Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska (spr.) Protokolant referent Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2025 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146, z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), oddalił odwołanie C. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "skarżąca") od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 4 kwietnia 2025 r. ogłoszone zostało postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert poprzedzające zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres od 23 czerwca 2025 r. do 30 czerwca 2029 r. oraz powołania komisji konkursowej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zakres: fizjoterapia domowa, w tym fizjoterapia domowa dla osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na obszarze powiatu [...]. Planowana wartość postępowania na okres rozliczeniowy stanowiła kwotę 820 216,76 zł. Po przeprowadzeniu postępowania możliwe było zawarcie maksymalnie 2 umów, rozumianych jako maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń określonych w ofertach, które zostaną wybrane w wyniku postępowania, zgodnie z informacją zawartą w ww. ogłoszeniu o postępowaniu. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło 2 czerwca 2025 r. Do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało wybranych 2 oferentów. Oferta skarżącej nie została wybrana, uplasowała się w rankingu końcowym na 3 miejscu, tj. za ofertą E. z łączną liczbą punktów oceny 78.

Od wyniku postępowania odwołała się skarżąca, zarzucając, że nie została wybrana, mimo że uzyskała w przeprowadzonym postępowaniu taką samą liczbę punktów jak wybrany oferent E. (zarówno wg kryterium cena jak i pozostałych), uzyskując łącznie liczbę 78 punktów, co stawia ją na pozycji ex aequo. Z tych przyczyn wniosła o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej także z nią.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ wskazał, że z uwagi na uzyskanie tej samej liczby punktów za kryterium niecenowe co oferent E., skarżąca została zaproszona do negocjacji podczas których, w toku negocjacji obniżyła cenę za punkt do ceny minimalnej, uzyskując tym samym maksymalną liczbę punktów (10 pkt) za kryterium cenowe. Drugi oferent w złożonej ofercie zaproponował cenę niższą o 1 gr od ceny minimalnej, przedstawiając kalkulację cenową, a w toku negocjacji dodatkowo jeszcze o 1 gr, uzupełniając pierwotną kalkulację kosztów. Tym samym uplasowało to ofertę E. na wyższej pozycji w rankingu końcowym i skutkowało wyborem tejże oferty. Organ uznał zatem, że skoro komisja konkursowa, prowadząc postępowanie z zachowaniem zasady równości, wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dokonała prawidłowo rozstrzygnięcia postępowania, nie można stwierdzić naruszenia jej interesu prawnego. Organ podkreślił, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Zdaniem organu, komisja konkursowa, prowadząc postępowanie z zachowaniem reguł określonych w przepisach prawa, dokonała prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania, dlatego też nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez organ odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, podczas gdy organ, po jego rozpatrzeniu powinien wydać decyzję uwzględniającą odwołanie;

- art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przy porównaniu oferty spółki E. oraz oferty skarżącej kryterium ceny ma prymat nad pozostałymi kryteriami, a także rozstrzygnięcie w zakresie wyboru oferty w oparciu o nieprawidłowe zastosowanie kryterium ceny i wyłącznie w oparciu o ww. kryterium, podczas gry kryterium ceny powinno stanowić wyłącznie jeden z warunków oceny oferty, a na końcowe rozstrzygnięcie oprócz ceny winny wpływać pozostałe kryteria wskazane przez ustawodawcę, tj. kryterium jakości, kompletności, dostępności, ciągłości, a ostatecznym kryterium oceny powinna być wartość łącznej liczby punktów oceny;

- art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy na skutek naruszenia przez podmiot prowadzący postępowanie zasad postępowania, tj. równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, skarżąca została pozbawiona możliwości zawarcia umowy;

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że komisja konkursowa dokonała prawidłowo rozstrzygnięcia postępowania i nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ramach prowadzonego postępowania konkursowego naruszona została zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a postępowanie prowadzone było w sposób niegwarantujący zachowania zasad uczciwej konkurencji, co skutkowało wyborem oferty wyłącznie jednego oferenta spośród oferentów, którzy uzyskali łączną liczbę punktów oceny w wysokości 78, tj. oferty E., podczas gdy łączną liczbę punktów oceny w wysokości 78 otrzymała również skarżąca.

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku upływu terminu do zapoznania się przez skarżącą z materiałem zebranym w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło skarżącej podjęcie czynności w ramach przedmiotowego postępowania, a to zaznajomienia się z materiałem dowodowym w sprawie, sporządzenia notatek, kopii i odpisów akt postępowania, zgłoszenia nowych wniosków oraz twierdzeń, co skutkowało stronniczym zebraniem oraz zinterpretowaniem materiału dowodowego w sprawie;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania oraz z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezpośredniości i równego traktowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że przyjęcie przez organ błędnego rozumowania oraz w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania kryterium ceny doprowadziło do niczym nieuprawnionego przypisania pierwszeństwa ww. kryterium (w zakresie elementów składowych) przy ocenie i wyborze ofert poszczególnych oferentów. Zdaniem skarżącej, nie sposób bowiem na gruncie obowiązujących przepisów prawa przyjąć za prawidłowy sposób postępowania, w którym dwa podmioty pomimo uzyskania tej samej łącznej liczbę punktów oceny w wysokości 78, uzyskania maksymalnej liczby punktów w zakresie kryterium ceny w wysokości 10 - zaklasyfikowane zostają na dwóch różnych miejscach w rankingu końcowym - co ma bezpośredni wpływ na rozstrzygniecie postępowania. Jeden z oferentów, tj. E. otrzymał możliwość zawarcia umowy będącej przedmiotem rozpoznawanego postępowania, a skarżąca została bezpodstawnie pozbawiona takiej możliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 19 listopada 2025 r. uczestnik postępowania, tj. spółka E. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że kryterium decydującym o wyborze oferty w przypadku jednakowej punktacji łącznej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jest ostatecznie kryterium ceny. W realiach niniejszej sprawy, w zakresie kryterium cenowego, cena jednostki rozliczeniowej zaproponowana w toku negocjacji przez E. była niższa od ceny jednostki rozliczeniowej przedstawionej przez skarżącą, a zatem organ miał obowiązek wybrać ofertę niższą cenowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147). Oferent (świadczeniodawca) jest natomiast zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu, dotyczące m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu, co oznacza, że za spełnienie określonego kryterium otrzymuje się wskazaną ilość punktów i nie można tych punktów w żaden sposób różnicować. Konkurs ofert składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2). Zakończenie tego etapu, następuje w momencie ukończenia weryfikacji formalnej wszystkich złożonych ofert. Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty. W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6).

Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie kończące konkurs ofert, jeżeli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, co do zasady kończy to postępowanie. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Stosownie do art. 154 ust. 1, 3 i 4 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem nie stanowi jednak kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a organ prowadzący postępowanie nie przejmuje w nim uprawnień komisji konkursowej (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2015 r., II GSK 55/14; 3 października 2018 r., II GSK 2947/16). W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, będące jednocześnie wytycznymi kierunkowymi przy ocenie zastosowania i przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Są to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego w znaczeniu materialnym, poprzez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ powinien zatem dokonać kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty. Równe traktowanie świadczeniodawców, na gruncie ustawy o świadczeniach, oznacza stosowanie w toku całego postępowania mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równego traktowania oraz zachowania uczciwej konkurencji, o których mowa art. 134 ust. 1 i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegający na nieprawidłowym przyjęciu przez komisję konkursową, że przy porównywaniu oferty skarżącej i spółki E. kryterium ceny ma prymat nad pozostałymi kryteriami.

Z treści art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonywane jest według kryteriów wyboru ofert: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, cena - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei w § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U z 2025 r. poz. 328, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie kryterialne"), wskazano na ostateczne kryterium różnicujące oferty, przyjmując, że w przypadku uzyskania jednakowej łącznej oceny oferty przez co najmniej dwóch oferentów, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, kryterium różnicującym oferty stanowi ocena uzyskana w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. Przepis ten wartościuje zatem wagę kolejnych kryteriów w przypadku tej samej łącznej punktacji uzyskanej przez poszczególne oferty. Oznacza to, że o ile w żadnym z pozostałych kryteriów (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość), któryś z świadczeniodawców nie uzyskał wyższej liczby punktów, niż pozostali, pierwszeństwo należy przyznać temu, który uzyskał najwyższą punktację w ramach kryterium "cena". A zatem kryterium decydującym o wyborze oferty, w przypadku jednakowej łącznej oceny oferty jest kryterium ceny. Tym samym cena była jedynie elementem rozstrzygającym w sytuacji równorzędności ofert, a nie tak jak twierdzi skarżąca, miała ona prymat nad pozostałymi kryteriami. Liczbę punktów oceny uzyskaną w kryterium ceny ustala się w sposób wskazany w załączniku nr 17 do rozporządzenia kryterialnego.

W związku zatem z uzyskaniem przez skarżącą tej samej liczby punktów co oferent E., organ prawidłowo zaprosił te dwa podmioty do negocjacji – zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858, dalej: "rozporządzenie konkursowe"). W trakcie negocjacji skarżąca, korzystając ze swobody negocjacyjnej w zakresie możliwości ustalenia ceny za punkt rozliczeniowy, złożyła oświadczenie o obniżeniu ceny za punkt do ceny minimalnej, uzyskując tym samym maksymalną liczbę 10 punktów za kryterium cenowe. Oferent (E.) zajmujący w rankingu to samo miejsce co skarżąca, zaproponował w złożonej ofercie cenę niższą o jeden grosz od ceny minimalnej, przedstawiając kalkulację cenową, a w trakcie negocjacji złożył oświadczenie o obniżeniu ceny ofertowej dodatkowo jeszcze o 1 grosz, uzupełniając pierwotną kalkulację cenową. Po przeprowadzonych na zasadach określonych w rozporządzeniu konkursowym negocjacjach oferta E. zajęła wyższą pozycję w rankingu względem oferty skarżącej, co skutkowało prawidłowym jej wyborem do udzielania świadczeń zdrowotnych.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku upływu terminu do zapoznania się przez skarżącą z materiałem zebranym w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - bowiem skarżąca nie wykazała, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki NSA z: 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157; 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1605/18; 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 536/21; 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 88/23). Skarżąca zarzuca organowi, że zakreślił jej termin do zapoznania się z materiałem dowodowym do [...] czerwca 2025 r., co oznacza, iż posiadała ona możliwość skorzystania z tego prawa również w tym dniu, zaś organ bezzasadnie skrócił ten termin i w tym dniu wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, argument skarżącej, że posiadała ona jedynie wolę podjęcia czynności związanych z materiałem zgromadzonym w sprawie, bez wykazania, jakich konkretnie czynności procesowych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, nie mogła ona dokonać, nie może mieć wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji.

W świetle przedstawionych uwag, organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również nie uchybił wskazanym w skardze przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, wydał decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), oddalił skargę.