie załączyła dokumentów potwierdzających przyczynę niezrealizowania przedsięwzięć. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący złożył oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub w ich części położonych na obszarach ONW wraz z aktem notarialnym. W kolejnym piśmie producent oświadczył, że dnia 5 sierpnia 2008 r. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, gdyż przekazał gospodarstwo synowi cyt.: (...) w ramach emerytury KRUS (...).

W związku z tym, postanowieniem z 9 kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 162 § 2 K.p.a. i art. 163 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji z 27 listopada 2005 r. w przedmiocie przyznania producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu podkreślono, że przyczyną wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności jest poinformowanie przez stronę organu o przekazaniu gospodarstwa synowi.

Decyzją z 30 kwietnia 2009. r. organ pierwszej instancji wstrzymał C. W. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną wymienioną wyżej decyzją z dnia 27 listopada 2005 r., na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu wskazano, że płatność wstrzymano w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej oraz przejściem strony na emeryturę KRUS.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym powołał się na swoje oświadczenie o zaprzestaniu działalności gospodarczej w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego synowi, podkreślając jednocześnie, że data 4 lutego 2009 r. podawana przez Agencję jest nieprawdziwa. Jak wyjaśnił, jego syn przejął w posiadanie gospodarstwo w dniu 27 października 2008 r. Jednocześnie skarżący wskazał, że złożył oświadczenie o przejęciu w posiadanie działek rolnych na obszarach ONW oraz nie był informowany o możliwości złożenia przez syna oświadczenia o przejęciu zobowiązania gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący zaznaczył, że § 11 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. znajduje zastosowanie przez analogię. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w 2008 r. stworzył możliwość przechodzenia na emeryturę mężczyznom w wieku 60 lat życia; przejście na emeryturę było jego prawem osobistym i nie może być ograniczone aktem pozaustawowym. Do odwołania załączono oświadczenie syna producenta, w którym zobowiązuje się on do realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego otrzymanego w darowiźnie oraz zobowiązuje się do nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa do końca okresu objętego zobowiązaniem ojca.

Decyzją nr [...] z dnia 10 lipca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji szeroko odniesiono się do merytorycznej zasadności skarżonego orzeczenia. Jako przyczynę jej uchylenia wskazano istotne uchybienia procesowe - organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania nie poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania płatności, a także nie zapewnił stronie czynnego udziału i nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału w postępowaniu administracyjnym.

Na powyższą decyzję w dniu 11 sierpnia 2009 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazując, iż naruszone zostały jej prawa i interes prawny, polegający na obowiązku zwrotu pobranych środków przy jednoczesnym przekazaniu zobowiązania synowi D. W. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż organ pierwszej instancji zastosował § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7grudnia 2004 r., mówiący o rencie strukturalnej, który ogranicza swobodę co do sposobu przejścia na emeryturę zwłaszcza, gdy mężczyzna może przejść w wieku 60 lat.

Wyrokiem z 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie I SA/Gd 638/10 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Zdaniem WSA, organ odwoławczy za przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazał uchybienie art. 10 i 61 § 4 K.p.a., tymczasem nie wyjaśnił dlaczego powyższe uchybienie organu niższej instancji traktuje jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy i nie wyjaśnił, że owe uchybienie nie może zostać konwalidowane przez organ wyższej instancji.

Ponownie rozpoznając odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 5 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów.

Organ przywołał treść § 10 rozporządzenia RM 2004 i wskazał, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, z zastrzeżeniem § 11 rozporządzenia RM 2004, który stanowi, że w przypadku, gdy w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tego gospodarstwa złoży oświadczenie, w którym zobowiąże się do realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa - do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego właściciela tego gospodarstwa. Do oświadczenia należy dołączyć umowę sprzedaży lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego, oraz kopię decyzji przyznającej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego poprzedniemu właścicielowi tego gospodarstwa.

W ocenie organu odwoławczego, w przypadku przeniesienia własności gospodarstwa płatność nie podlega wstrzymaniu, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w § 11 rozporządzenia RM 2004. W okolicznościach tej sprawy nie zostały zatem spełnione te warunki, skoro strona przeszła na emeryturę KRUS.

W związku z zarzutem strony, odnośnie treści § 11 rozporządzenia RM 2004 i bezprzedmiotowości decyzji o wstrzymaniu płatności, organ stwierdził, iż jest on bezzasadny, skoro przepis § 10 rozporządzenia RM 2004 wskazuje, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego nie podlega wstrzymaniu i zwrotowi tylko w przypadku, gdy producent rolny przekaże gospodarstwo następcy spełniającemu zawarte w § 11 rozporządzenia RM 2004 kryteria, nie dopuszczając żadnej analogii. Organ podkreślił, że zapisy § 10 i 11 rozporządzenia RM 2004 nie ograniczają ustalonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego prawa mężczyzn do przechodzenia na emeryturę w wieku 60 lat, a jedynie wskazują, iż tylko w przypadku przejścia na rentę strukturalną, przy zachowaniu pozostałych warunków określonych w rozporządzeniu, producent rolny nie zwraca otrzymanych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Wobec zarzutów strony w zakresie wskazania w decyzji o wstrzymaniu płatności wadliwej daty złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na syna, tj. na dzień 4 lutego 2009 r. (skoro przedmiotowe oświadczenie zostało faktycznie złożone w dniu 27 października 2008 r., kiedy to syn strony przejął w posiadanie gospodarstwa po powrocie z zagranicy i złożył oświadczenie o przejęciu posiadania działek rolnych na obszarach ONW), organ odwoławczy podkreślił, że data złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolnej wskazana w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, tj. 4 marca 2009 r., jak i data powzięcia przez Kierownika Biura informacji o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej przez stronę jest istotnie datą błędną, gdyż oświadczenie to zostało złożone w dniu 4 lutego 2009 r. i dopiero z tym dniem organ powziął informację, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło w związku z przejściem strony na emeryturę KRUS, która to informacja miała najistotniejsze znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania płatności.

Odnosząc się do zarzutu strony, że nie została poinformowana o możliwości złożenia przez syna D. W. oświadczenia o przejęciu zobowiązania gospodarstwa niskotowarowego organ wyjaśnił, że rozporządzenia RM 2004 nie przewiduje przejęcia zobowiązania gospodarstwa niskotowarowego w omawianym przypadku. Oświadczenie, w którym następca zobowiązuje się do realizacji planu gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności gospodarstwa składane jest w przypadku określonym w § 11 rozporządzenia RM 2004, tj. przez następcę producenta, któremu przyznano rentę strukturalną; przepisy prawa nie przewidują natomiast zastosowania ww. przepisu w przypadku przyznania producentowi renty przez KRUS.

W ocenie organu drugiej instancji strona brała czynny udział w postępowaniu w sprawie wstrzymania płatności oraz posiadała wiedzę o wszystkich dokumentach w tejże sprawie, bowiem organ pierwszej instancji, realizując zasadę wyrażoną w art. 9 K.p.a. pismem z dnia 19 marca 2008 r. poinformował skarżącego, iż podstawą wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku jest spełnienie warunków wymienionych w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM 2004, tj. zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie kierownikowi biura powiatowego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie siedmiu dni i 6 miesięcy od wypłaty płatności w trzecim roku; następnie organ ten poinformował stronę o dacie upływu terminu na złożenie ww. oświadczenia, a w pouczeniu zawarto informację, że w przypadku braku takiego oświadczenia płatność za 4 i 5 rok nie będzie wypłacona. W dniu 13 października 2008 r. C. W. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w którym oświadczył, iż nie zrealizował zadeklarowanych przedsięwzięć z powodu wystąpienia klęski żywiołowej; pismem nr [...] z 20 października 2008 r. strona została wezwana do usunięcia braków polegających na braku załącznika potwierdzającego przyczynę niezrealizowania przedsięwzięć. Stąd przyjąć należy, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Strona była poinformowana, zgodnie z art. 10 K.p.a., że może w każdym stadium postępowania wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłosić własne żądania. Skarżący oświadczył między innymi, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, a także jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania; strona zobowiązała się także do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Powyższe zobowiązanie zdaniem organu zobowiązuje wnioskodawcę do rzetelnego wypełnienia, zatem skutki przeniesienia własności gospodarstwa przed upływem 5 lat ponosi strona.

Nie zgadzając się powyższym rozstrzygnięciem C. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii, że wstrzymanie płatności jest sprzeczne z wcześniejszą prawomocną decyzją, nie ustosunkowano się też do decyzji Kierownika Biura z dnia 18 sierpnia 2009 r. o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący podniósł, iż podobne zagadnienie odmowy kontynuowania zobowiązań ONW/2008 po ojcu C. W. przez D. W. zostało już zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt I SA/Gd 845/09.

W odpowiedzi na postawione powyżej zarzuty organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że (...) ustosunkowując się do treści zarzutów skargi zawartych w jej uzasadnieniu, zaprzeczam twierdzeniom skarżącego (...) (por. k. 7 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

I.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z powodów innych jednak, niż podniesione w skardze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II.

Wyrokiem z 3 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie I SA/Gd 638/09 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 lipca 2009r. w przedmiocie wstrzymania dla gospodarstwa niskotowarowego.

WSA podkreślił, że przedmiotem sporu była wyłącznie ocena decyzji organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pod kątem merytorycznej trafności, dowodowego uzasadnienia i prawidłowości zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do (wydanej na podstawie § 13 ust. 1 w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. oraz na podstawie art. 104 K.p.a.) decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania skarżącemu C. W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznanej przez ten organ jego wcześniejszą decyzją z dnia 27 listopada 2005 r.

WSA wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji; w przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji, przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Każda bowiem sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale także rozpoznana przez organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 K.p.a., nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji; w szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa.

W ocenie WSA, uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a w rzeczy samej, jakie okoliczności wymagają dalszych ustaleń.

Jak wynika bowiem z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 K.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego.

WSA podkreślił, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (przywołano uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1997 r. w sprawie III ZP 5/96, opubl. w: OSNAPiUS, 1997, Nr 15, poz. 262).

Zdaniem WSA, nie ulega jednak wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a.; właściwy sens przepisu art. 138 § 2 K.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zdaniem WSA, skoro organ odwoławczy za przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazał okoliczność, iż decyzja ta została podjęta z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, co uchybia art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a., to podkreślenia wymaga fakt, że organ ten w ogóle nie wyjaśnił - powołując się przy tym właśnie na dyspozycję na treść art. 138 § 2 K.p.a. - dlaczego powyższe uchybienie organu pierwszej instancji traktuje jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; co więcej - nie wskazał dlaczego owo uchybienie nie może zostać konwalidowane przez organ wyższej instancji, a wreszcie - nie odniósł się do tego, czy dokumenty wskazane przez stronę w odwołaniu, są wystarczające do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej.

Zdaniem WSA w Gdańsku – co w rozpoznawanej sprawie wymaga wyraźnego podkreślenia - uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem pierwszej instancji czynią niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z treścią merytoryczną decyzji tego organu.

W ocenie WSA, wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji powołującej się właśnie na art. 138 § 2 K.p.a. może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie całości lub znacznej części postępowania dowodowego; ocena sprawy w tym przedmiocie powinna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami i standardami art. 107 K.p.a.

W obszarze podstaw i uzasadnień możliwości stosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie mieści się natomiast wyrażanie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienie sprawy; wydanie decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. na podstawie poglądu prawnego organu odwoławczego w zakresie prawa materialnego co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w sposób oczywisty wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania wymienionego przepisu procedury administracyjnej i wręcz wskazuje na jego naruszenie.

III.

Tak obszerne przytoczenie uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 638/09 jest uzasadnione tym, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu pierwszej instancji z 30 kwietnia 2009r., co do której przyczyną jej uchylenia przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z 10 lipca 2009 r. był fakt, że skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania wznowieniowego, uniemożliwiając tym stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie zapewniono stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału i dowodów, czym naruszono art. 61 § 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a.; organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z 30 czerwca 2009r. obarczona jest uchybieniem dyspozycji art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a.

Z zaprezentowanych Sądowi w tej sprawie akt postępowania wynika, że dołączono do nich treść prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt I SA/Gd 638/09. Jedyną czynnością jaką w sprawie organ odwoławczy wykonał, w wykonaniu zaleceń WSA w Gdańsku w tym wyroku zawartych, to wysłanie do skarżącego pisma z 24 czerwca 2010r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przytaczając treść art. 10 K.p.a. (pismo w aktach sprawy; akta nie są ponumerowane). Po tej czynności, organ drugiej instancji wydał, w dniu 13 lipca 2010r., decyzję – tym razem utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji z 30 kwietnia 2009r. w mocy, nie dostrzegając, że decyzji tej zarzucił uprzednio uchybienie przepisom proceduralnym, które w toku ponownego postępowania nie zostały przecież wyeliminowane.

W uzasadnieniu zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji organu odwoławczego dokonano zmiany poglądu i wskazano, że skarżący miał przed organem drugiej instancji zapewniony czynny udział w sprawie i miał też możliwość, zgodnie z art. 10 K.p.a. odnieść się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłosić własne żądania. Organ wskazał cyt.: (...) na akta sprawy składają się dokumenty doręczone stronie lub też przez nią złożone, zatem miała ona o nich wiedzę, a z uwagi na wystosowanie pisma z 29 maja 2009r. oraz z 24 czerwca 2010r. miała też możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów oraz zgłoszonych żądań (...).

A przecież w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 638/09 wyraźnie wskazano, że cyt.: uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem pierwszej instancji czynią niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z treścią merytoryczną decyzji tego organu.

WSA w Gdańsku wskazał również na konsekwencje prawne i faktyczne powołania się organu drugiej instancji – jako podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji – właśnie na dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., powołując się na treść art. 136 K.p.a. - Sąd podkreślił, że za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przemawia przede wszystkim okoliczność, że wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji trafnie i prawidłowo powołującej się – właśnie na art. 138 § 2 K.p.a. - może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie całości lub znacznej części postępowania dowodowego; ocena sprawy w tym przedmiocie powinna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami i standardami art. 107 K.p.a., bowiem – jak wskazano - w obszarze podstaw i uzasadnień możliwości stosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie mieści się wyrażanie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienie sprawy.

Innymi słowy – skoro organ odwoławczy, jako podstawę prawną wskazałł art. 138 § 2 K.p.a., to powinien uzasadnić wyczerpanie przesłanek tego przepisu.

Z mocy art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Godzi się przy tym wskazać, że z mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W tym miejscu należy przytoczyć tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z 14 października 2009 r., w sprawie II SA/Sz 763/09 (opubl. w bazie LEX nr 573870), w którym podkreślono kwestie następujące:

po pierwsze - w przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 K.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części;

po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a.

Uzasadniając powyższe tezy WSA wskazał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009, wyd. III).

Tak więc poglądy prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Gd 638/09, nie są odosobnione i wynikają z analizy wskazanych w tym uzasadnieniu przepisów proceduralnych, których wykładnia nie przysparza większych wątpliwości w jednorodnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jeszcze raz należy wskazać, że WSA w Gdańsku w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził cyt.: uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem pierwszej instancji czynią niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z treścią merytoryczną decyzji tego organu, wskazując na uchybienie dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek jakimi faktycznie organ odwoławczy kierował się wydając takiej treści decyzję kasacyjną. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z 30 kwietnia 2009r. związany jest również wskazaną wykładnią prawa procesowego i oceną stanu sprawy oraz dokonaną oceną decyzji kasacyjnej w zakresie dyspozycji art. 107 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić, czy w sprawie mamy do czynienia z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, wskutek czego następuje dopiero otwarcie tak szczególnej instytucji jaką jest postępowanie wznowieniowe.

IV.

Zgodne z dyspozycją art. 149 § 1 i 2 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia; postanowienie to cyt.: stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Nie powinno więc budzić wątpliwości organu drugiej instancji, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia; innymi słowy – postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania.

Z akt sprawy nie wynika, że postanowienie to weszło do prawnego obrotu; nie ma bowiem żadnego dowodu na to, że zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej. Kwestia ta nie została przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zbadana. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to wymaga formy pisemnej (por. art. 125 § 2 K.p.a. w związku z art. 14 § 2 K.p.a. a contrario) za czym przemawia również art. 61 § 4 K.p.a. (por. również art. 186 K.p.a.), z mocy którego to przepisu wynika, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 26 maja 1989r. w sprawie IV SA 339/89, opubl. w: ONSA 1989, z. 1, poz. 50).

W wyroku NSA z 27 czerwca 1989 r., IV SA 455/89 (opubl. w: PiŻ 1990, nr 2, s. 15) stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym ogólnym obowiązuje zasada, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Dochowanie wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie; strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji.

W wyroku NSA z 4 kwietnia 2008 r., w sprawie II GSK 3/08 (opubl. w: LEX nr 468732) podkreślono, że czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w Rozdziale 8 K.p.a. pt.: Doręczenia; normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji, zatem nie mogą być interpretowane niejako na szkodę obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji.

V.

Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy K.p.a. wiążą skutki prawne. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach.

Pomimo wyraźnego polecenia ustawodawcy, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz dokonał wskazanej w art. 149 § 1 K.p.a. oceny, w sytuacji gdy nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania wznowieniowego. Innymi słowy – organ pierwszej instancji dokonał ustaleń, jakich można dokonać dopiero w toku prawidłowo wszczętego postępowania wznowieniowego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, działaniem takim naruszono art. 149 § 1 i § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji utrzymując zaś w mocy decyzję wydaną z naruszeniem tego przepisu sam naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 3 K.p.a.

Reasumując:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 K.p.a.;

2/ po ustaleniu przez organ drugiej instancji, że do obiegu prawnego nie weszło postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, bowiem nie doręczono postanowienia o wznowieniu postępowania stronie skarżącej w trybie art. 149 § 2 K.p.a., należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji z 30 kwietnia 2009r., bowiem orzeczenie to, wydane w trybie nadzwyczajnym, kończyło postępowanie wznowieniowe, które w sprawie nie zostało prawnie wszczęte; innymi słowy - dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego postanowieniem organu pierwszej instancji, które należy doręczyć skarżącemu, organ pierwszej instancji może i musi przeprowadzić postępowanie dowodowe celem wykazania istnienia przesłanek o jakich mowa w przepisach prawa materialnego, mającego zastosowanie wobec skarżącego, a musi tego dokonać ponownie, bowiem w art. 136 K.p.a. wskazuje się na sytuację w której cyt.: organ naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości;

3/ postępowanie o wznowienie winno być prowadzone według przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiam i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2004, strona 665).

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.

EK