Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 44/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 1107 (jeden tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 44/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna z/s w [...] (Spółka, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, przedmiotem wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy była budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz garażu wielostanowiskowego w części podziemnej. Z treści wniosku wynikało, że teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym oraz budynkiem gospodarczym przeznaczonymi do rozbiórki. Inwestor przewiduje realizację obiektu czterokondygnacyjnego (1 kondygnacja podziemna).

W wyroku przytoczono dalej, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem wielostanowiskowym w części podziemnej, na działce nr ewid. [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. Z. oraz M. W., od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchyliło w całości decyzję ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.).

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przed rozpoznaniem wniosku nie dokonał analizy sprawy w aspekcie wskazanych przez inwestora granic oddziaływania planowanej inwestycji, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje zarówno inwestora, jak też organy do dokonania ustaleń w tym zakresie już w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, na etapie wydawania warunków zabudowy niezbędne stało się zbadanie kwestii granic oddziaływania całej projektowanej inwestycji. Kolegium zauważyło, że z powodu nieznanej liczby planowanych mieszkań wnioskowana inwestycja nie pozostanie bez wpływu na działki usytuowane w odległości 4 metrów od granic terenu inwestycji. Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom organu I instancji przewidywana ilość mieszkań w projektowanym budynku jest istotna, zwłaszcza w aspekcie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, realizowanej wyłącznie jako jednorodzinna.

Zdaniem organu II instancji zasadnicze znaczenie w sprawie ma nie tylko charakterystyka planowanego obiektu, ale również specyfika obszaru, na jakim planowana jest jego realizacja. Na terenie tym istnieje głównie zabudowa jednorodzinna oraz usytuowana na działce nr [...], a zakończona w 1993 r. zabudowa budynkiem czteromieszkaniowym, powstała jako zabudowa jednorodzinna, która według aktualnie obowiązujących przepisów stanowi wprawdzie zabudowę wielorodzinną, ale niezmienne pozostaje, iż jest to zabudowa składająca się jedynie z czterech mieszkań. Przy czym istotna pozostaje także podniesiona w odwołaniu sprawa, dotycząca powstania w latach 90-tych, jako jednorodzinnego, jedynego w obszarze analizowanym budynku kwalifikowanego aktualnie jako wielorodzinny.

W ocenie SKO w [...] wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane było brakiem dokonania oceny prawidłowości ustalenia granic oddziaływania inwestycji, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, jej specyfikę i rozmiar, a to wobec braku wskazania liczby projektowanych mieszkań, a także brakiem udokumentowania istnienia w obszarze analizowanym istnienia budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi w liczbie odpowiadającej liczbie mieszkań, przy czym oba te parametry nie są znane. W tym aspekcie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że "nie sposób uznać, iż organ udokumentował kontynuację funkcji i sposobu zabudowy dla obiektu wielorodzinnego o nieznanej licznie mieszkań, zwłaszcza z uwagi, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ I instancji znajdują się wyłącznie obiekty o maksymalnie czterech mieszkaniach, w jednym wyodrębnionym obiekcie kubaturowym". W wytycznych swej decyzji SKO w [...] wskazało, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien dokonać analizy sprawy w aspekcie ustalenia, czy dopuszczenie do realizacji spornej inwestycji "może negatywnie wpłynąć na istniejące uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, a tym samym doprowadzić do naruszenia zasady ładu przestrzennego, wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy".

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skierowanej do tegoż sądu skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, Spółka zarzuciła naruszenie: art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., Upzp), poprzez uznanie, że organ I instancji nie dokonał analizy sprawy w aspekcie granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, art. 61 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, że decyzja wydana przez organ I instancji nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie; art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przeprowadzenie dowodów z pominięciem dokumentów istotnych dla rozpatrzenia sprawy, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8, 9, 11 i 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej przemawiają przeciwko wydawaniu kolejnej decyzji kasacyjnej. Następnie odniósł się do poglądu Kolegium, że organ I instancji nie udokumentował istnienia w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej wskazując, że planowana inwestycja nie wprowadza dodatkowej zabudowy o innej, odrębnej funkcji, co stanowiłoby dysharmonię zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. WSA w Kielcach oddalił skargę.

Sąd wpierw przywołał treść art. 138 § 2 K.p.a., uwypuklając, że koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.). Dodano, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję, nie przekroczył swoich uprawnień, innymi słowy, sąd ten ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Zgodzono się z Kolegium, że organ I instancji nie ustalił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż na skutek braku podania przez inwestora liczby mieszkań, nie było to możliwe. Wskazano dalej, że jak wynikać ma z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać kopię mapy, która powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Sąd wojewódzki wywodził, że chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania inwestycji wyznacza przewidywane jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. W pojęciu "oddziaływanie" mieści się bowiem przewidywany wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej (w tym aspekcie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 31/07, CBOSA.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu a quo, aby ocenić zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie choćby w postaci zanieczyszczeń, czy hałasu, konieczne było wskazanie ilości mieszkań lub miejsc postojowych, gdyż są to czynniki, które będą determinowały skalę oddziaływania (im więcej lokali mieszkalnych lub miejsc garażowych, tym większe i dalsze oddziaływanie powyższych czynników). Tymczasem organ I instancji dopuścił do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego o nieokreślonej liczbie lokali mieszkalnych i miejsc postojowych, bez zbadania zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji nie pozostawał bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, skoro obszar ten nie musiał, tak jak przyjął to organ I instancji, ograniczać się do terenu inwestycji, lecz zasięg ten mógł być większy. Zdaniem WSA w Kielcach, odnosząc się do zarzutu zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika strony, że wydaniu kolejnej decyzji kasacyjnej sprzeciwia się zasada ekonomiki procesowej, podniesiono, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Wynikało to – zdaniem orzekającego sądu pierwszej instancji – z okoliczności, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 K.p.a., którego merytoryczne elementy określone są w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Upzp. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 K.p.a.). W ocenie tegoż sądu niewątpliwie ustawowym elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wskazanie obszaru oddziaływania i wykazanie jego zasięgu, w przypadku braku tego elementu organ I instancji powinien wezwać wnoszącego wniosek do jego uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Badanie i ewentualna weryfikacja obszaru oddziaływania planowanej inwestycji tylko przez organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (15 K.p.a.). Ponieważ złożony przez skarżącego wniosek obarczony był brakiem w opisanym wyżej zakresie, słusznie Kolegium, nie mogąc samodzielnie wezwać wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Z okolicznością braku informacji o przewidywanej liczbie mieszkań w projektowanym budynku, w ocenie WSA w Kielcach, wiązało się również kolejne podniesione przez Kolegium naruszenie prawa popełnione przez organ I instancji, a mianowicie niemożliwość porównania projektowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a w konsekwencji ustalenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Za "trudne do zaakceptowania" uznano wywody pełnomocnika skarżącego inwestora, że skoro planowana inwestycja jest o takiej samej funkcji jak występująca w obszarze analizowanym tj. funkcji mieszkaniowej, to został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Sąd podkreślił, że teren planowanej inwestycji znajduje się w układzie zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną (występuje tam tylko jeden, składający się z czterech mieszkań, budynek wielorodzinny). Dlatego w tego rodzaju realiach przestrzennych nie można stwierdzić, bez podania dokładnych parametrów inwestycji co do ilości lokali mieszkalnych i miejsc garażowych, czy planowany budynek wielorodzinny jest do pogodzenia z zabudową zastaną na obszarze analizowanym. W ocenie sądu wojewódzkiego wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy funkcja zabudowy tj. sposób użytkowania obiektów budowlanych jest tożsamy z użytkowaniem obiektów w analizowanym terenie, jednak bez badania rodzaju zabudowy, jaka ma powstać, mógłby doprowadzić do sytuacji posadowienia inwestycji wielorodzinnej z kilkunastoma lokalami i garażami w ramach enklawy domków jednorodzinnych (w tym aspekcie uznano za trafnie powołanie się przez organ odwoławczy na argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014 r., II OSK 1214/13). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, odpowiada prawu, na skutek bowiem naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie został w sprawie wyjaśniony istotny dla jej rozstrzygnięcia zakres sprawy.

Sąd wojewódzki zgodził się z Kolegium, że nie sposób było uznać, iż organ I instancji udokumentował kontynuację funkcji dla obiektu wielorodzinnego o nieznanej liczbie mieszkań, zwłaszcza z uwagi na to, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ I instancji znajdują się wyłącznie obiekty o maksymalnie czterech mieszkaniach, w jednym wyodrębnionym obiekcie kubaturowym. Ponieważ wspomniane zagadnienie w ogóle nie było przedmiotem dociekań organu I instancji, przez to nie mógł się nim zająć również organ II instancji bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., prawidłowo należało w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej powołać Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., Pusa) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez dokonanie przez WSA w Kielcach "niepełnej, nierzeczywistej kontroli" oraz zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w [...] naruszającej prawo materialne i przepisy postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, iż do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp konieczne jest udokumentowanie w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi i wskazanie dokładnej liczby mieszkań w planowanej inwestycji oraz poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest w aktach sprawy dowodów dokumentujących kontynuację funkcji i sposobu zabudowy dla obiektu wielorodzinnego, w sytuacji gdy w sąsiedztwie nieruchomości inwestora na ul. [...] w [...] istnieje działka o zabudowie wielorodzinnej, która umożliwia organom administracji ustalenie parametrów nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania i terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii i zabudowy; intensywności wykorzystania terenu oraz nie będzie wpływać negatywnie na uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne i nie doprowadzi w żaden sposób do naruszenia "zasady ładu przestrzennego", wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 Upzp,

- art. 140, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził analizy sprawy w aspekcie wskazanych przez inwestora granic oddziaływania planowanej inwestycji oraz dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., które to przepisy ustanawiają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny,

art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy skarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa postępowania;

art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa oraz warunku kontynuacji funkcji zabudowy, jak również warunek w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, podczas gdy ustalone warunki zabudowy umożliwiają;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ I instancji nie ustalił obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz nie udokumentował kontynuacji funkcji zabudowy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa oraz nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i zabudowy, a tym samym również warunku w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, podczas gdy organ I instancji należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, czemu dał wyraz w pełnych i wnikliwych motywach decyzji opartej na warunkach określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp;

art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 2 pkt 2-4, oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozp. MI z 2003", poprzez błędną wykładnię pojęć "funkcji zabudowy" oraz "rodzaju zabudowy", "obszaru analizowanego" w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wprowadza dodatkowej zabudowy o innej, odrębnej funkcji, a planowana zabudowa jest o takiej samej funkcji jak występująca w obszarze analizowanym, a mianowicie jest nią funkcja mieszkaniowa.

Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, ewentualnie - na podstawie art. 188 Ppsa - w przypadku gdyby sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie przepisów prawa materialnego - o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w [...] na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej rozwinięto sformułowane uprzednio podstawy kasacyjne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie umknęło uwadze sądowi wojewódzkiemu oraz organowi II instancji, że planowana inwestycja nie wprowadza dodatkowej zabudowy o innej, odrębnej funkcji, co stanowiłoby dysharmonię zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

W odpowiedzi SKO w [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz tego organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem Kolegium brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji nie pozostawał bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, skoro obszar ten nie musiał, tak jak przyjął to organ I instancji, ograniczać się do terenu inwestycji, lecz zasięg ten mógł być większy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

A. Przedmiotem kontroli WSA w Kielcach poddana była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy cyt. przepis stanowił, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Decyzję na tej podstawie organ odwoławczy podejmuje, gdy dojdzie do wniosku, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w ramach której organ odwoławczy przekazuje organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest zatem bez znaczenia jakie wskazania znajdą się w decyzji kasacyjnej, oznaczona treść tej decyzji dla organu I instancji oznaczać może przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że organ odwoławczy akceptuje pewne ustalenia, mające istotne znaczenie dla kierunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, względnie takich ustaleń nie akceptuje.

Z lektury zaskarżonej decyzji, której motywy zostały co do reguły zaakceptowane wyrokiem II SA/Ke 44/17 wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zostało zaakceptowane przez sąd wojewódzki przez to, że wobec braku wskazania we wniosku przez inwestora liczby projektowanych mieszkań oraz stanowisk postojowych w garażu podziemnym w ocenie organu odwoławczego wydaje się niemożliwe ustalenie realnego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie do pogodzenia z ochroną ładu przestrzennego ma być zaakceptowanie przez organ I instancji przedmiotowej inwestycji, gdy na obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkaniowy wielorodzinny z czterema mieszkaniami.

B. Za uzasadniony przyjdzie uznać zasadniczy zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 oraz w zw. z art. 140, 7 i 77 § 1 K.p.a. Niejasne i kunktatorskie jest stanowisko SKO w [...], następnie zaakceptowane przez sąd wojewódzki, że "trudne do zaakceptowania w okolicznościach niniejszej sprawy" ma być spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W ocenie sądu pierwszej instancji, bez uprzedniego podania "dokładnych parametrów inwestycji co do ilości lokali mieszkalnych i miejsc garażowych, czy planowany budynek wielorodzinny jest do pogodzenia z zabudową zastaną na obszarze analizowanym". W myśl cyt. przepisu art. 61 ust. 1 Upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia oznaczonych warunków, z których pkt 1 cyt. przepisu określa, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Nie ulega wątpliwości, że w wyniku przeprowadzonej analizy w trybie przepisów rozp. MI z 2003 organ I instancji doszedł do wniosku, że w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, co pozwoliło mu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ odwoławczy, a w ślad za nim sąd wojewódzki, doszły do wniosku, że brak wskazania ilości planowanych mieszkań oraz miejsc garażowych, nie pozwala na ustalenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Stanowisko to jest nieprawidłowe.

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że dla spełnienia koniecznej z punktu widzenia wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", wystarczy aby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prezydent Miasta [...] uznał, że taka działka istnieje, jest nia działka zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowana na posesji przy ul. [...] w [...]. Sąd wojewódzki przyznając formalnie ten fakt, wywodzi jednocześnie, że teren inwestycji znajduje się w układzie zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną, dlatego "w tego rodzaju realiach przestrzennych nie można stwierdzić, bez podania dokładnych parametrów inwestycji co do ilości lokali mieszkalnych i miejsc garażowych, czy planowany budynek wielorodzinny jest do pogodzenia z zabudową zastaną na obszarze analizowanym" (s. 8 zaskarżonego wyroku). Skoro więc sąd wojewódzki w ślad za organem odwoławczym uznał, że organ I instancji nie udokumentował kontynuacji funkcji dla obiektu wielorodzinnego "o nieznanej liczby mieszkań" (s. 9 zaskarżonego wyroku), choć przyznaje, iż w obszarze analizowanym "znajdują się wyłącznie obiekty o maksymalnie czterech mieszkaniach, w jednym wyodrębnionym obiekcie kubaturowym", to brak było – w ocenie Sądu Naczelnego – do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Niedwuznacznie z motywów zaskarżonego wyroku, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikać ma iż w ocenie WSA w Kielcach i SKO w [...] brak jest spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Skoro zatem w ocenie organu odwoławczego nie jest spełniony warunek z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nietrafne było wydawanie decyzji kasacyjnej, skoro do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 Upzp.

C. Organ odwoławczy, jak i sąd wojewódzki swoje stanowisko opierają na przekonaniu, że inwestor winien we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako elementu koniecznego podać planowaną ilość mieszkań i miejsc garażowych, to bowiem warunkować ma granice oddziaływania planowanej inwestycji. W tym aspekcie stanowisko swe sąd wojewódzki wspierał poprzez przywoływanie motywów wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 31/07. Rzecz jednak w tym, że umknęło sądowi a quo, że powyższy wyrok został wydany w sprawie, której przedmiotem była inwestycja polegająca na budowie sali sportowej z basenem, co raczej nakazywałoby pewną ostrożność w posługiwaniu się nim jako elementu wzmacniającego argumentację na rzecz trafności prezentowanych wywodów. Jest chyba oczywiste, że inne faktyczne oddziaływanie będzie powodować obiekt sali sportowej, w której np. będą odbywać się rozgrywki z udziałem licznej grupy widzów (kibiców), a inne oddziaływania będzie powodować użytkowanie budynku mieszkalnego. W żaden przekonywujący sposób sąd pierwszej instancji, a wcześniej Kolegium, nie wskazały z jakich to względów liczba planowanych przez inwestora mieszkań oraz miejsc postojowych (ze źródłowego wniosku wynika, że jedno miejsce postojowe w garażu podziemnym ma przypadać na jedno mieszkanie) ma być bezwzględnie ujęta we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. To warunki zabudowy ustalone przez właściwy organ mogą skutkować tym, że inwestor będzie musiał skorygować swe zamierzenie odnośnie liczby dającej się wyodrębnić lokali mieszkalnych.

Trafnie w piśmiennictwie oraz w judykaturze zwraca się uwagę, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 500). Akcentuje się przy tym niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1401/06, LEX nr 394807). W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp nie chodzi wszak o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Nie ma przeto znaczenia, dla ustalenia zaistnienia w realiach kontrolowanej sprawy, ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, że istniejący obiekt wielorodzinny przy ul. [...] w [...] uprzednio stanowił budynek jednorodzinny. Skoro istnieje on legalnie, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów, by było inaczej, to skutkuje on koniecznością stwierdzenia, że w obszarze analizowanym w stosunku do zamierzonej na działce nr [...] przy tej samej ulicy, został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Ta zabudowa to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazuje się na zarzut błędnej wykładni tego pojęcia przywołując przepisy § 2 pkt 2 rozp. MI z 2003 r. W cyt. przepisie prawodawca zdefiniował pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - stanowiąc, że należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w tym aspekcie podzielając stanowiska zajęte w skardze kasacyjnej przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dodatkowo wypadnie zauważyć, co umknęło uwadze stron, jak i sądu pierwszej instancji, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 przyjęto oznaczony sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, gdzie w odniesieniu do ustalenia dotyczącego rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: "a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna", ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się "poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu", zaś ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego "zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu".

D. Nie zasługuje na akceptację wywód sądu wojewódzkiego, że w świetle treści art. 138 § 2 K.p.a. SKO w [...] nie mogło samodzielnie zweryfikować obszaru, na który zamierzona inwestycja będzie oddziaływać, a wniosek inwestora w tym aspekcie wymagał uzupełnienia. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500 (k. 21), na której uwidoczniono działkę inwestycyjną oraz jej otoczenie z podkreśleniem działek sąsiadujących, to zaś czynić może zadość wskazaniu z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp. Twierdzenie o braku dopuszczalności weryfikacji takiego określenia obszaru, na który może oddziaływać zamierzona inwestycja jest zresztą niekonsekwentne w praktyce tak organu odwoławczego, jak i sądu pierwszej instancji. Rzecz bowiem w tym, że SKO w [...] rozpoznało odwołanie m. in. M. W., której nieruchomość (działka nr [...]) nie została wskazana w aktach sprawy, jako objęta oddziaływaniem zamierzonej inwestycji. Tym samym zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., w aspekcie w jakim sąd wojewódzki uznał, że dopuszczalne i zgodne z prawem było podjęcie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

E. W tych okolicznościach uznać należało, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdy idzie o zasadniczy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało na podstawie art. 188 Ppsa zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. W tym ostatnim zakresie uznać wypadnie, że skarga ta jest zasadna, to zaś implikuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd w tym składzie w pełni akceptuje to stanowisko judykatury, w którym zwraca się uwagę, że kontrolując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sądy administracyjne powinny mieć na uwadze, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r., II OSK 3210/17, LEX nr 2526672 z glosą W. Piątka).

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w [...] raz jeszcze rozpozna wniesione odwołania opisane w zaskarżonej decyzji uwzględniając stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

F. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.