Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 14 maja 2025 r., znak: SKO.PS/40/73/2025 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Susiec z dnia 25 marca 2025 r., znak: PS.4042.2100.1.2025.JS.

Zaskarżoną do sądu decyzją z 14 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: Kolegium), po rozparzeniu odwołania H. M. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 25 marca 2025 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W marcu 2025 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. B.. Do wniosku dołączono wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z 13 marca 2025 r., którym stwierdzono trwałą niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji od 13 marca 2025 r.

Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, decyzją z 25 marca 2025 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, powołując się na przesłankę daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r.; aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 323, ze zm.; dalej jako: u.ś.r.).

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając matce stałą i długotrwałą opiekę i pomoc.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 14 maja 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do

31 grudnia 2023 r.

Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z21 października 2014 r. (SK 38/13), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 17b ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Jednakże, w ocenie Kolegium, zachodzą inne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium opisało ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i na tej podstawie wywiodło, że wprawdzie W. B. wymaga całodobowej opieki, jednakże opieka ta nie jest sprawowana przez całą dobę. Skarżąca jest u matki co drugi dzień, a w opiece nad matką pomaga synowa. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą, samodzielnie korzysta z toalety i spożywa posiłki. Obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżąca, dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium H. M. podniosła, że jesienią 2023 r. zrezygnowała z pracy we Włoszech, ze względu na gwałtowne pogorszenie stanu matki i konieczność podjęcia nad nią opieki. Od

1 października 2023 r. skarżąca zaczęła pobierać świadczenie pielęgnacyjne i pobierała je do końca marca 2025 r., kiedy to minął termin wskazany w poprzednim orzeczeniu o niepełnosprawności. W związku z uzyskaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności matki, skarżąca złożyła wniosek o kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że jest jedyna osobą, która może na stałe sprawować opiekę nad matką. Synowa jej matki samotnie wychowuje małe dziecko i nie może się zaopiekować niepełnosprawną. Matka cierpi na liczne schorzenia, jej stan zdrowia stale się pogarsza, od wiosny 2025 r. przestała samodzielnie chodzić, spożywać posiłki i korzystać z toalety. Do skargi dołączono dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia matki skarżącej.

W pismach procesowych z 10 lipca i z 8 sierpnia 2025 r. skarżąca podtrzymywała argumentację dotyczącą stale pogarszającego się stanu zdrowia matki, wymuszającego sprawowanie nad nią całodobowej opieki. Do pism dołączyła dokumentację medyczną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Wójta Gminy S. z 25 marca 2025 r., ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), należało uchylić również tą decyzję.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie bardzo szeroko zakrojona nowelizacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym; Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, ze zm.; dalej jako: u.ś.w.). Nowelizacja całkowicie zmieniła system świadczeń przysługujących w związku z rezygnacją z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Ustawodawca pozostawił wprawdzie dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, jednak zasadniczo zmienił przesłanki jego przyznawania – od 1 stycznia 2024 r. jest to świadczenie przysługujące wyłącznie opiekunom niepełnoletnich osób niepełnosprawnych, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. (świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności). W przypadku pełnoletnich osób niepełnosprawnych, ustawodawca wykluczył wprawdzie możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz ich opiekunów, ale wprowadził nowe świadczenie wspierające, z którego – w założeniu ustawodawcy – osoba niepełnosprawna może pokryć koszty sprawowania niezbędnej opieki.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej został rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Niewątpliwą wadą uzasadnień decyzji organów obydwu instancji jest brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w tej kwestii – organ I instancji jedynie przytoczył brzmienie przepisów sprzed 1 stycznia 2024 r., a Kolegium ograniczyło się do jednozdaniowego stwierdzenia, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Co więcej, materiał dowodowy w sprawie jest zdecydowanie niekompletny, w szczególności brak decyzji, w oparciu o którą skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne do marca 2025 r.

Podstaw do rozpoznania wniosku w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. można jedynie domyślić się ze szczątkowej informacji zawartej w piśmie organu I instancji z 26 marca 2025 r. (k. 2 akt adm. II instancji). Przekazując odwołanie organ I instancji zawarł w piśmie zdanie: "Ostatnie świadczenie wypłacono za marzec 2025 r.". Potwierdza to treść skargi, w którym skarżąca wskazuje na to, że pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką od

1 października 2023 r. do marca 2025 r.

Z powyższego wynika, że skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji wydanej przed wejściem w życie nowych przepisów. Nie jest jednak dopuszczalna sytuacja, w której podstaw do zastosowania przywołanej przez organy regulacji prawnej (w sytuacji jej zmiany i konieczności rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych) należy się domyślać na podstawie szczątkowych informacji w aktach i w treści skargi. Konieczność domyślania się, dlaczego zastosowano "stare" a nie "nowe" przepisy do wniosku złożonego w marcu 2025 r. stanowi istotną wadę procesową decyzji wydanych przez organy w rozpoznawanej sprawie, świadcząc o naruszeniu podstawowych wymogów w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Przyjmując zatem na podstawie tych niepełnych danych, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie nowych regulacji, należy stwierdzić, że jakkolwiek wniosek skarżącej został złożony dopiero w marcu 2025 r., już po wejściu w życie nowych przepisów, to w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje przejściowe, chroniące prawa nabyte osób, które uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na "starych" zasadach, tj. w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.ś.w., osoby, którym przed dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym (albo od dnia jej wejścia w życie niniejszej ustawy), na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane (art. 63 ust. 2 u.ś.w.).

Z kolei w świetle art. 63 ust. 3 u.ś.w., osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne (albo specjalny zasiłek opiekuńczy) na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., zachowują prawo odpowiednio do świadczenia (albo zasiłku opiekuńczego) na "starych" zasadach, również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (art. 63 ust. 3 u.ś.w.).

Pierwsza z przywołanych regulacji wyjaśnia pobieranie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego do marca 2025 r.

Drugi z przepisów stanowi podstawę do rozpatrzenia wniosku skarżącej w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. Do wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączono wypis z orzeczenia lekarza orzecznika Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 13 marca 2025 r. Orzeczeniem tym stwierdzono trwałą niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji od dnia 13 marca 2025 r.

Zastosowanie w sprawie art. 63 ust. 3 u.ś.w. wymagało ustalenia, że skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., na co wskazują szczątkowe informacje w aktach sprawy. Ponadto, warunkiem zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na "starych" zasadach, było złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności.

Braki w uzasadnieniu i w materiale dowodowym nie pozwalają na jednoznaczne przesądzenie, że przesłanki te zostały spełnione, aczkolwiek wskazuje na to treść skargi.

Niezależnie od tych uchybień proceduralnych, jeszcze większe wątpliwości budzi prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego.

W pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już tak ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest w tym miejscu zbędne. Stanowisko Kolegium bazuje prawidłowo na tych utrwalonych poglądach. Kolegium prawidłowo skorygowało całkowicie błędną argumentację organu I instancji.

W ocenie Kolegium zaistniała jednak inna przesłanka do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Bazując na ustaleniach faktycznych, opartych na przeprowadzonych w sprawie wywiadach środowiskowych, Kolegium doszło do wniosku, że wprawdzie skarżąca sprawuje opiekę nad matką, jednakże przy należytej organizacji tej opieki, skarżąca mogłaby podjąć pracę zarobkową.

Stanowisko Kolegium jest błędne z tego względu, że nie uwzględnia szczególnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i opiera się na niepełnych ustaleniach faktycznych.

Jeżeli w sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 3 u.ś.w. (co wymaga jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organów), to trzeba mieć na uwadze, że przepis ten chroni prawa nabyte. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., zachowują prawo do świadczenia na "starych" zasadach, przy spełnieniu warunków odnoszących się do terminów uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności

i złożenia nowego wniosku o świadczenie.

Ochrona praw nabytych wymaga respektowania praw wynikających z poprzednio wydanej decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w odpowiednim trybie. Jeżeli zatem skarżąca miała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co wynikało z decyzji wydanej w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r., to zasada ochrony praw nabytych oraz treść art. 63 ust. 3 u.ś.w., nakazują organom respektowanie tego prawa w odniesieniu do kolejnego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego w warunkach określonych w tym przepisie.

Jeżeli zatem istnieje w obrocie prawnym decyzji przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, wydana w oparciu o "stare" przepisy, to oznacza, że skarżąca w ocenie organów spełniała przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności przesłankę związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Ustalenie to jest wiążące dla organów rozpatrujących nowy wniosek, złożony w warunkach określonych w art. 63 ust. 3 u.ś.w. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku rozpatrzenia nowego wniosku, byłaby dopuszczalna jedynie w przypadku jednoznacznego wykazania, że nastąpiła zmiana sytuacji faktycznej w porównaniu do tej, która stanowiła podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzednią decyzją. Innymi słowy, aby podważyć ochronę wynikającą z zasady ochrony praw nabytych i z art. 63 ust. 3 u.ś.w. trzeba wykazać, że aktualnie sytuacja w zakresie opieki nad matką skarżącej jest zupełnie inna niż ta, która stanowiła podstawę przyznania poprzednio świadczenia pielęgnacyjnego z tego samego tytułu.

W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Materiał dowodowy nie zawiera żadnych dokumentów dotyczących poprzednio prowadzonej sprawy w zakresie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Co więcej, logika i doświadczenie życiowe każą poddać w wątpliwość możliwość wykazania, że stan sprawy zasadniczo zmienił się w stosunku do tego, który stanowił podstawę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wcześniejszą decyzją. Biorąc pod uwagę zaawansowany wiek matki skarżącej oraz jej schorzenia, trudno znaleźć argumenty wskazujące na to, że aktualnie zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, skoro poprzednio – przyznając świadczenie pielęgnacyjne – organ musiał przecież dojść do konstatacji, że istnieje konieczny związek przyczynowe między brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem opieki nad matką. Wątpliwości te stają się jeszcze wyraźniejsze w świetle przedłożonych przez skarżącą dokumentów dotyczących aktualnego stanu zdrowia matki.

Wszystko to wskazuje na brak należytej refleksji organów nad skutkami poprzedniego rozstrzygnięcia, przyznającego skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy jest to kwestia fundamentalna w sprawie, z uwagi na treść art. 63 ust. 3 u.ś.w., nakazującego respektowanie praw do świadczeń nabytych na podstawie decyzji wydanych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Decyzje zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasady ochrony zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także wymogów odnoszących się do prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy wadliwie zastosowały również przepisy prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 3 u.ś.w. (nieuwzględnienie poprzedniej decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) a w przypadku organu I instancji - również art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) – poprzez oparcie rozstrzygnięcia na normie uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytcuyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 14 maja 2025 r. oraz decyzję Wójta Gminy S. z 25 marca 2025 r.

Obowiązkiem organów rozpatrujących sprawę ponownie (po uprawomocnieniu się wyroku sądu i zwrocie akt administracyjnych) będzie uzupełnienie akt sprawy o dokumentację dotyczącą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2023 r. Z uwagi na upływ czasu konieczne będzie przeprowadzenie nowego wywiadu środowiskowego, celem ustalenia stanu zdrowia niepełnosprawnej i rzeczywistego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie organy powinny wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań co do wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 63 ust. 3 u.ś.w.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Ze względu na przedmiot sprawy skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, nie wykazała natomiast, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte zwrotem.