II OSK 961/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-07-16	
Data wpływu	2010-05-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 94/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1999 nr 15 poz 139;  art. 10; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 94/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 listopada 1999 r. nr XVI/531/99 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2010r., Sygn. akt II SA/Sz 94/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 listopada 1999r., nr XVI/531/99 w przedmiocie zmiany D.78 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina, stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega w tej części wykonaniu.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator Okręgowy w Szczecinie wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 Uchwały Nr XVI/532/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 1999r. w sprawie zmiany D.78 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina (Dz. Urz. Woj. Zachodn. z 2000 r. Nr 4, poz. 37). Zarzucił przy tym, że przepis ten rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP i art. 10, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż zawiera definicję "wysokości zabudowy", pomimo braku przepisu prawa rangi ustawy, który przyznawałby kompetencję organom gminy do regulowania tego zagadnienia oraz wykorzystanie definicji "wysokości obiektu budowlanego" - a w tym "budynku" – do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo iż w sposób odmienny zagadnienie "wysokości budynku", zostało zdefiniowane w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały akcie prawnym wyższego rzędu, to jest w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a obecnie w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie Prokuratora, taki zabieg doprowadził do tego, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku", co w konsekwencji wywołuje problemy interpretacyjne u adresatów normy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że żaden z przepisów (ani też § 146 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej") nie daje podstawy do uznania, iż zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego. Za niezasadne uznał przy tym kwestionowanie przez Prokuratora definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości obiektu budowlanego", wskazując, że są to dwa różne pojęcia. Dodał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, wymienienie aktów prawa miejscowego dopiero w ust. 2 art. 87 Konstytucji RP nie oznacza, że zajmują one niższą pozycję w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Reasumując organ zakwestionował wywód Prokuratora, że zaistniały stan narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku".

Uwzględniając skargę Prokuratora - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 16 marca 2001r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wskazał przy tym, że hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Podał, że kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dodał, że przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazał przy tym, że żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie upoważnił organów gminy do stanowienia w przepisach prawa miejscowego zapisów, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego).

Zdaniem Sądu I instancji, w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały organ dokonał nieuprawnionego zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy" odnosząc je do "wysokości obiektu budowlanego". Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest również budynek, a definicja "wysokości budynku" zawarta jest w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodał, że w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika zaś, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W świetle tego przepisu Sąd I instancji uznał, że zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku", narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Wskazał, że sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, wobec których nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków jest niczym nieuzasadniony. Ponadto wywiódł, że dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych, innych niż budynki, mogłoby być niewykonalne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji - powołując art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego zapisu planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Rada Miasta Szczecina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 94 i art. 92 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych, dotyczących określeń zawartych w tych aktach, wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach, bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach, definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto uznania, iż rozporządzenia mają wyższą rangę od planu zagospodarowania miejscowego mimo, iż oba akty mają charakter podustawowy;

2) § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż zawarta w tych przepisach definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, mimo, iż przepisy obu rozporządzeń, zgodnie z ich treścią, ukształtowaną upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków;

3) art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, iż § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały narusza prawo;

4) art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego zapisu uchwały poprzez pryzmat zapisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że z istoty kontroli wynika, że sąd winien wziąć pod uwagę regulacje obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, to jest ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wydane w oparciu o nią przepisy wykonawcze, a nie przepisy wykonawcze podjęte w oparciu o ustawę, która aktualnie reguluje kwestię planów zagospodarowania przestrzennego.

Z tych też powodów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w literaturze wyróżnia się trzy grupy problemów związanych z definicjami legalnymi; po pierwsze, są to problemy związane ze sposobem formułowania, umieszczeniem i możliwością rozpoznania definicji legalnych w tekście prawnym; druga grupa to problemy związane z interpretacją definicji legalnych; trzecia to problemy związane z zasięgiem definicji legalnych, a więc z zakresem związania treścią definicji legalnych. Ponadto, organ wskazał na dwa konkurencyjne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym na temat zasięgu obowiązywania definicji legalnych (pierwszy, według którego zasięg definicji legalnej obejmuje gałąź prawa, w której definicja występuje; drugi, w którym kwestionowana jest zasadność użycia definicji legalnej pochodzącej z tej samej gałęzi prawa). Dodał przy tym, że co do zasięgu definicji legalnej zawartej w danym akcie prawnym przyjmuje się jednoznacznie, iż definicja taka wiąże na obszarze całego aktu prawnego, w którym jest zawarta, jeśli została umieszczona w słowniczku ustawowym lub w przepisach ogólnych.

Organ wskazał także, że posługiwanie się definicją legalną w akcie normatywnym jest przewidziane w "Zasadach techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 10, poz. 908). Zauważył jednak przy tym, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2002r., a zatem trzy lata po ogłoszeniu zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Wcześniej natomiast brak było przepisów regulujących w sposób kompleksowy technikę prawodawczą, w tym posługiwanie się definicjami legalnymi. Przytaczając zapisy § 146 i 149 "Zasad techniki prawodawczej" organ stwierdził, że posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych, a do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych nie jest wymagane upoważnienie zawarte w aktach wyższego rzędu. Podniósł, że wszystkie definicje, zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały, odnoszą się wyłącznie do planu w części objętej zmianą, a zatem także uznany przez Sąd I instancji zapis, definiuje na użytek planu pojęcie "wysokości zabudowy". Zdaniem organu, całkowicie irracjonalne jest kwestionowanie przez Sąd I instancji definicji "wysokości zabudowy", poprzez odwołanie się do definicji "wysokości budynku". Dodał przy tym, że ani wnoszący skargę Prokurator ani Sąd I instancji nie wskazał przepisu wyższej rangi zawierającego definicję "wysokości zabudowy".

Powołując stanowisko doktryny, za nieuprawniony organ uznał także pogląd, jakoby akty prawa miejscowego zajmowały najniższą pozycję w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Porównując te akty z rozporządzeniami stwierdził, że obydwa te źródła prawa stanowione są przez organy administracji publicznej z tą jednak różnicą, że rozporządzenia wydawane są przez organy usytuowane na szczeblu centralnym (wchodzące w skład rządu jako ministrowie lub organy im równorzędne), a z brzmienia sformułowań konstytucyjnych nie można jednoznacznie przesądzić, czy obowiązują one na terenie całego kraju, czy również w jego części, natomiast akty prawa miejscowego stanowione są przez organy terenowe, zarówno będące tylko organami administracji publicznej (terenowe organy administracji rządowej), jak i organami łączącymi w sobie administrację publiczną zdecentralizowaną oraz tzw. autonomię samorządową (organy samorządu terytorialnego) i obowiązują jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Wywiódł przy tym, że zarówno akty prawa miejscowego, jak i rozporządzenia, wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. W świetle tych wywodów, za błędne organ uznał stanowisko, że rozporządzenia zajmują hierarchicznie wyższe miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego niż akty prawa miejscowego.

Organ podniósł także, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 obu wskazywanych rozporządzeń wykonawczych, ich przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, albowiem taki zakres wynika z upoważnienia ustawowego do ich wydania, zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Ponadto, za niezrozumiałe organ uznał odwołanie się przez Sąd I instancji do wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. i stanowi przepis wykonawczy do tej ustawy. W tej sytuacji, za chybione organ uznał uzasadnianie wadliwości zapisu w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogami zawartymi w później przyjętych aktach prawnych, bez wskazania konkretnych przepisów przejściowych. Powołując brzmienie art. 85 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał na zasadę ciągłości planowania i zachowanie mocy wiążącej (uchwalonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy) planów miejscowych, nawet wówczas, gdyby nie zawierały one tych treści, które wymagane są w odniesieniu do planów tworzonych na podstawie tej ustawy i wydanych w oparciu o nią przepisów wykonawczych. W tych okolicznościach, analizowanie przez Sąd I instancji zaskarżonej części uchwały, w kontekście wymogów zawartych w cytowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., organ uznał za naruszające podstawową zasadę polskiego sądownictwa administracyjnego określoną w art. 184 Konstytucji RP, a doprecyzowaną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a stanowiącą, iż kontrola sądowa może odbywać się tylko przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono istotnych naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ustawowych podstawach, w których Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 94 i art. 92 Konstytucji RP; § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 94 i art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powołanej regulacji prawnej, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Tymczasem, obowiązująca w dacie podejmowania kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały - ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie umocowała organu stanowiącego gminy do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy materii regulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczał bowiem art. 10 powołanej ustawy, który nie przewidywał takiej możliwości.

Przekroczenie zatem przez organ granic upoważnienia ustawowego, zostało zakwalifikowane przez Sąd I instancji jako naruszenie prawa uzasadniające w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 kontrolowanej uchwały. Tym samym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów, uznać należało za chybiony. Niemożliwe jest zaś odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu organu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten nie został bowiem rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co wskazuje na to, że jego podniesienie miało na celu jedynie wzmocnienia pozostałych zarzutów.

Sądowi I instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż zawarta w tych przepisach definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, ( gdy w praktyce zabudowa może dotyczyć różnych obiektów, a nie tylko budynków mieszkalnych ) mimo, iż przepisy obu rozporządzeń, zgodnie z ich treścią, ukształtowaną upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Odwołanie się przez Sąd I instancji do definicji zawartych w tych rozporządzeniach nie stanowiących przepisów wykonawczych do obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miało bowiem charakter wtórny względem zasadniczej kwestii stwierdzonej w toku kontroli, a związanej z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego przez organ gminy.

W skardze kasacyjnej trafnie natomiast zwrócono uwagę na nieuprawnione powoływanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów nieobowiązujących w dniu podejmowania kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały. Jak słusznie zauważył organ, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności tej uchwały winien uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia, to jest w dniu 22 listopada 1999r. (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 467/08 i wyrok NSA z 10 października 2008r., sygn. akt II OSK 1148/07 – orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda, taki sposób kontroli sądu administracyjnego nie wynika wprost z przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niemniej jednak nie do pogodzenia z kryterium tej kontroli (legalność), o którym mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), byłaby możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji publicznej naruszenia przepisów nieobowiązujących w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza, wymieniony w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Jak trafnie wskazał organ w skardze kasacyjnej, powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. i stanowi przepis wykonawczy do tej ustawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ nie mógł zatem naruszyć tego przepisu, skoro nie obowiązywał on jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Dostrzeżone uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.