I OSK 2395/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-21	
Data wpływu	2013-10-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Wiesław Morys	
Symbol z opisem	6198 Inspekcja pracy	
Hasła tematyczne	Inspekcja pracy	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 445/12	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 183 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 89 poz 589; art. 11 pkt. 7, art. 31; Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 445/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczeń wynikających ze stosunku pracy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Gl 445/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie wypłaty pracownikom świadczeń wynikających ze stosunku pracy, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w [...] Sp. z o.o. w P., Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K., na podstawie art. 11 pkt 7, art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), wydał nakaz z dnia [...] lutego 2012 r., w którym nakazał: - w decyzjach od nr [...] do nr [...] - wypłacić wymienionym pracownikom nagrody jubileuszowe w kwotach określonych w poszczególnych decyzjach; - w decyzjach od nr [...] do nr [...] – wypłacić wymienionym byłym pracownikom odszkodowania z tytułu rozwiązania przez pracownika umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracodawcy; - w decyzjach od nr [...] do nr [...] – wypłacić wymienionym pracownikom wynagrodzenie za pracę w listopadzie 2011 r. Rozstrzygnięcia zawarte w nakazie podlegały natychmiastowemu wykonaniu.

W odwołaniu od powyższego nakazu, pracodawca podniósł zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wskazał, że decyzja została wydana bez zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasad prawidłowej oceny dowodów. W szczególności zarzucił, że organ pominął okoliczność, iż zostały zawarte ugody przedsądowe o mocy wyroku prawomocnego, w przedmiocie wypłaty pracownikom należności zawartych w decyzjach nr [...],[...],[...],[...] i [...] nakazu zapłaty z dnia [...] lutego 2012 r. oraz pominął okoliczności dotyczące przeprowadzania restrukturyzacji zakładu pracy, o której pracodawca informował pracowników. Ponadto zarzucił, że decyzje zawarte w nakazie z dnia [...] lutego 2012 roku nie zawierają uzasadnień wymaganych przez przepisy prawa. Wskazał, że nie kwestionuje konieczności wypłacenia pracownikom należnych im świadczeń pieniężnych, jednakże obecnie fabryka znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej. Spółka zamierza wypłacić świadczenia objęte nakazem, jednakże w pierwszej kolejności muszą być realizowane bieżące zobowiązania związane z wypłatą wynagrodzeń i rachunków za energię elektryczną, dopiero później inne należności, bowiem w przeciwnym przypadku produkcja przedsiębiorstwa musiałaby zostać wstrzymana.

Po rozpoznaniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzje zawarte w nakazie, z wyjątkiem decyzji nr [...],[...],[...],[...] i [...], które zostały uchylone odrębną decyzją Okręgowego Inspektora Pracy z tej samej daty i w zakresie tych decyzji postępowanie organu I instancji zostało umorzone.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia faktyczne są zawarte w protokole kontroli, który został podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentacji pracodawcy bez wnoszenia zastrzeżeń, pomimo, że o tym prawie podmiot kontrolowany został prawidłowo pouczony. Pracodawca nie kwestionował również zasadności i wysokości należnych pracownikom świadczeń, a jedynie powoływał się na sytuację finansową, w której znalazła się spółka. Podczas czynności kontrolnych inspektor pracy wykazał, że pracodawca naruszył obowiązki w zakresie terminowego i prawidłowego wypłacania świadczeń. Ustalenia w zakresie wypłaty wynagrodzeń dla pracowników zostały dokonane na podstawie przedłożonych przez pracodawcę list płac oraz poleceń przelewów. Wysokość pozostałych świadczeń również wynika z naliczeń dokonanych przez pracodawcę. Ponadto w protokole z kontroli inspektor pracy dokładnie wskazał, z którymi osobami pracodawca zawarł ugody sądowe i żaden z tych pracowników nie został objęty nakazem inspektora pracy z [...] lutego 2012 r. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a organ orzekający zobowiązał pracodawcę do wykonania obowiązku - niezwłocznego przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. To pracodawca ponosi ryzyko ekonomiczno - gospodarcze prowadzonej działalności i nie może tego ryzyka przerzucać na pracowników. Natomiast wystąpienie trwałych lub przejściowych trudności finansowych mieści się w granicach tego ryzyka. Ponadto wskazano, że decyzja inspektora pracy nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu art. 107 k.p.a., co zostało potwierdzone orzecznictwem sądów administracyjnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, [...] Spółka z o.o. podniosła, że przy wydaniu powyższej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegającego na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy. W konsekwencji zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy zasady obiektywizmu, poprzez: pominięcie okoliczności, że wynagrodzenie za pracę za miesiąc listopad 2011 r. należne pracownikom: J. T. w wysokości 14.300,00 zł, A.K. w wysokości 11.000,00 zł, A.P. w wysokości 1.500 zł, M.M. w wysokości 7.100,00 zł, D.M. w wysokości 7.100,00 zł, K.S. w wysokości 1.216, 58 zł zostało w całości wypłacone; - pominięcie okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym w Z., zawarto ugody z pracownikami: [...] w przedmiocie wypłaty nagrody jubileuszowej, a z pracownikami: [...] w przedmiocie wypłaty odszkodowania. Skarżąca podniosła, że powyższe należności zostały objęte zaskarżoną decyzją. Ponadto zarzuciła pominięcie przez organ okoliczności przeprowadzania restrukturyzacji zakładu pracy, o której pracodawca informował pracowników. W związku z powyższymi zarzutami, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji .

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że zaskarżona decyzja jest bezprzedmiotowa w zakresie należności w postaci wynagrodzenia wyżej wymienionych pracowników za listopad 2011 r. i wobec tego powinna zostać uchylona. Ponadto podniosła, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w K. obejmująca należności, w przedmiocie których zawarła przed Sądem Rejonowym w Z. ugody z pracownikami, powinna zostać uchylona, a postępowanie w tym zakresie umorzone. Strona skarżąca podkreśliła, że nie ma możliwości natychmiastowej wypłaty wszystkich świadczeń określonych w nakazie z dnia [...] lutego 2012 r. Zamierza wypłacić uprawnionym wszelkie należne im świadczenia pieniężne, lecz uczyni to w późniejszym okresie, gdy uzyska na ten cel dodatkowe środki finansowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku oddalającym skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż pracodawca zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez inspektora, nie złożył bowiem zastrzeżeń do protokołu, co więcej, nie kwestionował również ustaleń poczynionych w toku kontroli. Natomiast z protokołu kontroli sporządzonego w sprawie wynika, że inspektor pracy dokonał ustaleń, które należności pracowników oraz z jakich tytułów są wymagalne, a ponadto ustalił wysokość należnych świadczeń, imiennie wskazanych pracowników, z tytułu nagród jubileuszowych, odszkodowań z tytułu rozwiązania umowy o pracę oraz z tytułu wynagrodzenia za pracę w listopadzie 2011 r., czyli należności objętych nakazem z dnia [...] lutego 2012 r. Inspektor wydał w związku z tym nakaz zapłaty wymagalnych świadczeń, co do których nie było sporu. Ustalenia poczynione przez inspektora w toku kontroli dokonane zostały na podstawie przedłożonych przez pracodawcę dokumentów. Wszystkie te okoliczności zostały wskazane w protokole i stanowiły podstawę wydania nakazu. Okręgowy Inspektor Pracy w K. - w związku z okolicznościami wskazanymi w odwołaniu pracodawcy z dnia 15 lutego 2012 r., dotyczącymi zawarcia ugody z niektórymi pracownikami - odrębną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzje nr [...],[...],[...],[...] i [...] zawarte w nakazie z dnia [...] lutego 2012 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Natomiast okoliczności dotyczące wypłaty wynagrodzenia za listopad 2011 r. pracownikom wymienionym przez skarżącego oraz dotyczące zawarcia ugody z niektórymi pracownikami, po raz pierwszy zostały powołane w treści skargi wniesionej w niniejszym postępowaniu sądowym.

W ocenie Sądu nieuprawniony jest zarzut, że organ nie ustalił w sposób wnikliwy stanu faktycznego, skoro opierał te ustalenia na informacjach i dowodach przedstawionych przez stronę. Organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą bowiem ustalić stan faktyczny w wymienionym zakresie wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia i dokumenty przedłożone przez stronę i nie są uprawnione do ich weryfikacji poprzez pozyskiwanie informacji od sądu powszechnego w celu ustalenia, którzy pracownicy, oprócz wymienionych przez pracodawcę, skierowali swoje roszczenia na drogę postępowania sądowego lub zawarli z nim ugody. W związku z tym strona skarżąca nie może powoływać się na okoliczności, które nie były znane organom orzekającym. Tym samym nie może skutecznie twierdzić, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, skoro opierały ustalenia na informacjach i dowodach przedstawionych przez stronę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez adwokata.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2012r. w sytuacji gdy decyzja ta naruszała:

a/ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie go w sposób wnikliwy, a tym samym naruszenie zasady obiektywizmu, co w szczególności polegało na:

– pominięciu okoliczności, że w dniu 21 kutego 2012r. [...] zawarła z pracownikiem A.S. ugodę w przedmiocie wypłaty zaległej nagrody jubileuszowej w toku postępowania wszczętego wskutek wniesienia przez niego powództwa,

- pominięcie okoliczności, że w dniu 14 marca 2012r. zawarta została ugoda z byłym pracownikiem K.S. w przedmiocie wypłaty odszkodowania z tytułu rozwiązania przez pracownika umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracodawcy w toku wszczętego przez niego postanowienia,

- pominięcie okoliczności, że prowadzone są z B.G. i C.S. w kwestii nagród jubileuszowych oraz z C.S. w kwestii odszkodowania rozmowy zmierzające do ugodowego zakończenia postępowań wszczętych wskutek wniesienia przez nich powództw,

- pominiecie okoliczności, że z [...] oraz [...] zawarte zostały ugody sądowe czego potwierdzeniem jest dowód z dokumentu w postaci odpisu ugody oraz postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z powództwa K.S.

2/ art. 175 Konstytucji oraz art. 262 Kodeksu pracy poprzez utrzymanie w mocy nakazu zapłaty w stosunku do pracowników, których spory zawisły przed sądem powszechnym,

3/ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku uchylenia decyzji w drodze wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; zaś nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W niniejszej sprawie podstawowym dowodem, który słusznie przez Sąd I instancji oraz organy administracji został uznany za mający podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, był protokół kontroli sporządzony w dniu 5 stycznia 2012 r., co wynika z treści poszczególnych unormowań zawartych w art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Z treścią protokołu zapoznany został przedstawiciel kontrolowanego zakładu pracy, który nie wniósł do jego treści żadnych zastrzeżeń. Brak zastrzeżeń jest całkowicie zrozumiały, ponieważ organy inspekcji pracy opierały się na danych uzyskanych od podmiotu kontrolowanego, obecnie skarżącego kasacyjnie. Zwrócić należy uwagę także na to, że w toku postepowania administracyjnego i przed Sądem I instancji, jak również w skardze kasacyjnej strona skarżąca nigdy nie negowała zasadności i wielkości należnych obecnym i byłym pracownikom kwot przysługujących z tytułu nagród jubileuszowych, zaległego wynagrodzenia, czy odszkodowania z uwagi na rozwiązanie umowy o pracę z winy pracodawcy.

Konsekwencją przeprowadzonej w [...] Sp. z o.o. w P. kontroli było wydanie w dniu [...] lutego 2012 r. nakazu przez Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K., a następnie po wniesieniu odwołania decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] marca 2012 r.

Podkreślić należy, że w orzeczeniach organów pierwszej i drugiej instancji zostały uwzględnione wszystkie twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki. W nakazie z dnia [...] lutego 2012 r. nie uwzględniono czterech pracowników, którzy zgodnie z dokumentacją przedstawioną przez spółkę wystąpili z pozwami do sądu pracy. Podobnie postąpił organ II instancji, który odrębną decyzją uchylił pięć decyzji zawartych w nakazie zapłaty z uwagi na twierdzenia zawarte w odwołaniu, a dotyczące zawarcia ugód sądowych. W tym miejscu stwierdzić należy, że w trzech z tych pięciu przypadków organ administracji oparł się wyłącznie na twierdzeniach z odwołania, które nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Powyższe twierdzenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, mianowicie takiego, iż stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie i był zgodny z tym co ona podała. W tej sytuacji w całej rozciągłości podzielić należy słuszne stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że organ administracji w sposób wnikliwy ustalił stan faktyczny sprawy opierając się na informacjach i dowodach przedstawionych przez stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo postąpił czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podnoszone w skardze i następnie w skardze kasacyjnej okoliczności zawarcia dwóch ugód sądowych w dniach 21 lutego 2012 r. (z A.S.) i 14 marca 2012 r. (z K.S.) nie były znane organowi II instancji w czasie wydawania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, wiedzę o nich posiadał jednak z pewnością skarżący kasacyjnie pracodawca, który ze znanych sobie powodów ujawnił to dopiero na etapie wnoszenia skargi do Sądu I instancji. Z twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki nie zostały wyprowadzone dla niej żadne negatywne wnioski, wręcz przeciwnie, tak jak to już wyżej podkreślono, argumentacja i wszystkie stwierdzenia podniesione w toku prowadzonego postępowania, nawet te nie potwierdzone innymi dowodami zostały uznane za wiarygodne.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zawarcia ugód lub prowadzenia postępowania mającego na celu zawarcie ugody to brak jest jakiegokolwiek argumentu świadczącego o tym, że organ II instancji wydając decyzję mógł wiedzieć o tych postępowaniach. Zauważyć jednak należy, że argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej w żadnym stopniu nie przekonuje o tym czy takie ugody zastały zawarte, a jeżeli tak to kiedy. Brak jest również potwierdzenia tego czy postępowania dotyczące ewentualnych roszczeń pracowników były prowadzone i od kiedy, a przecież decyzje zawarte w nakazie z dnia [...] lutego 2012 r. podlegały natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Dlatego też stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Słusznie Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że orzeczenie organu administracji winno być wydane na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, a materiał dowodowy został zebrany w stopniu wystarczającym, w oparciu o informacje i dowody przedstawione przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Zarzut naruszenia przepisu Konstytucji (art. 175) i kodeksu pracy (art. 262) nie został skonkretyzowany, gdyż przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że wydanie nakazu przez inspektora pracy nie może być utożsamiane z rozstrzyganiem sporów o roszczenia wynikające ze stosunku pracy. Celem nakazu wydawanego jest wyłącznie skłonienie pracodawcy do wykonania ciążącego na nim obowiązku, w sytuacji gdy obowiązek ten jest wymagalny. Tak więc brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, iż przedstawione przepisy Konstytucji lub kodeksu pracy zostały naruszone.

Rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła decyzji wydanej przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] marca 2012 r., na mocy której utrzymano w mocy wyszczególnione decyzje zawarte w nakazie z dnia [...] lutego 2012 r.

Prawidłowość decyzji z [...] marca 2012 r. potwierdzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dlatego też nie jest zrozumiały zarzut dotyczący tego, aby Sąd I instancji rozstrzygał o decyzji, która nie została wydana, a miałaby dotyczyć wznowienia postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji raz jeszcze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej były chybione, dlatego też skargę kasacyjną należało oddalić.