I GSK 1122/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-09-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący/
Joanna Wegner /sprawozdawca/
Marek Krawczak	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I SA/Ke 233/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 168 ust. 1, art. 169 ust. 2;; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 6;; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 27;;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 205 § 2;; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 233/23 w sprawie ze skargi A. M. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr OIS.4431.3.8.2023 w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B. na rzecz A. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 233/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy B. z 12 kwietnia 2023 r. wypłaty dotacji oświatowej za marzec 2023 r. w punkcie 1 stwierdził bezskuteczność czynności odmowy wypłaty dotacji oświatowej za marzec 2023 r., a w punkcie 2 uznał uprawnienie strony do otrzymania dotacji oświatowej za ten sam okres oraz w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrza Miasta i Gminy B. domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi oraz zmiany orzeczenia w zakresie kosztów postępowania sądowego poprzez jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy podstawą istnienia w obrocie prawnym przedszkola niepublicznego jest posiadanie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę B., co oznacza, że organ nie może wypłacić dotacji oświatowej placówce niepublicznej nieposiadającej wpisu do tej ewidencji;

- art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1998 r., Nr 117, poz. 759 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Burmistrz miał obowiązek wpisania Przedszkola Niepublicznego "S." z siedzibą w B. przy ul. S. [...] w dniu 1 stycznia 1999 r., podczas gdy nie otrzymał on z Kuratorium Oświaty w K. w tamtym czasie żadnych dokumentów, które stanowiłyby podstawę dokonania wpisu, a nadto placówka w lutym 2023 r. nie funkcjonowała już w tej siedzibie;

- art. 27 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej: "k.p.a."

w związku z art. 169 ust. 2 Prawa oświatowego poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady praworządności, która wskazuje, że organ powinien działać na podstawie i w granicach prawa, a zatem w sytuacji kiedy Ś. Kurator Oświaty w K. utrzymał w mocy decyzję o wykreśleniu placówki z ewidencji, co jest równoznaczne z jej likwidacją, organ miał obowiązek zgodnie z przepisami prawa odmowy wypłaty dotacji placówce nieistniejącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie o zwrot kosztów postępowania według spisu kosztów przedstawionego przed zamknięciem rozprawy, ewentualnie według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 20 czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2043/23 w raz z jego uzasadnieniem oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 236/23 na okoliczność nieprzerwanego istnienia w obrocie prawnym (w tym oświatowym) Przedszkola Niepublicznego "S. " w B. od dnia 1 września 1998 r. do co najmniej chwili wydania wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym okresie objętym niniejszą sprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, do którego elementów konstrukcyjnych należy sformułowanie poprawnie zredagowanych, precyzyjnych i należycie uzasadnionych zarzutów. Zaliczone do pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty powinny, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegać na wskazaniu wad wykładni bądź błędów zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty powinny być ponadto precyzyjne, to jest skierowane wobec najmniejszej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Z formalizmem skargi kasacyjnej koresponduje wynikający z przepisu art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie jeden z zarzutów dotyczył błędnej wykładni, zaś pozostałe – wad zastosowania przepisów prawa. Pojęcie błędu wykładni obejmuje te usterki procesu interpretacji prawa, które prowadzą do wadliwego określenia znaczenia istotnych w sprawie sformułowań języka prawnego. Podnosząc tego rodzaju zarzut nie można ograniczyć się do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale należy sprecyzować, na czym to uchybienie polegało. Zabieg ten sprowadza się do wyjaśnienia, w czym skarżący kasacyjnie upatruje wadliwego zrozumienia poszczególnych słów bądź zwrotów składających się na tekst stosowanej przez organ normy prawnej. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd przepisu jest zaś określenie, jak sporny zwrot legislacyjny winien być prawidłowo wykładany.

Dotyczący art. 5 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty zarzut błędnej wykładni nie spełnia wymagań stawianych zarzutom skargi kasacyjnej z dwóch powodów. Brakuje mu koniecznego poziomu dokładności, dlatego że ten – uchylony już – artykuł składał się z dwóch ustępów. W środku odwoławczym nie sprecyzowano, którego z nich zarzut dotyczy. Nie wyjaśniono także tego, na czym polegać miałoby nieprawidłowe zinterpretowanie przepisu, koncentrując się natomiast na okolicznościach faktycznych związanych z przekazywaniem sobie przez organy dokumentacji prowadzonego przez skarżącą przedszkola. Z tych powodów merytoryczna ocena stanowiska organu w zakresie ewentualnego błędu wykładni nie była możliwa, co czyni zarzut ten nietrafnym.

W przedmiocie zarzutów niewłaściwego zastosowania (w wersji niezastosowania), skierowanych wobec przepisów art. 168 ust. 1, art. 169 ust. 2 Prawa oświatowego i art. 27 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. stwierdzić należy, co następuje. Stosowanie prawa jest procesem wieloetapowym, dobrze niegdyś opisanym w teorii prawa przez J. Wróblewskiego (zob. tenże, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52 i n.). Poza, wyjętymi przez ustawodawcę przed nawias w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wspomnianą wykładnią przepisów prawa oraz, związanym z czynnościami postępowania, badaniem stanu faktycznego, stosowanie prawa obejmuje ustalenia walidacyjne (stwierdzenie, które przepisy obowiązują), subsumpcję (podciągnięcie faktów sprawy pod adekwatną doń normę prawną, tj. stwierdzenie że fakty te wyczerpują dyspozycję owej normy prawnej) oraz ustalenie konsekwencji prawnych tychże faktów, a więc orzeczenie o konkretnym uprawnieniu bądź obowiązku. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien zatem wskazywać na to, która spośród czynności decyzyjnego modelu stosowania prawa dotknięta jest uchybieniem i na czym ono polega. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 168 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 Prawa oświatowego wymagania tego nie spełnia, bowiem w istocie zmierza on do obalenia faktów uznanych za udowodnione przez organ. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego ustaleń tych podważyć nie sposób.

Niezależnie od tego wypada zaakcentować, że ani czynność wypłaty dotacji, ani akt odmowy jej wypłaty nie polegają na stosowaniu prawa, lecz na wykonywaniu bezpośrednio działającej normy prawnej (zob. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1972, s. 13; J. Wróblewski, Skuteczność prawa i problemy jej badania, "Studia Prawnicze" 1980/1–2, s. 9). W ramach tych form prawnych działania administracji wspomniane fazy stosowania prawa nie występują. Kwestionowanie zatem posługiwania się przez organ przepisami prawa materialnego ogranicza się siłą rzeczy do ustaleń walidacyjnych oraz przyjętego rezultatu wykładni. Zagadnienia te jednak nie zostały w skardze kasacyjnej poruszone w sposób pozwalający na ich merytoryczne rozważenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie przypisał organowi uchybienia tego przepisu. Sprawa wypłaty dotacji oświatowej nie jest zresztą – jak już zasygnalizowano – załatwiana w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem stosowanie przepisów k.p.a. nie wchodzi w grę. Z tych powodów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Z kolei zarzut naruszenia art. 27 Konstytucji jest nietrafny dlatego, że przepis ten stanowi o języku polskim jako urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej oraz o poszanowaniu praw mniejszości narodowych. Trudno znaleźć związek tej materii konstytucyjnej z przedmiotem sądowej kontroli administracji w tej sprawie.

Już tylko końcowo dostrzec należy, że kwestia wykreślenia z ewidencji i likwidacji przedszkola została prawomocnie rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 19 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2043/23 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 236/23, uchylającego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w B. z 22 listopada 2023 r. i Ś. Kuratora Oświaty z 15 lutego 2023 r. W motywach tego wyroku, którym z mocy art. 170 p.p.s.a., skład rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, stwierdzono, że "skoro do dnia 1 września 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. nie dokonał wpisu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, to wpis z tej daty (tj. z dnia 1 września 2021 r.) powinien być poprawiony co do daty rozpoczęcia działalności tego przedszkola. Skutek w postaci wykreślenia na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego wpisu z dnia 1 września 2021 r. i nie zastąpienia go niejako automatycznie (z urzędu) wpisem na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty doprowadził w istocie do likwidacji placówki oświatowej, ponieważ bez jakiegokolwiek wpisu żadna taka placówka nie może funkcjonować. Tym samym skoro już został dokonany nawet wadliwy wpis, to w okolicznościach tej sprawy ukształtowanych w znacznym stopniu z powodu nieprzestrzegania prawa przez organy administracji publicznej należało wpis z dnia 1 września 2021 r. poprawić, a nie wykreślać placówkę oświatową.".

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej, dlatego że orzeczenie sądowe nie należy do katalogu dowodów z dokumentu, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego natomiast – jak już wyjaśniono – wiąże inne składy na podstawie art. 170 p.p.s.a. i w tej sprawie unormowanie to znalazło praktyczne zastosowanie.

Złożony przez pełnomocnika skarżącej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według złożonego zestawienia kosztów został uwzględniony częściowo z dwóch powodów. Po pierwsze – koszty dojazdu pełnomocnika do sądu zostały uwzględnione w sprawie o sygn. akt I GSK 1028/23. Wynikająca z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasada niezbędności kosztów zasądzanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym nakazuje obciążanie strony przegrywającej proces wyłącznie kosztami rzeczywiście i celowo poniesionymi w celu obrony praw tej strony, która proces wygrała. Skoro rozprawy w obu sprawach skarżącej odbyły się tego samego dnia, w ramach tego samego posiedzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, to logicznym jest że pełnomocnik odbył tylko jedną podróż do siedziby sądu. Po drugie, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie była należność pieniężna, lecz prawo do dotacji oświatowej, w której to sprawie pobierany jest – zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535) – wpis stały w wysokości 200 złotych. W konsekwencji wynagrodzenie pełnomocnika w tej sprawie zostało obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215), uwzględniając stawiennictwo pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie.