Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 4/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. na bezczynność Burmistrza Miasta I Gminy Suchedniów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

W skardze z 17 grudnia 2014r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Stowarzyszenie [...] w J. wniosło o stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 6 stycznia 2014r.

W uzasadnieniu podniesiono, że 6 stycznia 2014r. skarżące Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną do wszystkich 102 gmin woj. [...], w tym do Burmistrza Miasta i Gminy S. (na adres [...] @poczta.fm pobrany z BiP) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2013r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt?

2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2013 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?

3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2013 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)

4. jaki był w 2013 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?

Ponadto Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie treści i postaci umowy (umów) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2013 r.

Do dnia wniesienia skargi, mimo ponaglenia, Burmistrz Miasta i Gminy S. nie udzielił odpowiedzi na powyższą informację, przez co – w ocenie skarżącego – dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W dniu 29 grudnia 2014r. organ złożył odpowiedź na skargę, w której wyjaśnił, że skrzynka poczty elektronicznej którą posiada gmina jest to bezpłatne konto e-mail i prawdopodobnie błędna praca serwera na początku roku było powodem nie otrzymania wniosku, aktualnie organ nie jest w stanie ocenić czy wniosek skarżącego faktycznie wpłynął. Obecnie organ korzysta z e-PUAP z którego nadawca uzyskuje automatycznie urzędowe poświadczenie przedłożenia złożonego pisma. Równocześnie ze złożeniem odpowiedzi na skargę organ udzielił przedmiotowej informacji.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2015r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że Gmina nie posiada własnego serwera i korzysta z publicznego, który mógł nie przyjąć wniosku jako nie pożądanego z uwagi na skierowanie go do dużej ilości adresatów. Prawdopodobnie przesłana informacja została odrzucona przez filtr antywirusowy albo antyspamowy na serwerze lub w systemie informatycznym Urzędu Miasta i Gminy w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. oddalił skargę.

Nie ulegało wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że na dzień wniesienia skargi, wniosek Stowarzyszenia [...] w J. z dnia 6 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, nie został rozpatrzony przez Burmistrza Miasta i Gminy S., co oznaczałoby, że organ ten pozostawał w bezczynności tylko wówczas, gdyby fakt złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie budził wątpliwości. Dokonanie prawidłowego złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej do właściwego organu jest bowiem warunkiem przeprowadzenia oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednocześnie przyjąć należy, że ciężar wykazania powyższej okoliczności – ciąży na skarżącym jako podmiocie, który wywodzi z niej określone skutki prawne.

Przedstawione przez strony stanowiska zawarte w skardze i w odpowiedzi na skargę przemawiają – w ocenie Sądu pierwszej instancji – za przyjęciem, że Stowarzyszenie [...] w J. nie wykazało, ażeby przesłany drogą mailową wniosek z dnia 6 stycznia 2014r. o udzielenie informacji publicznej dotarł do adresata, czyli Burmistrza Miasta i Gminy S.

Sąd stwierdził, że sam fakt wysłania pisma drogą elektroniczną nie może stanowić sam w sobie dowodu potwierdzającego jego prawidłowe doręczenie właściwemu organowi. Najczęściej winą nie dojścia maila może być oprogramowanie antyspamowe wgrane na danym serwerze u danego odbiorcy. Powszechnie wiadomo, że wszystkie instytucje publiczne posiadają aktualnie systemy zabezpieczające pocztę mailową przed niepożądanymi treściami, tak więc skarżący wysyłający wniosek do wszystkich – 2479 – gmin w Polsce winien dołożyć wyjątkowej staranności w zapewnieniu doręczenia przedmiotowego wniosku. Większość programów zarządzających pocztą na serwerach internetowych posiada możliwość sprawdzenia, czy wiadomość jaka została wysłana na ich serwer odnosi się do jednej, czy kilku odbiorców. Jeśli adresatem jest grupa adresów, to może być traktowana jako spam a co za tym idzie blokowana. Jeżeli taka czynność jest powtarzana adres nadawcy jest wpisywany na listę spamerów. Drugim zagrożeniem dla braku dostarczenia wiadomości jest kontrola prawidłowości adresu. Jeśli w grupie odbiorców jest błędny lub nie utrzymywany adres email to serwet zwraca informacje o braku dostarczenia. Dostarczenie dotyczy wszystkich docelowych adresów następujących po błędnie nadanym.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z treści skargi, Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do wszystkich gmin, co tym bardziej mogło spowodować fakt nie doręczenia wniosku do którejś z gmin.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący poza złożeniem skargi i zawartym stwierdzeniem, że wniosek wysłał, nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego fakt prawidłowego doręczenia wniosku do organu. Biorąc to pod uwagę Sąd przyjął, że skarżący nie wykazał, aby wniosek o udzielenie informacji publicznej został skutecznie doręczony Burmistrzowi Miasta i Gminy w S., a co za tym idzie, aby na datę wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacja jakiej domagało się Stowarzyszenie została udzielona (pismo z 29 grudnia 2014 r.) w terminie 14-tu dni od daty, w której Burmistrz Miasta i Gminy w S. otrzymał wniosek (czyli w dniu wpływu skargi do organu tj. 17 grudnia 2014r.). Termin z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2014.782 t.j.) został zatem zachowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w J., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Stowarzyszenie postawiło zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 zdanie drugie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101), polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, wyrażającym się w zaakceptowaniu przez WSA nieprawdziwego stanu faktycznego, przedstawionego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jakoby wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżącego z dnia 6 stycznia 2014 r. nie został skutecznie doręczony do adresata.

W związku z powyższym skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroki w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano tezę Sądu pierwszej instancji, że wniosek nie dotarł do organu. Na tę okoliczność załączono do skargi kasacyjnej uzyskany od operatora usługi hostingowej, na którego serwerze Stowarzyszenie posiada konto poczty elektronicznej – home.pl S.A., ul. [...], [...] S. – fragment logu dokumentującego transmisję wiadomości elektroniczej w dniu 6 stycznia 2014 r. oraz monitu w dniu 9 lutego 2014 r. na adres [...]@poczta.fm. Log stanowi techniczny zapis komunikatów wymienianych pomiędzy serwerem pocztowym nadawcy a serwerem pocztowym odbiorcy. Z zapisów loga wynika, że przedmiotowa wiadomość opuściła serwer nadawcy, czyli skarżącego, i została skutecznie dostarczona na serwer adresata, czyli organu. Tym samym przyczyny zignorowania dostarczonej wiadomości, zawierającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obciążają skarżony organ gminy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro wskazana kwestia budziła wątpliwości Sądu pierwszej instancji, to mógł przeprowadzić stosowny dowód.

Zaznaczono też, że samo techniczne przyjęcie wiadomości elektronicznej na serwer pocztowy adresata ma ten skutek, że treść zawarta w wiadomości zostaje złożona adresatowi w sposób skuteczny pod względem prawnym.

Końcowo skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że twierdzenia pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. rozmija się z wyjaśnieniami przedstawionymi skarżącemu przez Burmistrza Miasta i Gminy S. (znane WSA pismo z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...]), gdzie wprost przyznano, że "na początku bieżącego roku zauważyliśmy utratę danych spowodowaną prawdopodobnie błędną pracą serwera poczty, czego wynikiem była utrata danych. Z powyższych powodów, aktualnie gmina nie jest w stanie ocenić, czy istotnie wpłynął do tutejszego Urzędu drogą elektroniczną przedmiotowy wniosek". Organ wskazuje zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie na okoliczności, które w żadnym razie nie mogą negatywnie obciążać skarżącego-wnioskodawcy, który skutecznie doręczył swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreślono, że gmina korzysta z konta pocztowego na portalu ogólnodostepnym z uwagi na ograniczenia finansowe. Jak wskazano, adres pocztowy gminy nie zawsze działa prawidłowo. Zaznaczono, że system mógł potraktować wiadomość jako niechcianą. Podniesiono też, że minimum staranności stowarzyszenia pragnącego uzyskać odpowiedź na wniosek byłoby podjęcie alternatywnego kontaktu – np. telefonicznie. W ocenie organu Stowarzyszeniem kierują motywy finansowe, a nie wola uzyskania informacji.

Pismem procesowym z dnia 19 maja 2015 r. Stowarzyszenie ustosunkowało się do twierdzeń organu. Wskazano m.in., że prowadzone postępowanie i ponoszone w nim przez Stowarzyszenie koszty zaprzeczają tezie o motywach finansowych stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 – orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wymienionymi przepisami Konstytucji RP – nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy odkodowywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 zdanie drugie k.p.c. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, wyrażającym się w zaakceptowaniu przez Sąd nieprawdziwego stanu faktycznego, przedstawionego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jakoby wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie doręczony do adresata. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora Sąd pierwszej instancji odmawiając mocy dowodowej przedstawionym przez Stowarzyszenie wydrukom, powinien samodzielnie zwrócić się do operatora świadczącego usługę hostingową dla skarżącego o przesłanie stosownych potwierdzeń. Potwierdzenia te, uzyskane przez Sąd, miałyby wówczas pełną wartość dowodową.

Przed przejściem do merytorycznego rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest przypomnienie, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16).

Treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazuje, że dotyczy on wadliwości ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, że skarżące Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej sporządzonym w formie elektronicznej, który wpłynął na serwer obsługujący Urząd Miasta i Gminy S. Inna w stosunku do tej, którą prezentuje skarżący kasacyjnie, jest ocena tego stanu faktycznego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, bowiem w ocenie Sądu tak wniesiony wniosek nie został skutecznie złożony. Wysłania (nadania) wniosku oraz potwierdzenia jego dotarcia na serwer Urzędu Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, ocenia jednak, że dla skutecznego złożenia konieczne było dostarczenie go na pocztę elektroniczną organu.

Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785).

Mając na uwadze powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w świetle powołanego w niej zarzutu.